Preview document (🔗 origineel)

---

No.W09.09.0508/IV	's-Gravenhage, 12 maart 2010

Bij Kabinetsmissive van 7 december 2009, no.09.003435, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000, houdende
regels ter bevordering van de kwaliteit in het taxivervoer, met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot verbetering van de kwaliteit van het
taxivervoer. Het wijzigt in dit verband de Wet personenvervoer 2000
(hierna: Wp2000), waardoor zowel het Rijk, de gemeenten als de
taxibranche maatregelen kunnen nemen die strekken tot een
kwaliteitsverbetering van het taxivervoer. 

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel onder
andere opmerkingen over de effectiviteit en de juridische houdbaarheid
van het model van groepsvorming, alsmede over de onderlinge verhouding
van de regelingen met betrekking tot de kwaliteit van het taxivervoer.
Hij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te
worden overwogen.

Achtergrond van het wetsvoorstel

In de grote steden en bij grote evenementen bestaan - aldus de
toelichting - hardnekkige problemen ten aanzien van de kwaliteit van het
straattaxivervoer. Te vaak wordt niet voorzien in de basiskwaliteit; de
consument heeft weinig keuzevrijheid; en de hoge prijzen staan niet in
verhouding tot de geleverde kwaliteit van de dienst. Deze problemen doen
afbreuk aan de door de Wp2000 gedragen doelstelling van veilig en
betrouwbaar taxivervoer. Voorts kunnen zij leiden tot aantasting van de
integriteit en de veiligheid van de consument en kunnen belangen als
verkeersveiligheid en de openbare orde in het geding komen. 

Geconstateerd moet worden dat de problemen met de kwaliteit van het
taxivervoer nauw samenhangen met de deregulering en de liberalisering
van de taximarkt met ingang van 1 januari 2000. De hoofddoelstelling
hiervan was het versterken van de rol van de taxi in het verkeer- en
vervoerbeleid via een toename van het taxigebruik. Daarnaast werd beoogd
om de marktwerking en de concurrentie binnen de taxibranche te
bevorderen en daarmee de kwaliteit te verbeteren en de tarieven te
verlagen. Anno 2010 moet echter worden geconcludeerd dat de marktwerking
in de opstapmarkt lang niet overal heeft geleid tot de beoogde
verbetering van de kwaliteit en een verlaging van de tarieven. Dit
blijkt onder meer uit de hiervoor genoemde hardnekkige problemen ten
aanzien van de kwaliteit in de grote steden. De Sociaal-Economische Raad
noemt in het ontwerpadvies “Overheid en markt” (februari 2010) de
liberalisering van de straattaximarkt als voorbeeld van marktwerking
waar de beleidsdoelstelling niet gehaald dan wel op een andere manier
mislukt is.

Blijkens de toelichting bij het wetsvoorstel zijn met name zogenoemde
marktimperfecties hiervan de oorzaak. Binnen de opstapmarkt is sprake
van informatieasymmetrie. De consument kan vooraf moeilijk de kwaliteit
van de te leveren dienst beoordelen, omdat een reputatiemechanisme
binnen deze markt grotendeels ontbreekt. In markten waar consumenten
herhalingsaankopen doen, kan reputatievorming tot gevolg hebben dat de
aanbieder klandizie verliest indien hij zich misdraagt en hij daardoor
schade toebrengt aan zijn reputatie; de opstapmarkt wordt daarentegen
bediend door een groot aantal kleine taxiondernemers, waardoor de kans
op een ‘herhalingsaankoop’ gering is. Omdat het reputatiemechanisme
slechts een beperkte rol speelt, staat de kwaliteit van de opstapmarkt
onder druk. 

Een tweede marktimperfectie betreft de marktmacht van de taxichauffeur
op de opstapmarkt. Zowel bij het aanhouden van een taxi op straat als op
de standplaats heeft de taxichauffeur veel invloed op de prijs. Uit het
rapport ‘Toekomst voor de Taxi’ blijkt dat het de consument in de
vier grote steden in ruim 60% van de gevallen niet lukt om een andere
taxi dan de voorste op de standplaats te kiezen. Dit gebeurt vrijwel
altijd omdat hij wordt doorverwezen naar die voorste taxi. Dit
zogenoemde ‘first-in-first-out’ principe heeft tot gevolg dat de
keuzevrijheid voor de consument sterk wordt beperkt. Dit levert
marktmacht op voor de taxichauffeur, waardoor hij hogere tarieven kan
rekenen dan in een gezonde markt. Die hogere tarieven lokken in een vrij
toegankelijke markt toetreding uit, waardoor de inkomens van
taxichauffeurs onder invloed van lange wachttijden en lagere
productiviteit dalen. Ondernemers met de beste verdienkansen elders
zullen standplaatsen als eerste mijden, waardoor de slechtste kwaliteit
overblijft.

In 2008 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat het
kabinetsstandpunt over het toekomstige taxibeleid aan de Tweede Kamer
aangeboden. Met dit taxibeleid wordt beoogd om de kwaliteit van het
straattaxivervoer te verbeteren. In dit kader zijn tien projecten
gepland. Deze projecten hebben onder meer betrekking op de
tariefstructuur voor de taxi, de rij- en rusttijdregelgeving voor het
taxivervoer en een nieuw samenhangend systeem van toezicht en
sanctionering. Het wetsvoorstel geeft uitwerking aan een belangrijk deel
van deze projecten. De Raad adviseert de effecten van de projecten te
evalueren en bij onvoldoende resultaat, de keuze voor de liberalisering
in de straattaximarkt opnieuw te bezien.

2.	Effectiviteit van het model van groepsvorming

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de hiervoor genoemde marktimperfecties
te corrigeren, met name door nadere regelstelling en versterking van de
gemeentelijke rol. Het geeft regels om taxiondernemingen en
taxichauffeurs er toe te bewegen zich te onderscheiden en een goede
reputatie op te bouwen. Daartoe bevat het wetsvoorstel een bevoegdheid
om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen
inzake bestuurders en taxivoertuigen. Deze regels kunnen onder meer
betrekking hebben op de herkenbaarheid van de auto waarmee taxivervoer
wordt verricht. 

Voorts introduceert het wetsvoorstel de bevoegdheid om bij gemeentelijke
verordening aanvullende kwaliteitsregels te stellen over het taxivervoer
dat wordt aangeboden op de gemeentelijke openbare weg. Deze
kwaliteitseisen kunnen onder meer betrekking hebben op de herkenbaarheid
van de auto, de in dat verband aan de bestuurders te stellen eisen en de
klachtenbehandeling.

Daarnaast kunnen bij gemeentelijke verordening regels worden gesteld om
zogenoemde groepsvorming in te voeren. De gemeenteraad kan de
gemeentelijke openbare weg of delen daarvan (zoals de binnenring, of
prominente standplaatsen aan bijvoorbeeld het centraal station), voor
het aanbieden van taxivervoer voorbehouden aan taxichauffeurs die deel
uitmaken van een organisatorisch verband (groep). Het wetsvoorstel stelt
verschillende eisen aan een organisatorisch verband. Zo moet een
dergelijk verband een verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer
ten doel hebben. Voorts dient de gemeentelijke verordening onder meer
regels te stellen over de eisen aan en de verplichtingen van het verband
met betrekking tot:

het bestuur en de organisatie van het verband;

de juridische verhouding tussen het bestuur en de taxichauffeurs;

het gedrag van de taxichauffeurs;

de herkenbaarheid van auto’s waarmee taxivervoer wordt verricht;

de uitwerking van de interne kwaliteitseisen in een groepsreglement;

de instelling van privaatrechtelijke controles;

de rapportage aan gemeenten.

De Raad merkt het volgende op over de effectiviteit van het
wetsvoorstel.

a. 	Groepsvorming: marktimperfecties

Uitgangspunt van het model van de groepsvorming is het onderlinge
toezicht binnen de organisatorische verbanden (groepen). Het
organisatorisch verband is eerstverantwoordelijk voor de naleving van de
door de gemeente gestelde eisen en verplichtingen en voor het
corrigerende optreden binnen de groep bij geconstateerde
onregelmatigheden. Het groepsverband rapporteert hierover aan de
gemeente. Indien de gemeente constateert dat op groepsniveau of op
individueel niveau niet of niet langer aan de eisen wordt voldaan, kan
de toestemming om gebruik te maken van bepaalde openbare wegen voor de
gehele groep worden ingetrokken.

De Raad onderkent dat een model van groepsvorming een prikkel kan vormen
voor taxiondernemingen om de informatieasymmetrie in de opstapmarkt te
doorbreken en een reputatiemechanisme op te bouwen, bijvoorbeeld door
een merknaam. Wanneer de groep als merknaam herkenbaar is en de klant de
chauffeur kan identificeren, heeft de groep er belang bij toe te zien op
het gedrag van zijn chauffeurs. Slechte dienstverlening door één
chauffeur kan immers een verlies aan herhalingsaankopen betekenen voor
de gehele groep.

De Raad is er daarentegen niet zeker van dat het model van groepsvorming
ook de marktmacht van taxichauffeurs en -ondernemingen zal verminderen
en de keuzevrijheid voor consumenten zal vergroten. Zulks is in
belangrijke mate afhankelijk van de eisen en verplichtingen die de
gemeente aan de organisatorische verbanden stelt, van het daadwerkelijke
effect van de groepsvorming op het gedrag van de betrokken chauffeurs en
ondernemingen en van het toezicht op de naleving van deze eisen.

De toelichting geeft aan dat gemeenten standplaatsen kunnen aanwijzen
waarvoor een vervoerplicht zal gelden. Op deze locaties mag een
taxichauffeur een consument in beginsel niet weigeren. Als gemeenten
voor deze aanwijzing kiezen, voorkomen zij dat taxichauffeurs het
zogenoemde ‘first-in-first-out’ principe toepassen en vergroten zij
de keuzevrijheid voor de consument. De exclusief aan de groepen
toegewezen standplaatsen kunnen voor deze aanwijzing in aanmerking
komen. Aldus kan inderdaad de marktmacht verminderen en de keuzevrijheid
van de consument vergroot worden.

Het is evenwel de vraag of dit voldoende is. De Raad merkt op dat het
gevaar bestaat dat met de invoering van het groepsmodel het probleem van
marktmacht zich verplaatst naar de groep. Uit de toelichting blijkt niet
hoe de gemeente, indien zij groepsvorming invoert, kan waarborgen, dat
er voldoende organisatorische verbanden actief zijn om een concurrerende
markt te realiseren. Indien er te weinig groepsverbanden zijn, ontstaat
er een gebrek aan concurrentie, hetgeen het risico van markmacht juist
verhoogt en de keuzevrijheid voor consumenten beperkt.

Daarnaast wijst de Raad er op dat groepsvorming het aantrekkelijker en
eenvoudiger maakt om (binnen het verband van de groep) gedrag aangaande
prijzen en de verdeling van de markt onderling af te stemmen. Dergelijk
gedrag ligt te meer voor de hand nu het model van groepsvorming de
betrokken chauffeurs en ondernemingen met het oog op het verkrijgen van
toegang tot standplaatsen tot samenwerking dwingt. Dat roept de vraag op
naar de effectiviteit van het toezicht en de handhaving. 

b.	Groepsvorming: toezicht en handhaving 

De toelichting vermeldt dat met het model van groepsvorming de
daadwerkelijke naleving van de gestelde normen door de betrokken
taxichauffeurs en

-ondernemingen wordt versterkt, omdat de branche daarin zelf een
belangrijke rol speelt in de vorm van het onderling toezicht binnen de
groepen. Niet de gemeente is eerstverantwoordelijk voor de vaststelling
van de naleving van de kwaliteitseisen, maar het ingestelde
organisatorische verband. De gemeente staat derhalve primair in relatie
tot het verband en niet tot de diverse individuele chauffeurs, aldus de
toelichting. 

De Raad merkt hierbij op dat taxichauffeurs en -ondernemingen die zijn
aangesloten bij een organisatorisch verband, er belang bij hebben dat de
gemeentelijke toestemming behouden blijft: alleen met die toestemming
kunnen zij immers gebruik blijven maken van de bijbehorende prominente
standplaatsen. De Raad vraagt zich in dit kader af hoe effectief het
interne toezicht binnen het organisatorische verband zal zijn, nu het
melden van misstanden binnen een groep tot gevolg kan hebben dat de
gemeente haar toestemming intrekt. In dit verband is het niet ondenkbaar
dat het intern corrigerend optreden binnen een groepsverband alleen op
papier (in de rapportages aan de gemeente) plaatsvindt, maar in de
praktijk achterwege blijft. De toelichting schenkt aan dit risico geen
aandacht.

Het komt de Raad voor dat een sterke rol van de gemeente bij het
toezicht op de organisatorische verbanden en de individuele chauffeurs
niet gemist kan worden. De mate waarin de gemeente toezicht houdt op de
naleving van de gestelde eisen en verplichtingen is voor de
effectiviteit van het wetsvoorstel van groot belang. Dat bleek onder
andere uit de voortgangsrapportage over de maatregelen op de Amsterdamse
taximarkt. Op het moment dat het aantal uren toezicht bij het Centraal
Station werd verminderd, ontstonden opnieuw problemen zoals oplichting,
intimidatie, het hanteren van te hoge tarieven en het weigeren van korte
ritten.

c.	Conclusie

Gelet op het vorenstaande is de Raad er nog niet van overtuigd dat het
model van groepsvorming de marktmacht van taxichauffeurs en
-ondernemingen in voldoende mate zal corrigeren en dat het gemeentelijk
toezicht en de handhaving in voldoende mate geborgd worden. De Raad
adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan en het wetsvoorstel
zo nodig aan te passen.

3.	Juridische uitwerking van het model van groepsvorming

Het model van groepsvorming levert mogelijk een beperking op van de
mededinging (a en b), het vrij verkeer van diensten (c) en van de
vrijheid van vereniging (d). Omdat het uiteindelijke oordeel in alle
drie de gevallen afhangt van de noodzakelijkheid en de proportionaliteit
van het model van groepsvorming, behandelt de Raad dat aspect
gezamenlijk in punt e.

a. 	Kartelverbod voor ondernemingen

De toelichting bij artikel 82b, vijfde lid, vermeldt dat de gemeente het
aantal binnen de gemeente toegelaten organisatorische verbanden
onderbouwt. Uitgangspunt daarbij is dat er voldoende organisatorische
verbanden actief dienen te zijn om een concurrerende markt te
realiseren. De Raad merkt hierbij op dat in de toelichting geen aandacht
wordt geschonken aan EU- en nationale mededingingsregels. 

Zoals de Raad in punt 2 heeft aangetekend, verhoogt het model van
groepsvorming de kans op mededingingsbeperkende gedragingen binnen een
verband aanmerkelijk. Waar taxichauffeurs en -ondernemingen op dit
moment onafhankelijk van elkaar opereren en zelfstandig de prijzen en
hun markt bepalen, worden zij op grond van het model van groepsvorming
gedwongen tot samenwerking met het oog op de verbetering van de
kwaliteit van het taxivervoer. Binnen het groepsverband wordt het
aantrekkelijker om gedrag af te stemmen aangaande prijzen en verdeling
van de markt, in het bijzonder omdat onderling toezicht binnen de
organisatorische verbanden het uitgangspunt is. 

Zowel artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU; voorheen artikel 81 EG) als artikel 6 van de Mededingingswet
verbieden deze typen gedragingen. Wel bieden beide regimes een
uitzonderingsmogelijkheid op het verbod tot mededingingsbeperkende
gedragingen. Voorwaarden daarvoor zijn dat de gedragingen bijdragen aan
een verbetering van de (kwaliteit van de) dienst, dat een billijk
aandeel van de uit die verbetering voortvloeiende voordelen de
gebruikers ten goede komt en dat de gedragingen proportioneel zijn in
het licht van de te bereiken doelstellingen.

b.	Nuttig effect regel voor overheden

Door de introductie van groepsvorming kan het wetsvoorstel een
overtreding van de nuttig effect regel opleveren, gegrond op artikel 4,
derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie (beginsel van
Unietrouw), artikel 101 VWEU (kartelverbod) zoals uitgelegd in de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna:
het Hof). In de kern komt deze regel neer op een tot de overheid gericht
verbod, op het stimuleren of versterken van mededingingsbeperkende
gedragingen door ondernemingen. Het model van groepsvorming heeft tot
gevolg dat de opstapmarkt binnen de gemeente gedeeltelijk - als
bijvoorbeeld prominente standplaatsen of de binnenring aangewezen worden
- of zelfs in het geheel - wanneer de openbare weg van de gehele
gemeente is aangewezen - niet meer toegankelijk is voor taxi’s die
niet zijn aangesloten bij een organisatorisch verband. Groepsvorming
beperkt derhalve de concurrentiemogelijkheden voor niet bij een verband
aangesloten ondernemingen: hun afzetmarkt wordt beperkt. 

Het wetsvoorstel maakt het aldus mogelijk dat gemeenten “een
dwangkartel” opleggen, te weten de verplichting voor taxiondernemers
om zich aan te sluiten bij een organisatorisch verband als voorwaarde om
toegang te krijgen tot het aangewezen gebied (dat de gehele gemeente kan
omvatten), met uitsluiting van andere taxichauffeurs en -ondernemingen. 

Dit vormt een beperking van de mededinging. Daarbij zij wel aangetekend
dat artikel 101 VWEU en de nuttig effect regel alleen van toepassing
zijn op mededingingsbeperkende gedragingen die de handel tussen de
lidstaten merkbaar kunnen beïnvloeden. In hoeverre sprake is van
merkbare beïnvloeding kan met name aan de hand van de positie en het
gewicht van de betrokken ondernemingen op de markt voor de betrokken
diensten worden bepaald. De relevante markt wordt afgebakend aan de hand
van de relevante dienst en de relevante geografische markt. Een
onderzoek van geval tot geval is daartoe noodzakelijk.

In het geval het model van groepsvorming de tussenstaatse handel
merkbaar kan beïnvloeden, hangt het vervolgens af van de beoogde
doelstelling, de noodzakelijkheid en de proportionaliteit van de
maatregel of dit model verenigbaar is met de nuttig effect regel. Zie
hiervoor punt e.

c.	Vrij verkeer van diensten

De toelichting schenkt evenmin aandacht aan de verenigbaarheid van het
model van groepsvorming met de EU-regels inzake het vrij verkeer. Omdat
het voorstel betrekking heeft op het verrichten van taxivervoer, zijn
primair de bepalingen inzake het vrij verkeer van diensten van
toepassing, te weten artikelen 56 e.v. VWEU (voorheen artikelen 49 e.v.
EG). Artikel 56 VWEU bepaalt dat beperkingen op het vrij verrichten van
diensten binnen de Unie verboden zijn, behoudens indien een exceptie
ingeroepen kan worden. Als voorbeeld kan worden gedacht aan een in
België gevestigde taxiondernemer die in specifieke Nederlandse
(grens)gemeenten ook diensten wil aanbieden maar zich daartoe
(afhankelijk van de verordening voor de toegang tot prominente
standplaatsen, of tot alle) moet aansluiten bij een organisatorisch
verband. Dit kan een belemmering opleveren voor het vrij verrichten van
diensten. 

Teneinde een dergelijke belemmering te rechtvaardigen, is een beroep
mogelijk op de expliciete verdragsexcepties genoemd in de artikelen 52
juncto 62 VWEU, te weten de openbare orde en de openbare veiligheid. Uit
de toelichting blijkt echter dat de aanvullende gemeentelijke
bevoegdheden niet in de eerste plaats bestemd en geschikt zijn voor
beteugeling van problemen die samenhangen met agressie, geweld, openbare
orde alsmede de verkeersveiligheid.

Daarnaast heeft het Hof in zijn jurisprudentie evenwel andere 'dwingende
redenen van algemeen belang' (hierna: de rule of reason) erkend als
rechtvaardiging voor een belemmering van het vrije verkeer. Die
dwingende redenen kunnen onder meer gevonden worden in de bescherming
van de consument. Voor een geslaagd beroep op een verdrags- of een rule
of reason-exceptie worden de volgende voorwaarden gesteld:

de maatregelen moeten noodzakelijk en geschikt zijn om de
verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te verzekeren; 

de maatregelen mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is om dit doel te
bereiken.

d.	Vrijheid van vereniging

De toelichting vermeldt dat overwogen is om het model van groepsvorming
in heel Nederland voor te schrijven. Taxichauffeurs zouden hun diensten
in de opstapmarkt in dat geval alleen nog mogen aanbieden indien zij
deel zouden uitmaken van een organisatorisch verband. Gelet op de
aspecten van evenredigheid, proportionaliteit en artikel 11 van het EVRM
werd dit niet verantwoord geacht, aldus de toelichting. Derhalve is
afgezien van een landelijke regeling welke tot groepsvorming verplicht,
en is oplegging daarvan aan de gemeenten overgelaten.

Niettemin kan het voorschrijven van het model van groepsvorming nog
immer tot gevolg hebben dat de opstap-taximarkt binnen de gemeente
gedeeltelijk – als bijvoorbeeld prominente standplaatsen of de
binnenring aangewezen worden – of zelfs in het geheel niet meer
toegankelijk is voor taxi’s die niet zijn aangesloten bij een
organisatorisch verband. De voorgestelde regeling maakt het derhalve
mogelijk dat een beperking van de vrijheid van vereniging als
gewaarborgd in artikel 11 Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens (hierna: EVRM) plaatsvindt. Artikel 11 EVRM bevat
het recht op verenigingsvrijheid, en omvat daarbij mede het recht om
zich niet verplicht aan te hoeven sluiten bij een organisatie. Een
beperking van dit recht kan alleen gerechtvaardigd worden indien daarmee
een legitiem doel wordt gediend en het noodzakelijk is in de
democratische samenleving, waarbij het in het bijzonder aankomt op de
vraag of de inbreuk proportioneel is. Het doel van groepsvorming, te
weten de verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer, kan naar het
oordeel van de Raad worden geschaard onder de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen, hetgeen als doelcriterium wordt genoemd in het
tweede lid van artikel 11 EVRM.

Relevant is in dit kader wel, dat voor schending van artikel 11 EVRM een
daadwerkelijk gerealiseerde beperking vereist is. Met de voorgestelde
regeling is van een beperking nog geen sprake. De wetgever maakt
groepsvorming immers slechts mogelijk, maar legt deze niet op; eerst als
de gemeenteraad besluit tot instelling van het model van groepsvorming
komt artikel 11 EVRM in zoverre in beeld. Niettemin is artikel 11 EVRM
al in deze fase van wetgeving relevant, nu op de wetgever de plicht rust
om te waarborgen dat zijn regelingen geen handelingen van andere
overheden faciliteren die EVRM-rechten kunnen schenden.

e.	Proportionaliteit en noodzakelijkheid van het model van groepsvorming

Voor de beantwoording van de vraag of het model van groepsvorming
noodzakelijk en proportioneel is om een verbetering van de kwaliteit van
het taxivervoer te realiseren – en dus gerechtvaardigd is in het licht
van de mededingingseisen, het vrije dienstenverkeer en de
verenigingsvrijheid - is de geschiktheid van de voorgestelde maatregel
van belang. Zoals de Raad onder punt 2 heeft opgemerkt, is hij er niet
zeker van dat het model van groepsvorming effectief en derhalve geschikt
zal zijn om een verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer te
bewerkstelligen. Daarnaast is voor de noodzakelijkheid van het model van
groepsvorming relevant of er minder verstrekkende alternatieven
beschikbaar zijn om hetzelfde doel te bereiken. De Raad wijst in dit
verband op de in punt 1 genoemde projecten. Zo blijkt uit de toelichting
bijvoorbeeld niet in hoeverre de aanwending van de nieuwe gemeentelijke
bevoegdheden om op lokaal niveau aanvullende kwaliteitsregels te
stellen, de handhavende bevoegdheden die de gemeenten op grond van het
wetsvoorstel krijgen en een striktere handhaving van de huidige eisen en
verplichtingen op grond van de Wp2000 een alternatief vormen voor het
model van groepsvorming. 

De toelichting vermeldt dat de taxichauffeurs die zich niet aansluiten
bij een organisatorisch verband, de mogelijkheid behouden om uit te
wijken naar andere gebieden waar het model van groepsvorming niet geldt.
Daarnaast blijven de mogelijkheden van contractvervoer en beltaxi
bestaan. De Raad is er echter nog niet van overtuigd dat deze
mogelijkheden een reëel en voldoende alternatief vormen voor de
opstapmarkt indien alle standplaatsen in de grote stad aan de groepen
worden voorbehouden. 

Voorts merkt hij op dat het wetsvoorstel geen geografische beperkingen
stelt aan de introductie van het groepsverband, waardoor de voorgestelde
regeling verder lijkt te gaan dan noodzakelijk is, nu de hardnekkige
problemen ten aanzien van de kwaliteit van het straattaxivervoer zich
met name in de grote steden (G4) en bij grote evenementen voordoen. De
Raad geeft dan ook in overweging de toepassing van de groepsvorming ex
artikel 82b van het wetsvoorstel geografisch te beperken tot bij
algemene maatregel van bestuur (het Besluit personenvervoer 2000) aan te
wijzen gemeenten.  

Conclusie

De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de aansluiting van het
wetsvoorstel op de mededingingsregels, het vrij verkeer van diensten en
de vrijheid van vereniging en de reikwijdte van het model van
groepsvorming in verband met de proportionaliteitstoets te heroverwegen.
Gelet op de onzekerheden over de aansluiting van het wetsvoorstel op de
Europese mededingingsregels en de nuttig effect regel verdient het
aanbeveling een en ander op geschikte wijze af te stemmen met de
Europese Commissie en de Nederlandse Mededingingsautoriteit.

In het bijzonder ligt voor de hand de toepassing van het model van
groepsvorming door aanwijzing in het Besluit personenvervoer 2000
voorshands te beperken tot de G4. Een dergelijke toespitsing heeft het
voordeel dat dit model voorlopig enkel toepassing vindt in die steden
waar de problemen het meest urgent zijn. In het kader van de evaluatie
kan vervolgens nagegaan worden of dit model ‘werkt’, niet te veel
neveneffecten heeft, en mogelijk ook voor andere grotere steden met een
vergelijkbare problematiek nuttig zou kunnen zijn. 

4.	Onderlinge verhouding nadere regelgeving

a.	De verhouding tussen de ministeriële regeling en de gemeentelijke
verordeningsbevoegdheden

Het wetsvoorstel introduceert bevoegdheden voor de gemeenten om op basis
van de artikelen 82a en 82b Wp2000 ten behoeve van het taxivervoer
aanvullende kwaliteitseisen te stellen. Met betrekking tot de
uitoefening van deze gemeentelijke verordeningsbevoegdheid stelt de
Minister van Verkeer en Waterstaat nadere regels. De nadere bij
ministeriële regeling gestelde regels hebben in elk geval betrekking op
de voorwaarden en beperkingen van de toepassing van de gemeentelijke
bevoegdheden en de aansluiting van de kwaliteitsregels van de gemeenten
respectievelijk het model van groepsvorming op de regels die worden
gesteld ingevolge artikel 79 van het wetsvoorstel. De toelichting
vermeldt dat deze regels worden gesteld ten behoeve van een optimale
afstemming met de rijksregelgeving en mede met het oog op een goede
werking van het taxivervoer. 

De Raad merkt op dat uit de toelichting niet blijkt hoe de bevoegdheid
van de Minister van Verkeer en Waterstaat tot het stellen van regels
over de uitoefening van de gemeentelijke bevoegdheden zich verhoudt tot
het streven naar minder gedetailleerd medebewind en het streven van het
kabinet om het voor gemeenten bestuurlijk eenvoudig te houden, zodat zij
zich kunnen concentreren op het behalen van maatschappelijke resultaten.
Hij adviseert de mogelijkheid van het stellen van ministeriële regels
over de uitoefening van de gemeentelijke bevoegdheden te schrappen.

De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen.

b.	De verhouding tussen de gemeentelijke verordeningsbevoegdheid en de
organisatorische verbanden respectievelijk de rijksregelgeving

Op grond van artikel 82b, derde lid, van het wetsvoorstel worden in een
gemeentelijke verordening regels gesteld over de eisen aan en
verplichtingen van het organisatorisch verband, de vervoerders en de
bestuurders die deel uitmaken van een dergelijk verband. Deze eisen en
verplichtingen hebben in elk geval betrekking op de onderwerpen die
worden genoemd in artikel 82b, vijfde lid, van het wetsvoorstel.
Blijkens de toelichting laat dit artikel daarnaast ruimte voor de
gemeente om aanvullende verplichtingen te formuleren. Zo zal de gemeente
Amsterdam een gemeentelijk taxi-examen invoeren voor alle chauffeurs die
bij een door de gemeente toegelaten groep willen horen. Het gaat hierbij
in ieder geval om een toets op gedrag, professionaliteit, straten- en
stadskennis, talenkennis en rijgedrag.

De Raad merkt op dat in de toelichting niet wordt vermeld hoe de
aanvullende gemeentelijke bevoegdheden zich verhouden tot het
uitgangspunt dat met het model van groepsvorming onverkort wordt
voortgebouwd op de eigen verantwoordelijkheid en het zelfregulerende
vermogen van betrokkenen. Op voorhand is niet duidelijk hoeveel ruimte
de groepsverbanden nog behouden om zelf maatregelen te treffen ter
waarborging van de kwaliteit binnen het groepsverband.

Daarnaast is de afstemming met regelgeving niet helder. Zo noemt de Raad
als voorbeeld de regels die betrekking hebben op de herkenbaarheid van
een auto waarmee taxivervoer wordt verricht. Deze regels kunnen zowel
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, bij gemeentelijke
verordening als door het organisatorisch verband worden vastgesteld.
Voorts is de Raad – bij wege van tweede voorbeeld - niet overtuigd van
de toelaatbaarheid om op gemeentelijk niveau een (aanvullend)
taxi-examen te introduceren voor chauffeurs. Het Besluit personenvervoer
2000 schrijft een dergelijk examen reeds voor. 

De Raad wijst op de artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet. Artikel 121
van de Gemeentewet bepaalt onder meer dat gemeentelijke verordeningen
niet in strijd mogen zijn met wetten en algemene maatregelen van
bestuur. Op grond van artikel 122 van de Gemeentewet vervallen
bepalingen van gemeentelijke verordeningen indien een wet of algemene
maatregel van bestuur al voorziet in het onderwerp van de verordening.
Het komt de Raad voor dat de regeling in het Besluit personenvervoer
2000 op vele punten een uitputtende is, welke additionele regelgeving
bij gemeentelijke verordening uitsluit. In de toelichting dient hierover
helderheid verschaft te worden.

De Raad adviseert de toelichting in het licht van het vorenstaande aan
te vullen.

5.	Redactionele opmerkingen

Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het
vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W09.09.0508/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.

In de toelichting motiveren waarom de Minister van Verkeer en Waterstaat
een vrijstelling kan verlenen van de verplichting om een
vergunningbewijs zichtbaar voor de reiziger in de auto te hebben.

In artikel 82a, derde lid, de zinsnede “worden nadere regels worden
gesteld” vervangen door: worden nadere regels gesteld.

In artikel 82b de zinsnede “de eisen aan de verplichtingen”
vervangen door: de eisen en de verplichtingen. 

In artikel 101, “74, eerste lid” vervangen door: 74, tweede lid.

In artikel II, onderdeel A, “76, eerste en vijfde lid” vervangen
door: 76, eerste en zesde lid. 

	In de taximarkt wordt een onderscheid gemaakt tussen het
contractvervoer en het straattaxivervoer. In het straattaxivervoer
kunnen de volgende drie deelmarkten worden onderscheiden: taxivervoer
vanaf een taxistandplaats (de standplaatstaxi); de taxi die door de
consument op straat wordt aangehouden (de aanhoudtaxi); de taxi die door
de consument telefonisch wordt besteld (de beltaxi). De noodzaak tot
verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer is met name aan de orde
in de opstapmarkt, die hier vervoer door de standplaatstaxi en de
aanhoudtaxi omvat.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2, onderdeel c.

	Rapport van de Taskforce Toekomstvisie Taxi, “Toekomst voor de
Taxi”, Amsterdam, juni 2008, paragraaf 1. (hierna: Rapport Toekomst
voor de taxi.) 

	Sociaal-Economische Raad, Ontwerpadvies “Overheid en markt: het
resultaat telt! Voorbereiding bepalend voor succes”, Den Haag,
februari 2010, blz. 93.

	Rapport Toekomst voor de taxi, paragraaf 2.2.4.

	In de opstapmarkt van de grote steden zijn ongeveer 5000 taxibedrijven
actief.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2, onderdeel c.

	Bij het aanhouden op straat zijn zoekkosten en onzekerheid over het
aanbod van een volgende taxi, factoren die de marktmacht van de
vergroten, zie rapport Toekomst voor de taxi, paragraaf 2.2.3. 

	Rapport Toekomst voor de taxi, paragraaf 2.2.3.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2, onderdeel c.

	Kamerstukken II 2007/2008, 31 521, nrs. 1 en 8.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.

	Artikel 79 van het wetsvoorstel.

	Artikel 82a van het wetsvoorstel.

	Artikel 82b van het wetsvoorstel.

	Artikel 82b, tweede lid, van het wetsvoorstel.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel d.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel c.

	Vergelijk het Rapport Toekomst voor de taxi, paragraaf 3.3.2.

	Toelichting bij artikel 82b.

	Zie het Rapport Toekomst voor de taxi, paragraaf 3.3.6.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel d.

	Voortgang “Naar een gezonde taximarkt”, voortgangsrapportage over
de maatregelen op de Amsterdamse taximarkt, paragraaf 2.1.

	Zie het besluit van de NMa in zaak 2228,Taxi Rotterdam; prijsafspraken
tussen taxi’s in Rotterdam (website:   HYPERLINK
"http://www.nmanet.nl/Images/bld2228-0105_tcm16-46909.pdf" 
http://www.nmanet.nl/Images/bld2228-0105_tcm16-46909.pdf ). 

	Artikel 101, derde lid VWEU en artikel 6, derde lid, van de
Mededingingswet.

	Zie onder meer het arrest van het Hof in de zaak C-198/01, Consorzio
Industrie Fiammiferi (CIF) van 9 september 2003, Jur. 2003, blz. I-8055.


	Artikel 82b, eerste lid, van het wetsvoorstel.

	Daaraan doet niet af dat het contractvervoer, de beltaxi en het vervoer
vanaf locaties waarvoor geen model van groepsvorming geldt (indien de
gemeente slechts een aantal standplaatsen aanwijst) nog mogelijk blijft.

	Mededeling van de Commissie, Richtsnoeren betreffende het begrip
“beïnvloeding van de handel” in de artikelen 81 en 82 van het
Verdrag, (PbEU C101). Punt 23 van deze mededeling vermeldt dat het Hof
van Justitie een standaardtest heeft ontwikkeld voor het begrip
“kunnen beïnvloeden”; het moet mogelijk zijn op basis van een
geheel van juridische en feitelijke elementen met een voldoende mate van
waarschijnlijkheid te voorzien dat de overeenkomst of gedraging, al dan
niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel de handelsstromen tussen
lidstaten kan beïnvloeden.

	Onderdelen 44, 51 en 52 van de Mededeling van de Commissie. De
Commissie is van oordeel dat in beginsel overeenkomsten de handel tussen
de lidstaten niet merkbaar kunnen beïnvloeden indien:

het totale marktaandeel van de partijen op de relevante markten binnen
de Unie waarop de overeenkomst van invloed is, niet meer dan 5%
bedraagt; en

de totale communautaire jaaromzet van de betrokken ondernemingen voor de
onder de overeenkomst vallende diensten niet meer dan 40 miljoen euro
bedraagt. 

	Het rapport Toekomst voor de taxi vermeldt dat de omzet binnen de
gehele taxibranche in 2005 ongeveer 1.1 miljard euro bedroeg.

	Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12
december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU 2006 L 376)
is op grond van artikel 2 niet van toepassing op diensten op het gebied
van vervoer. Daar binnen de Europese Unie op grond van titel VI VWEU ook
geen andere secundaire regelgeving is vastgesteld over het taxivervoer
zijn alsdan de Verdragsregels inzake het vrij verkeer van diensten van
toepassing.

	Voor een beperking in de vorm van een mogelijke belemmering, vgl. het
arrest van het Hof in de gevoegde zaken C-282/04 en C-283/04, Commissie
van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden (golden
shares) van 28 september 2006, Jur.2006, blz, I-09141, r.o.28 en 29.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel b. 

	Onder meer het arrest van het Hof in de zaak C-384/93, Alpine
investments, van 10 mei 1995 Jur. 1995 

	blz. I-01141.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel c.

	ABRvS 9 januari 2008, GJ 2008/37 en AB 2008/135.

	In het bijzonder gelet op de marktmacht van taxichauffeurs en
–ondernemingen en de mate waarin de handhaving voldoende wordt
geborgd.

	Kamerstukken II 2007/2008, 31 521, nr.8.

	Artikel 82a van het wetsvoorstel.

	Dit geldt in het bijzonder omdat in de G4 bijna de helft van de omzet
wordt gegenereerd op de standplaatsen, zie het Rapport Toekomst voor de
taxi, paragraaf 2.1.1.

	Memorie van toelichting, paragraaf 9.

	Artikel 82, tweede lid, van het wetsvoorstel.

	Artikel 82a, derde en vierde lid, en artikel 82b, zevende en achtste
lid, van het wetsvoorstel.

	Artikelen 82a, vierde lid en 82b, achtste lid.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel b.

	Code Interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag, 2004, blz. 3, en
Bestuursakkoord Rijk en gemeenten, ‘Samen aan de slag”, 4 juni 2007,
blz. 2.

	Deze onderwerpen betreffen onder meer het bestuur en de organisatie van
het verband; de juridische verhouding tussen het bestuur van het verband
en de vervoerders en bestuurders van auto’s die daar deel van
uitmaken; het gedrag van bestuurders van auto’s die taxivervoer
verrichten; de herkenbaarheid van de auto’s waarmee taxivervoer wordt
verricht; de instelling van privaatrechtelijke controles betreffende de
nakoming van de in het reglement vastgelegde verplichtingen.

	Voortgangsrapportage over de maatregelen op de Amsterdamse taximarkt,
“Naar een gezonde taximarkt”, november 2009, paragraaf 5.4.
(website:   HYPERLINK
"http://www.ivv.amsterdam.nl/thema's/taxi/voortgang_naar_een" 
http://www.ivv.amsterdam.nl/thema's/taxi/voortgang_naar_een ) 

	Memorie van toelichting, paragraaf 4, onderdeel c.

	Artikel 79 van het wetsvoorstel.

	Artikel 82a van het wetsvoorstel.

	Artikel 76 van het Besluit Personenvervoer 2000.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........