Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.08.0192/I	's-Gravenhage, 7 juli 2008

Bij Kabinetsmissive van 2 juni 2008, no.08.001631, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Gemeentewet in verband met de wettelijke verankering
van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokale
veiligheidsbeleid, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel verplicht gemeenteraden om elke vier jaar een zogeheten
integraal veiligheidsplan vast te stellen. In dat plan komt te staan
welke inspanningen de gemeente levert voor het verbeteren van de sociale
veiligheid op lokaal niveau. Ook wordt daarin beschreven welke
inspanningen worden verlangd van andere organisaties en instellingen;
het college van burgemeester en wethouders zal vervolgens afspraken
moeten maken met die organisaties en instellingen over de bijdrage die
zij zullen leveren.

De Raad van State maakt opmerkingen over het belang en de inhoud van het
wetsvoorstel. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee
nader dient te worden overwogen.

1.	Belang en vormgeving

Het wetsvoorstel is aangekondigd in het Bestuursakkoord rijk en
gemeenten van juni 2007. Daarin is toegezegd dat de regierol van
gemeenten op het terrein van de lokale integrale veiligheid wettelijk
zal worden vastgelegd door in de Gemeentewet de verplichting op te nemen
tot het hebben van een gemeentelijk integraal veiligheidsplan. Uit de
toelichting blijkt dat het hierbij vooral gaat om de sociale veiligheid:
criminaliteit, overlast, verloedering en dergelijke. Fysieke veiligheid
is een onderwerp dat geregeld zal worden in de nieuwe Wet
veiligheidsregio’s, nu in behandeling bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.

Volgens de toelichting hebben gemeenten moeite met het benutten van de
huidige sturingsmogelijkheden op het terrein van lokale veiligheid. Er
wordt nog vaak uitgegaan van hiërarchische sturingsrelaties, waarbij
wordt miskend dat het om horizontale regie gaat. Dit komt naar voren in
het rapport Regie in uitvoering, een kwestie van willen, kennen en
kunnen. Een wettelijke verankering van die regierol zou een deel van de
ondervonden knelpunten kunnen verminderen dan wel oplossen, aldus de
toelichting.

Het wetsvoorstel legt de gemeente twee verplichtingen op.

De gemeenteraad moet ten minste eenmaal in de vier jaar een integraal
veiligheidsplan vaststellen. Daarin wordt onder meer opgenomen welke
inspanning de gemeente zal leveren om de doelstellingen van het lokale
veiligheidsbeleid te behalen en welke inspanningen zullen worden
verlangd van andere organisaties en instellingen.

Ter uitvoering van het veiligheidsplan moet het college afspraken maken
met die andere organisaties en instellingen. Deze afspraken, zo wordt in
het wetsvoorstel uitdrukkelijk bepaald, doen geen afbreuk aan de
wettelijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van die
organisaties en instellingen.

De Raad constateert dat het voorstel niet voorziet in extra bevoegdheden
voor het gemeentebestuur. Het wordt dan ook niet duidelijk welke
knelpunten met dit voorstel worden weggenomen of verminderd.

Het valt op dat met de term “regierol” de onduidelijkheid nog wordt
vergroot. In de toelichting wordt uiteengezet dat andere organisaties en
instanties - politie, openbaar ministerie, HALT-bureaus,
onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, reclassering,
jongerenwerk, Bureau jeugdzorg en welzijnswerk – een eigen
verantwoordelijkheid, met eigen bevoegdheden, hebben voor aspecten of
onderdelen van het lokale veiligheidsbeleid. De term “regierol” is
in dit verband dan ook niet correct. De in de toelichting gebruikte term
“horizontale regie” is een contradictio in terminis. Het woord
“regie” zal het – kennelijk bij een aantal gemeenten levende –
misverstand dat zij hiërarchische sturingsmogelijkheden hebben, niet
wegnemen, maar dat misverstand eerder versterken.

Hetzelfde misverstand spreekt uit de aanduiding van het gemeentelijke
veiligheidsplan als een “integraal” plan. Grote delen van het plan
kunnen alleen beschrijven welke inspanningen de andere organisaties en
instellingen naar het oordeel van de gemeenteraad zouden moeten leveren;
aan dat oordeel zijn die organisaties echter niet gebonden. Zeker in
verbinding met het adjectief integraal is het begrip veiligheid aan een
sterke inflatie onderhevig; wat wordt er niet allemaal onder begrepen?

Een effectief lokaal veiligheidsbeleid, waarbij de verschillende actoren
goed samenwerken, acht de Raad van groot belang. In veel gemeenten wordt
daar al het nodige aan gedaan: volgens de toelichting wordt in een grote
meerderheid van de gemeenten al gewerkt met integrale
veiligheidsanalyses en -plannen. In gemeenten waar dit niet gebeurt,
hoeft er op zichzelf geen probleem te zijn: het kan zijn dat daar op het
niveau van de uitvoering goed wordt samengewerkt. Een wettelijke
verplichting tot het opstellen van een integraal veiligheidsplan vormt
dan ook, zo meent de Raad, een overbodige administratieve belasting:
waar men bereid is om samen te werken, is zo’n verplichting niet
nodig; waar die bereidheid ontbreekt, biedt zo’n verplichting geen
oplossing. 

Indien het veiligheidsbeleid tekortschiet doordat de verschillende
actoren onvoldoende samenwerken, zal het gemeentebestuur bevoegdheden
moeten hebben om te verzekeren dat de samenwerking ook echt tot stand
komt. De Raad beveelt aan te onderzoeken welke financiële of andere
instrumenten aan het gemeentebestuur kunnen worden toegekend teneinde te
verzekeren dat de samenwerking met andere actoren daadwerkelijk tot
stand komt – instrumenten waarvan het gemeentebestuur geen gebruik
hoeft te maken als de samenwerking voldoende is. 

Ook ministeries zijn verantwoordelijk voor het lokale veiligheidsbeleid.
In het rapport Regie in uitvoering, een kwestie van willen, kennen en
kunnen worden als knelpunten genoemd: een veelheid aan afzonderlijke
geldstromen met eigen criteria en informatie- en
verantwoordingsvoorschriften. Het gemeentebestuur zou andere actoren tot
betere samenwerking kunnen brengen als het over (een deel van) deze
geldstromen zou kunnen beschikken. 

Daarbij is maatwerk en afstemming van belang, in drie opzichten.

De actoren die medeverantwoordelijk zijn voor het lokale
veiligheidsbeleid, verschillen onderling sterk. Zo staan politie en
openbaar ministerie bij het veiligheidsbeleid centraal en vormen zij een
onderdeel van de overheid. Daarentegen staan scholen – vooral
bijzondere scholen – op afstand van de overheid en hebben zij
vrijheid bij de inrichting van het onderwijs. Wanneer  het integraal
veiligheidsplan bedoeld is om organisaties en instellingen tot
samenwerking te brengen, zal het moeten worden afgestemd op de
specifieke positie van elke organisatie of instelling afzonderlijk.

De behoefte aan samenhang in (delen van) het veiligheidsbeleid kan
leiden tot het instellen van meer dan één coördinator of het
verbreden van taken van bestaande instellingen. Op rijksniveau heeft dit
geleid tot de aanstelling van Ministers voor Wonen, Wijken en Integratie
en voor Jeugd en Gezin; op lokaal niveau tot de instelling van Centra
voor Jeugd en Gezin en tot de vorming van brede scholen: scholen die
samenwerken met lokale partners bijvoorbeeld bij het opzetten van
dagarrangementen voor leerlingen, het beter betrekken van ouders, het
bevorderen van sociale cohesie in de wijk en het vergroten van
ontwikkelingskansen van kinderen. Daarnaast worden er Zorg- en
adviesteams gevormd, waarin alle professionals die zich met jeugdigen en
gezinnen bezighouden, samenwerken  en worden in steeds meer gemeenten
Veiligheidshuizen opgezet, waarin instanties als het openbaar
ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, politie, reclassering,
bureau jeugdzorg en de leerplichtambtenaar samenwerken. Voorkomen moet
worden dat de verschillende organisaties en instellingen elkaar in de
weg gaan lopen – ook bij het versterken van de rol van gemeenten bij
het lokale veiligheidsbeleid.

De Minister voor Jeugd en Gezin heeft een wetsvoorstel aangekondigd,
waarin de regierol van de gemeenten op het terrein van jeugd en gezin
zal worden vastgelegd. Gemeenten zullen worden verplicht sluitende
afspraken te maken met alle relevante lokale partijen. Daarin moet ook
een escalatiemodel (opschaling) worden opgenomen en een vorm van
toezicht door de inspecties; elementen die in het voorliggende voorstel
niet zijn opgenomen. Omdat de beleidsterreinen jeugd en gezin en sociale
veiligheid elkaar voor een deel overlappen, roept dit de vraag op hoe
het aangekondigde wetsvoorstel zich verhoudt tot het voorstel dat nu
voorligt. In de toelichting wordt gemeld dat voor afstemming zal worden
gezorgd bij het verder uitwerken van de voorstellen van de Minister voor
Jeugd en Gezin. De Raad merkt echter op dat een wetsvoorstel pas in
procedure dient te worden gebracht als de beleidsvoorbereiding en
besluitvorming zijn voltooid; dat is hier kennelijk niet het geval.

Gezien het vorenstaande adviseert de Raad de planverplichting achterwege
te laten.

2.	Mocht niettemin worden besloten de planverplichting te handhaven, dan
merkt de Raad het volgende op. Het voorgestelde artikel 154b bepaalt aan
welke voorwaarden het veiligheidsplan moet voldoen. De Raad is van
oordeel dat volstaan zou kunnen worden met de bepaling dat de raad ten
minste eenmaal in de vier jaar een integraal veiligheidsplan dient vast
te stellen en adviseert artikel 154b in die zin aan te passen.

Onverminderd het vorenstaande maakt de Raad bij de voorgestelde tekst
van artikel 154b de volgende opmerkingen.

3.	Het college moet afspraken maken met organisaties en instellingen
waarvan verlangd mag worden dat zij bijdragen aan de doelstellingen van
het lokale veiligheidsbeleid.

a.	De afspraken die het college dient te maken betreffen de uitvoering
van het veiligheidsplan, nadat dat plan is vastgesteld. De kans op een
integrale aanpak kan worden vergroot als deze afspraken worden gemaakt
voordat het veiligheidsplan wordt vastgesteld, zodat het plan de
weerslag van die afspraken kan vormen. De Raad adviseert het artikel in
die zin aan te passen.

b.	De afspraken mogen, zo bepaalt het voorstel, geen afbreuk doen aan de
wettelijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de
organisaties en instellingen. Deze bepaling zou de onjuiste indruk
kunnen wekken dat deze organisaties en instellingen zichzelf geen
beperkingen op kunnen leggen bij de uitvoering van hun wettelijke taken
en bevoegdheden. De Raad adviseert deze bepaling te schrappen.

4.	Het veiligheidsplan moet de prioriteiten en doelen van het
veiligheidsbeleid bevatten, zo wordt bepaald. De Raad meent dat dit
vanzelf spreekt en adviseert deze bepalingen te schrappen.

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W04.08.0192/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.

Het artikelnummer 154b van de Gemeentewet niet gebruiken, nu dat nummer
al in gebruik is (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte,
nog niet in werking).

In artikel 154b, tweede lid, onderdeel d, het woord "verlangd" vervangen
door: gevraagd.

 	Samen aan de slag. Bestuursakkoord rijk en gemeenten, 4 juni 2007,
Kamerstukken II 2006/07, 30 800 B, nr. 17, bijlage, blz. 39.

 	Toelichting, § 1 (Inleiding).

 	Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nrs. 1-3.

 	Andersson Elffers Felix, Regie in uitvoering, een kwestie van willen,
kennen en kunnen, Utrecht, 23 februari 2005.

 	Toelichting, § 2 (Achtergrond).

	Volgens het woordenboek van Van Dale houdt het voeren van regie in dat
men de leiding heeft; het woordenboek geeft als voorbeeldzin: “de
gemeente voert de regie bij de organisatie van al deze instellingen”.
De term regieaanwijzing die in het toneel wordt gebezigd brengt deze
betekenis pregnant tot uitdrukking.  

 	Toelichting, § 4 (Inhoud), slot.

 	Toelichting, § 6 (Bestuurslasten en financiële consequenties).

 	Bladzijde 20.

 	Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VIII, nr. 75, blz. 2.

 	Kamerstukken II 2007/08, 31 001, nr. 36, blz. 4.

 	Het verschil tussen afspraken en sluitende afspraken wordt niet direct
duidelijk.

 	Kamerstukken II 2007/08, 31 001, nr. 36, blz. 7-8.

 	Toelichting, § 5 (Relatie met politie, openbaar ministerie,
veiligheidsregio en gemeentelijke regierol in lokale jeugdketen), onder
“Relatie met de gemeentelijke regierol in de lokale jeugdketen”.

 	Aanwijzing 262 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 PAGE    

  PAGE  4 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........