Preview document (🔗 origineel)

---

Nader rapport over de Ontwerp-Miljoenennota 2011

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 6 september
2010, nummer 10.002367, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van Raad van State haar advies betreffende bovengenoemde
Ontwerp-Miljoenennota 2011 rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit
advies, gedateerd 13 september 2010, nr. W06.10.0373/III, bied ik u
hierbij aan.

De Ontwerp-Miljoenennota 2011 geeft de Afdeling advisering van de Raad
van State aanleiding tot het maken van een aantal inhoudelijke
opmerkingen. De adviezen en suggesties van de Afdeling zullen hieronder
stuk voor stuk worden besproken. Het kabinet wil echter beginnen met het
uitspreken van zijn welgemeende waardering voor het Afdelingsadvies.

0	Algemeen

De Afdeling onderkent in haar advies dat de Miljoenennota 2011 tot stand
is gekomen onder een bijzonder gesternte, namelijk de demissionaire
status van het zittende kabinet en de gelijktijdigheid met de gesprekken
die moeten leiden tot de vorming van een nieuw kabinet. Voor het huidige
kabinet betekent dit dat terughoudendheid betracht wordt bij de
beleidsplannen over 2011. De Afdeling geeft aan een soortgelijke
terughoudendheid te willen betrachten in haar advies, in afwachting van
de presentatie van de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet voor de
periode 2011-2015. Daarom gaat de Afdeling in dit Nader Rapport slechts
kort in op de voor 2011 aangekondigde maatregelen. Het kabinet heeft
hier begrip voor, zeker gegeven de nog altijd relevante, diepgravende en
vooral op de lange termijn gerichte kanttekeningen die de Afdeling in
het verleden heeft geplaatst bij de beleidsvoornemens van het kabinet.

1	Begroting voor 2011

In het jaar 2011 wordt een betekenisvolle stap gedaan in het
terugdringen van het begrotingstekort, voor een belangrijk deel door de
maatregelen van het kabinet. De Afdeling merkt terecht op dat de
verbetering van het EMU-saldo aanmerkelijk sterker is dan waartoe ons
land zich Europees heeft verplicht uit hoofde van het Stabiliteits- en
Groeipact en de excessieve tekortprocedure, en dat Nederland zich zowel
in termen van het (structurele) EMU-saldo als in termen van werkloosheid
gunstig onderscheidt ten opzichte van het gemiddelde in het Eurogebied.
De Afdeling geeft hierbij wel aan behoefte te hebben aan een nadere
toelichting op het doorvoeren van een niet onaanzienlijk pakket aan
lastenverlichtende maatregelen.

Het kabinet heeft inderdaad een aantal lastenverlichtende maatregelen
voorgesteld, zoals het verlagen van het tarief van de eerste en tweede
schijf van de inkomstenbelasting en het verlagen van de premies voor het
arbeidsongeschiktheidsfonds (aof). Deze maatregelen waren op zichzelf
noodzakelijk om een sterke stijging van de lasten door hoger dan
verwachte zorgpremies te voorkomen en op het uit het trendmatig
begrotingsbeleid voortvloeiende kader voor de lastenontwikkeling te
blijven dat het kabinet bij haar aantreden heeft afgesproken. Over het
geheel bezien is de lastenontwikkeling van 2010 op 2011 nagenoeg vlak en
in lijn met de lastenontwikkeling over de gehele kabinetsperiode zoals
aangekondigd in de Miljoenennota 2010. Eén en ander fungeert daarmee
volgens de vaste systematiek van automatische stabilisatie. Het kabinet
heeft op deze vaste systematiek voor 2011 één uitzondering gemaakt.
Voortvloeiend uit het Aanvullend Beleidskader, en ook toen reeds buiten
de haken van de reguliere systematiek geplaatst, en de motie Koolmees
waarnaar de Afdeling ook in voetnoot 6 verwijst, heeft het kabinet een
pakket van 3,2 miljard voor verbetering van het EMU-saldo gevonden,
waarvan 0,2 miljard wordt ingevuld door een lastenverzwaring via de
tabaksaccijns. Deze leidt tot een overschrijding van het lastenkader met
0,2 miljard.

Daarbij kan, los van de toepassing van het lastenkader waaraan het
kabinet zich heeft verbonden, worden aangetekend dat het te sterk laten
oplopen van de lasten niet zonder risico's is bij een pril herstel na
een historisch zware crisis. Het consumentenvertrouwen is namelijk nog
wankel, en burgers en bedrijven hebben voldoende financiële ruimte
nodig om hun huishoudboekjes op orde te krijgen en daarmee de basis te
leggen voor een hernieuwde groei van consumptie en investeringen, in
2011 en in latere jaren. 

2	Structurele aanpassingen

De Afdeling merkt met recht op dat Nederland een open en op handel
georiënteerde economie is, en daarmee sterk afhankelijk van
ontwikkelingen in de wereldeconomie. De onzekere toekomst van de
wereldeconomie betekent daarmee ook dat het herstel in Nederland onzeker
is. De Afdeling constateert bovendien dat de overheid, onder andere met
de diverse garantieregelingen, grote risico's naar zich toe heeft
gehaald en stelt verder dat uit de voorliggende Miljoenennota niet
duidelijk wordt welke stappen gezet zullen worden ter vermindering van
deze risico's.

Het kabinet heeft in het licht van de crisis inderdaad een aantal
garantieregelingen in het leven geroepen of uitgebreid. Dat was ook
noodzakelijk gegeven de onrust op financiële markten en de woningmarkt.
Het is eveneens duidelijk dat deze garanties op zijn minst weer
afgebouwd moeten worden tot het niveau van vóór de crisis. Daarom
heeft Nederland het als een van de eerste landen in Europa minder
aantrekkelijk gemaakt voor financiële instellingen om met een
overheidsgarantie te lenen op de kapitaalmarkt. Dit is gebeurd door het
verhogen van de premie. In 2010 heeft nog geen van de instellingen
gebruik gemaakt van de garanties. Dit geeft aan dat zij in staat zijn
zich zelfstandig te financieren. Eind 2010 loopt de regeling voor
overheidsgaranties voor financiële instellingen af. Een aantal
garantieregelingen op het terrein van kredietverlening en woningmarkt is
met één jaar verlengd tot eind 2011 onder aanscherping van de
voorwaarden. Er is hierbij dus duidelijk sprake van een tijdelijke
verlenging, met het oog op de nog vigerende onzekerheden en risico’s
in sectoren waar het herstel vertraagd optreedt. Het is aan het nieuwe
kabinet om verder afwegingen te maken rond de garantieregelingen, mede
op basis van het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte hieromtrent.

Verder merkt de Afdeling terecht op dat het in het licht van de
vergrijzing noodzakelijk is te komen tot houdbare overheidsfinanciën,
en dat zeker in economische betere jaren gestreefd zou moeten worden
naar een overschot op de Rijksbegroting. Dit stelt de overheid in staat
om ook in mindere economische jaren een stabiel beleid te voeren dat
bijdraagt aan vertrouwen en rust bij burgers, bedrijven en instellingen.
De Afdeling merkt ook op dat beleid gericht op structurele aanpassingen
niet zal slagen door her en der enkele procenten van begrotingen af te
schaven, dat duidelijkheid nodig is over omvang en tempo waarin
hervormingen moeten worden gerealiseerd, dat gelet zou moeten worden op
de verdeling van lasten en lusten tussen verschillende groepen en dat
gevestigde belangen niet in de weg zouden moeten staan van
maatschappelijk wenselijke hervormingen. De concrete invulling van dit
beleid is, zoals de Afdeling zelf ook zegt, vooral een
verantwoordelijkheid voor het nieuwe kabinet.

Het kabinet tekent hierbij aan dat het nastreven van een structureel
begrotingsevenwicht in 2015 al een forse inspanning zal vergen. Vanuit
dat oogpunt is een verantwoorde fasering in het komen tot het gewenste
begrotingsoverschot geen overbodige luxe. Het is aan het nieuwe kabinet
om, voortbouwend op de door dit kabinet voorgestelde inspanningen, een
goed evenwicht te vinden tussen de noodzaak op afzienbare termijn te
komen tot een begrotingsoverschot enerzijds en het binnen de grenzen
blijven van de economische en maatschappelijke spankracht anderzijds.
Overigens zijn er ook maatregelen mogelijk die de komende
kabinetsperiode beperkt budgettair gewin opleveren, maar wel een
significante bijdrage leveren aan de lange termijn houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
maatregelen in de zorg en de oudedagsvoorziening.

3	Nederland en Europa

De Nederlandse economie is sterk verweven met de Europese economie en
ook onlosmakelijk verbonden met de wereldeconomie. De Afdeling merkt
terecht op dat de kredietcrisis en de Europese schuldencrisis de
internationale vervlechting en de lotsverbondenheid tussen economieën,
zowel binnen Europa als binnen de wereld, pijnlijk duidelijk
illustreren. Nederland is geraakt door de financiële crisis in de VS en
kon zich niet veroorloven lijdzaam toe te zien toen de
overheidsfinanciën in Griekenland fors verslechterden waardoor het
vertrouwen in de euro onder druk kwam te staan en de financiële
stabiliteit van het eurogebied in gevaar kwam. De Afdeling stelt hierbij
dat het waarborgen van de stabiliteit van de Economische en Monetaire
Unie vraagt om coördinatie van beleid, die niet beperkt kan blijven tot
monetaire aangelegenheden, maar zich ook uit zou moeten strekken tot het
sociaal-economische beleid. Ook zou beter gewaarborgd moeten worden dat
alle lidstaten zich houden aan de gemaakte afspraken.

Het kabinet onderschrijft het belang van een betere coördinatie van het
economische beleid binnen Europa. Hierbij is het allereerst van belang
dat landen zich houden aan bestaande regels en afspraken van het
Stabiliteits- en Groeipact. In dit kader pleit Nederland binnen Europa
voor een krachtigere handhaving van het pact, bijvoorbeeld voor het
sneller en meer automatisch toepassen van sancties. Daarnaast zou de
Europese aanpak van macro-economische onevenwichtigheden minder
vrijblijvend moeten worden. De lidstaten zullen ook zelf hun
begrotingsregels en –raamwerken moeten verbeteren via bijvoorbeeld het
gebruik van, in Nederland reeds gehanteerde, meerjarige begrotingen en
onafhankelijke ramingsautoriteiten. En tot slot zal Europa moeten
nadenken voor een beter raamwerk voor crisisresolutie. Dit zijn allemaal
punten die worden aangepakt in de werkgroep Van Rompuy, waar het kabinet
de Kamer nader over zal informeren bij het openbaar worden van het
eindrapport, dat in oktober wordt verwacht.

De Afdeling stelt terecht dat Europa door samenwerking sterker is
geworden en dat zeker Nederland daar doorgaans van heeft geprofiteerd.
En deze samenwerking is inderdaad, zoals de Afdeling opmerkt, gebaseerd
op een samenspel van verplichting en solidariteit. Daarbij tekent het
kabinet aan dat ook het principe van subsidiariteit een belangrijk
principe is in de verdeling van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen Europa en de lidstaten. Als het optreden van een individuele
lidstaat gevolgen heeft voor andere lidstaten is een gecoördineerde
aanpak van belang. Dat vraagt er wel om dat elke lidstaat zijn
verantwoordelijkheid neemt. Nederland en enkele andere Europese
lidstaten hebben in de afgelopen decennia belangrijke stappen genomen om
de concurrentiekracht te versterken, de arbeidsmarkt flexibel te maken
en de overheidsfinanciën op orde te brengen. Dat mag echter niet
betekenen dat landen die deze vaak pijnlijke aanpassingen in onvoldoende
mate hebben gemaakt al te makkelijk mogen leunen op de sterkere
lidstaten. Dit herbergt namelijk het gevaar dat hervormingen uitblijven
in de lidstaten die deze het hardste nodig hebben, waardoor een
belangrijke oorzaak van de onevenwichtigheden binnen Europa blijft
bestaan. Tegen deze achtergrond kan het kabinet de stelling van de
Afdeling onderschrijven dat versterking van Europa juist ook in het
welbegrepen eigen belang van Nederland is, binnen de brede grondslag die
de samenwerking in Europa heeft.

Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken
voor het dienstjaar 2011 op dinsdag 21 september 2010 aanbieden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Hoogachtend,

De minister van Financiën

mr. drs. J.C. de Jager

 De heroverwegingsrapporten, de Studiegroep Begrotingsruimte en de
Studiecommissie Belastingstelsel waarnaar de Afdeling in dit kader ook
verwijst, bieden over de volle breedte van de begroting
aangrijpingspunten.

Directie Begrotingszaken



Ons kenmerk

BZ/ 2010/654







	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  5  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  5 



Directie Begrotingszaken 

Korte Voorhout 7

2511 CW  Den Haag

Postbus 20201

2500 EE  Den Haag 

www.minfin.nl

Inlichtingen

mw. A.K. Kindt 

T	070-3427146

F	070-3427946

a.k.kindt@minfin.nl



Ons kenmerk

BZ/ 2010/654

Uw brief (kenmerk)

Bijlagen

1

> Retouradres Postbus 20201 2500 EE  Den Haag



De Koningin



Datum	16 september 2010

Betreft	Nader rapport over de Ontwerp-Miljoenennota 2011



	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  5