Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 mei 2010,
nr. 10.001297, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het voorstel van wet houdende regels inzake de normering van
bezoldigingen bij organisaties die volledig of in aanzienlijke mate uit
publieke middelen worden bekostigd (Wet normering uit publieke middelen
bekostigde bezoldiging topfunctionarissen) rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 27 augustus 2010, nr. W04.10.0178/I,
bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van een
aantal inhoudelijke opmerkingen. De Raad adviseert met deze opmerkingen
rekening te houden alvorens het voorstel van wet te zenden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal. In het navolgende zal op het advies van de
Raad nader worden ingegaan.

1. Motivering

a. De Wopt

Met onderhavig voorstel van wet wordt beoogd excessieve bezoldigingen in
de publieke en semipublieke sector tegen te gaan. De Wopt heeft andere
doelstellingen. Deze waren inzichtelijkheid voor het publiek en het
stimuleren van het openbare debat. De vrees dat deze openbaarmaking zou
leiden tot stijging van inkomens tot net onder de openbaarmakinggrens,
werd volgens de commissie Dijkstal niet aangetoond. Een en ander neemt
niet weg dat de inkomens boven de norm uit de Wopt blijven stijgen,
zoals de commissie Dijkstal in het advies Normeren en waarderen heeft
aangetoond. De memorie van toelichting is overeenkomstig het advies van
de Raad aangevuld met cijfers waaruit die stijging blijkt. Onderhavig
voorstel van wet heeft daarom een zelfstandige doelstelling naast de
Wopt. De doelstellingen van de Wopt blijven overeind en daartoe wordt de
Wopt in onderhavig voorstel van wet geïntegreerd.

b. Uitbreiding ten opzichte van de Wopt

Anders dan de Raad kennelijk meent, is de reikwijdte van onderhavig
voorstel van wet niet aanzienlijk uitgebreid ten opzichte van de Wopt.
De Wopt kent in artikel 3 naast een financieel criterium reeds het
criterium wettelijke taak. De bijlagen bij het voorstel van wet zijn het
resultaat van de weging van de vier door de commissie Dijkstal genoemde
criteria, te weten bekostiging uit publieke middelen, wettelijke taak,
publiek belang en, als contra-indicatie, concurrentie. Op de individuele
criteria en de weging wordt hieronder ingegaan. De uitkomst van de
weging verschilt niet veel van de toepassing van de criteria van de
Wopt. Nieuw zijn bijvoorbeeld de drinkwaterbedrijven en een enkele
instelling die voor minder dan 50% uit publieke middelen wordt
bekostigd, maar als gevolg van de weging toch op een van de bijlagen is
opgenomen (zoals de Stichting Sanquin Bloedvoorziening). 

Wel is het zo dat op grond van de Wopt slechts
openbaarmakingverplichtingen bestonden bij inkomens die hoger waren dan
het gemiddelde belastbaar loon van ministers. In onderhavig voorstel van
wet geldt een openbaarmakingverplichting voor alle topfunctionarissen,
ook als zij minder verdienen dan het bezoldigingsmaximum. Dat laatste is
essentieel, want de beloning van topfunctionarissen is onderdeel van het
publieke debat en zo kunnen stakeholders bij een instelling
(ondernemingsraad, cliëntenraad) of de pers eenvoudig nagaan of de
instelling en de topfunctionaris zich aan de wet houden. Zoals in de
memorie van toelichting is aangegeven, is dit geen onevenredige
aantasting van de privacy van de betrokken topfunctionarissen, omdat de
betreffende informatie in het algemeen toch al is te reconstrueren uit
verschillende openbare bronnen. 

Naar aanleiding van de verwijzing door de Raad naar het opschrift en de
considerans zijn het opschrift, de considerans en de citeertitel
aangepast, zodat niet langer verwezen wordt naar één van de vier
gehanteerde criteria.

c. Al bestaande mogelijkheden voor normering

De Raad merkt op dat de overheid in de publieke sector reeds over
beïnvloedingsmechanismen beschikt, als werkgever, subsidieverlener,
aandeelhouder. Het is juist dat in die gevallen soms
beïnvloedingsmechanismen bestaan. Die invloed is er niet in alle
gevallen in voldoende mate. Zo bleek in een uitspraak van de
voorzieningenrechter dat de hoogte van het beoogde salaris geen grond
was om een kandidaat voor de functie van bestuurder bij TNO niet voor
benoeming door de Kroon voor te dragen. Een ander voorbeeld betreft de
in 2008 door de VO-raad voor bestuurders in het voortgezet onderwijs
vastgestelde beloningsleidraad, waarin een maximum was opgenomen dat
aanzienlijk hoger lag dan het huidige ministersalaris.

Daarnaast zijn bestaande bevoegdheden niet bij één orgaan binnen de
overheid geconcentreerd. Daardoor worden deze bevoegdheden niet uniform
gebruikt. Niet alle bestuursorganen stellen bij het beloningsvraagstuk
dezelfde prioriteiten. Daarom is het in beginsel noodzakelijk dat ook
openbare lichamen en bestuursorganen de normen van onderhavig voorstel
van wet toepassen. Het Rijk past de normen van het wetsvoorstel al toe
bij de benoeming van de ambtelijke top op departementen. Toch is het
Rijk niet uitgezonderd in dit wetsvoorstel. Hiermee wordt tot
uitdrukking gebracht dat de norm voor het Rijk onverkort geldt. 

De Raad merkt op dat het voorstel van wet geen betrekking heeft op de
beloningen van NV’s en BV’s waarvan de overheid aandeelhouder is. 

Het kabinet is van mening dat de bevoegdheden die zij als aandeelhouder
van staatsdeelnemingen heeft, aanzienlijk verder gaan dan de huidige
bevoegdheden van de overheid ten aanzien van de beloningen in de
semipublieke sector, zoals zorginstellingen en woningcorporaties. Als
aandeelhouder stelt de Staat (doorgaans vertegenwoordigd door de
Minister van Financiën) immers het beloningsbeleid van de betreffende
ondernemingen vast. Alleen binnen dat vastgestelde beloningsbeleid kan
de raad van commissarissen de beloningen van individuele bestuurders
vaststellen. De Minister van Financiën heeft een speciale methodiek
ontwikkeld, waarmee voor iedere staatsdeelneming een beloningsbeleid kan
worden vastgesteld, dat rekening houdt met de specifieke
karakteristieken van het bedrijf. De methodiek bepaalt ook dat in het
beloningsbeleid een bezoldigingsmaximum moet worden opgenomen. De
bestaande mogelijkheden van de Staat zijn, kortom, vergaand: de raad van
commissarissen kan alleen handelen binnen het door de Staat als
aandeelhouder vastgestelde beloningsbeleid en met inachtneming van het
daarin opgenomen maximum. Bovendien worden in het beloningsbeleid nog
tal van andere onderdelen van de bezoldiging geregeld, zoals pensioen,
ontslagvergoeding en de verhouding tussen vast en variabel salaris. 

Aldus is het kabinet van mening dat de verhoudingen tussen de organen
van een vennootschap, de staatsdeelnemingen, afdoende worden geregeld
door het ondernemingsrecht en dat publiekrechtelijke borging van deze
aandeelhoudersbevoegdheden onnodig en zelfs ongewenst is. 

Dat laatste hangt samen met het feit dat de staatsdeelnemingen een taak
vervullen waarvan het kennelijke oordeel is dat deze het beste op
afstand van de overheid en op een bedrijfsmatige en zelfstandige wijze
moet worden uitgevoerd. De met de staatsdeelnemingen verbonden publieke
belangen worden geborgd door in concessies en vergunningen vervatte
voorwaarden en specifieke wet- en regelgeving. Aanvullend geeft het
aandeelhouderschap van de Staat een aantal specifieke, nauw omschreven
bevoegdheden, waaronder het vaststellen van het beloningsbeleid.
Verdergaande bevoegdheden zouden afbreuk doen aan het onafhankelijke en
bedrijfsmatige model van de vennootschap, waarmee belangrijke
verworvenheden op het terrein van de operationele efficiency teniet
kunnen worden gedaan. Immers, nu de staatsdeelnemingen geen onderdeel
zijn van de semipublieke sector, zou het ook onverstandig zijn om de
beloningen van de bestuurders van deze ondernemingen, die voor het
overgrote deel bloot staan aan commerciële concurrentie, louter af te
stemmen op de beloningen in de publieke sector. Niet voor niets gaat de
beloningsmethodiek van de Minister van Financiën uit van zowel een
vergelijking met relevante beloningen in de private als met beloningen
in de (semi)publieke sector. Voor de staatsdeelnemingen die voor een
groot deel uit publieke middelen worden bekostigd of nauwelijks bloot
staan aan commerciële concurrentie, bepaalt de methodiek van de
Minister van Financiën overigens dat het bezoldigingsmaximum in de
publieke en semipublieke sector het maximum is. De Minister stelt in die
gevallen alleen een beloningsbeleid vast waarin dat bezoldigingsmaximum
als maximum is opgenomen.

De Raad merkt op dat de bezoldiging van topfunctionarissen in de
semipublieke sector de verantwoordelijkheid is van raden van toezicht of
raden van commissarissen. Deze verantwoordelijkheid heeft de hierboven
onder a geconstateerde stijgingen van de beloningen niet verhinderd.
Kennelijk verschillen de denkbeelden over wat excessieve beloningen
zijn. Met onderhavig voorstel van wet  wordt de raden van toezicht een
helder referentiekader geboden, waaraan zij  bij de uitoefening van hun
taak worden gebonden. De in de zorgsector en de bij de woningcorporaties
geldende codes worden blijkens de aan de memorie van toelichting
toegevoegde passage onvoldoende nageleefd. Zowel de nieuwe beloningscode
voor bestuurders van woningcorporaties, waarnaar de Raad verwijst, als
die voor de zorg, zijn ontwikkeld naar aanleiding van de evaluatie van
de vorige code. Daarbij is bij de woningcorporaties geconstateerd dat
niet-naleving van de code mede het gevolg is van ontbreken van een
(wettelijke) plicht daartoe. Bij de introductie van deze nieuwe code
hebben de betrokken organisaties aangegeven een wettelijk verplichte
toepassing daarvan te beogen.

In het maatwerk, waar de Raad naar verwijst, is voorzien door bij het
vaststellen van de sectornorm de sectorspecifieke omstandigheden mee te
wegen. Voor de instellingen waarvoor het bezoldigingsmaximum geldt, is
op grond van de artikelen 2.5 en 2.6 eveneens maatwerk mogelijk.

d. Conclusie

Het kabinet meent met het bovenstaande de motivering van het voorstel
van wet op de door de Raad geadviseerde wijze te hebben aangevuld.

2. Vormgeving

a. Generiek of sectorspecifiek

De Raad adviseert dragend te motiveren waarom een generieke aanpak als
het onderhavige voorstel van wet de voorkeur verdient boven meer
specifieke sectorgewijze aanpak, waarbij maatwerk mogelijk is en geen
uitzonderingen noodzakelijk zijn. 

Een generieke regeling heeft als voordeel dat één uniforme regeling
mogelijk is, die geldt voor sectoren waar veel wordt verdiend, maar
daarnaast preventief werkt voor sectoren waar dat nog niet het geval is.
Een dergelijke uniforme regeling draagt bij aan de onderlinge
vergelijkbaarheid van topinkomens in de verschillende sectoren,
noodzakelijk voor het uit de Wopt te continueren stelsel van
openbaarmaking. Bepalingen betreffende de handhaving van het stelsel
hoeven niet iedere keer te worden ontwikkeld. Het overleg met het NIVRA
over de wijze waarop bij de jaarverslaglegging over naleving van het
topinkomensbeleid wordt gerapporteerd, hoeft slechts éénmaal te worden
gevoerd, hetgeen een belangrijke bijdrage levert aan de uniformiteit van
de uitvoering. Indien ten aanzien van een sector pas tot wetgeving zou
worden overgegaan als de inkomens in een sector te snel stijgen, zouden,
gelet op het noodzakelijke overgangsrecht, de dan reeds overeengekomen
inkomens moeten worden gerespecteerd. Nu met het kabinetsstandpunt over
het advies Normeren en waarderen van de commissie Dijkstal al wel
duidelijk is, wat in een dergelijk geval de norm zou moeten zijn, is het
niet efficiënt om die norm niet reeds nu van toepassing te verklaren op
de betreffende sector. 

Als wordt gekozen voor sectorspecifieke wetgeving zal eveneens moeten
worden afgewogen of aanleiding bestaat voor een differentiatie als
bedoeld in het voorstel van wet. 

De voorgestelde artikelen 2.5 en 2.6 van het voorstel van wet bieden de
verantwoordelijke minister de mogelijkheid om een onderdeel van de
semipublieke sector te verdelen in klassen, en voor die klassen lagere
normen vast te stellen. De minister kan van deze mogelijkheid gebruik
maken, indien zou blijken dat in een sector waar het bezoldigingsmaximum
niet wordt overschreden, een tendens ontstaat om naar dat maximum toe te
groeien. Bij sectorspecifieke wetgeving dient eveneens de mogelijkheid
te worden bezien om een dergelijk stelsel in te richten, zeker als het
een sector betreft van een zekere omvang waarbij differentiëring van de
topinkomens aan de orde kan zijn. Met onderhavig voorstel van wet wordt
het instrumentarium gecreëerd waarmee een dergelijke ontwikkeling
tijdig kan worden tegengegaan. Kortom, de voorgestelde generieke wet
heeft als voordeel boven sectorspecifieke wetgeving dat een uniform
samenhangend normenstelsel kan worden ingericht dat slagvaardig kan
worden ingezet. 

Het voorgestelde generieke stelsel vloeit voort uit het advies Normeren
en waarderen van de commissie Dijkstal, waarin een dergelijk stelsel
wordt voorgesteld. Dat een generieke regeling niet volgt uit het advies
Gewopt en gewogen van dezelfde commissie, hangt samen met het genoemde
verschil in doelstelling tussen de Wopt en onderhavig voorstel van wet.
Overigens zijn de aanpassingen aan het openbaarheidregime in onderhavig
voorstel van wet wel ontleend aan het advies Gewopt en gewogen.

b. Afbakening

Het kabinet heeft de commissie Dijkstal gevraagd advies te geven over de
normering van topinkomens in de semipublieke sector. De semipublieke
sector wordt aan de ene kant begrensd door de publieke sector, aan de
andere kant door de markt. Kernpunt van de adviesvraag was de wijze
waarop de semipublieke sector kon worden afgebakend van de markt. De
commissie heeft op basis van onderzoek geconstateerd dat de semipublieke
sector tot nog toe juridisch niet gedefinieerd is. Er bestaat wel een
globaal idee of gevoel van wat tot de semipublieke sector gerekend moet
worden, maar het is niet eenduidig om welke redenen sectoren of
instellingen hiertoe gerekend moeten worden. Bovendien fluctueren die
redenen in de tijd. De commissie heeft daarom geconcludeerd dat het niet
mogelijk is aan de hand van eenduidige criteria de semipublieke sector
objectief te definiëren. Hoewel voor de openbaarmakingverplichting in
de Wopt in beginsel alleen een financieel criterium geldt (een aantal
sectoren is daarnaast specifiek aangewezen), is het de vraag of dat
criterium voldoende is om te bepalen welke normen voor het betreffende
deel van de semipublieke sector moet gelden. De commissie heeft daarom
geopteerd voor een procedurele aanpak in het rapport “Normeren en
waarderen”. Hierin is een gemotiveerd voorstel gedaan om de
semipublieke sector af te bakenen door middel van een opsomming. De
indeling van een sector of instelling in de semipublieke sector en de
keuze voor een normeringsregime is een beredeneerde afweging aan de hand
van een aantal criteria. De commissie is analytisch te werk gegaan door
de beschouwde sectoren en instellingen te scoren op drie indicatoren (te
weten: de inkomsten uit publieke middelen, het publieke belang en de
wettelijke taak) en één contra-indicator (de marktwerking). Anders dan
de Raad kennelijk meent, is geen van de criteria zelfstandig gehanteerd.
De uitkomst van de weging was voor de commissie de basis om een sector
of instelling in te delen.

Overigens hebben de criteria geen betrekking op de toepassing van de wet
op de publieke sector en evenmin op de toepassing van de wet op
zelfstandige bestuursorganen die privaatrechtelijk zijn vormgegeven in
plaats van publiekrechtelijk. Op die laatste categorie ziet het in het
advies van de Raad aangehaalde artikel 1.3, eerste lid, onderdeel a,
waar wordt gesproken over privaatrechtelijke rechtspersonen, “waarvan
een orgaan is bekleed met openbaar gezag, waarbij de uitoefening van dat
gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon vorm”. Met artikel 1.3,
eerste lid, onder a, wordt uitvoering gegeven aan het advies van oktober
2006 van de commissie Dijkstal over “full-time” zelfstandige
bestuursorganen. De semipublieke sector, die inhoudelijk is afgebakend
met behulp van de criteria, wordt in het wetsvoorstel met de artikelen
1.3, eerste lid, onderdeel c, artikel 1.4, eerste lid, en 1,5, eerste
lid, onder het bereik van het voorstel gebracht. Artikel 1.2 ziet op de
publieke sector, ofwel de krachtens publiekrecht ingestelde
rechtspersonen of lichamen. Voorts is op grond van en toegevoegd artikel
1.3, eerste lid, onderdeel d, het voorstel van wet van toepassing op de
onderwijskoepels, zie hierna onder 4. Ter verduidelijking is in
paragraaf 6 van de memorie van toelichting de reikwijdte van het
voorstel van wet nader gespecificeerd.

Het toenmalige kabinet heeft de aanpak van de commissie Dijkstal
overgenomen. Het kabinet heeft daarbij geconstateerd dat de criteria van
de commissie niet geobjectiveerd zijn. Daarom heeft het kabinet de
exercitie van de commissie overgedaan en de sectoren en instellingen
zelf gewogen en ingedeeld, om te bezien of het kabinet de indeling van
de commissie voor zijn rekening kon nemen. Van deze afweging is verslag
gedaan in de kabinetsreactie op het advies van de commissie Dijkstal.
Het kabinet komt in grote lijnen tot dezelfde afbakening als de
commissie Dijkstal. Slechts in enkele gevallen wijkt het kabinet van de
commissie af. In twee uitgebreide algemene overleggen met de Tweede
Kamer is de semipublieke sector nog een laatste maal afgebakend. Dit
heeft uiteindelijk geleid tot de voorgestelde afbakening van de
semipublieke sector in het voorstel van wet.

Het kabinet is bij het afbakenen van de semipublieke sector dus niet
willekeurig te werk gegaan. De uitkomst van het wegingsproces is een
opsomming, die wettelijk wordt vastgelegd. De opsomming is eenduidig en
bepalend of een afzonderlijke instelling gerekend moeten worden tot de
semipublieke sector in het kader van dit voorstel van wet en welk
normeringregime van toepassing is. 

- Financiering uit publieke middelen

De Raad kan instemmen met dit criterium, dat, anders dan de Raad
kennelijk meent, ook in de Wopt betrekking heeft op indirecte
financiering. In de Wopt was dit criterium geobjectiveerd, wat het
ongewenste gevolg had dat een instelling het ene jaar onder de Wopt kan
vallen en het andere jaar niet en dat bij een sector als de zorg de ene
instelling wel onder de wet viel en de andere niet. Om die reden is de
Wopt bij algemene maatregel van bestuur integraal op de zorg van
toepassing verklaard. Ook de woningcorporaties vallen niet onder het
financieringscriterium. Om deze reden zijn deze instellingen
afzonderlijk onder de reikwijdte van de Wopt gebracht. Deze voorbeelden
maken duidelijk dat het financieringscriterium als zelfstandig criterium
niet voldoet. Als een geobjectiveerde grens te laag wordt gesteld, zou
onderhavig voorstel van wet op te veel instellingen van toepassing zijn,
bij voorbeeld op bedrijven die een innovatiesubsidie krijgen. Dergelijke
bedrijven kunnen met behulp van de andere criteria buiten het bereik van
onderhavig voorstel van wet worden gehouden.

Het kabinet erkent dat de zorgverzekeraars deels uit publieke middelen
worden gefinancierd, maar meent dat die financiering onvoldoende grond
vormt om de zorgverzekeraars tot de semipublieke sector te rekenen, nu
de sturingsfilosofie achter de invoering van de Zorgverzekeringswet
juist uitgaat van concurrentie. Wel wordt – mede uit oogpunt van
continuïteit – de openbaarmakingplicht uit de Wopt voor de
zorgverzekeraars gehandhaafd.

- Wettelijke taak

Het criterium, dat overigens al een element is van artikel 3, eerste
lid, van de Wopt, heeft alleen betrekking op de vraag of een instelling
tot de semipublieke sector wordt gerekend. De voorbeelden die de Raad
noemt, hebben betrekking op openbare lichamen die naar hun aard tot de
publieke sector behoren en reeds op die grond onder de werking van
onderhavig voorstel van wet zijn gebracht. Het kabinet acht in
aansluiting op de Wopt en in navolging van de commissie Dijkstal het
criterium “wettelijke taak” een bruikbaar aanvullend criterium,
omdat daarmee een indicatie wordt gegeven van de mate waarin de overheid
zich het betreffende onderwerp heeft aangetrokken en van het belang dat
de wetgever hecht aan de betreffende taak.

- Publiek belang

De Raad acht het niet zinvol dit criterium zelfstandig te hanteren. Het
kabinet deelt die mening, maar heeft dat, zoals hierboven reeds uiteen
is gezet, ook niet gedaan. Wel is het advies van de Raad aanleiding om
de redactie van de artikelen 1.3, tweede lid, onderdeel a, 1.4, tweede
lid, onderdeel a, en 15, tweede lid, beter met dit criterium in
overeenstemming te brengen. 

- Concurrentie

Dit criterium is van belang, omdat, zoals ook de Raad aangeeft, een
factor in de afweging moet zijn dat de overheid een sector op afstand
plaatst. Indien de overheid nutsfuncties aan de markt overlaat, zoals
bij de energiesector of het openbaar vervoer, en eigen instellingen in
dat verband afstoot, dient de overheid zich te onthouden van het stellen
van beheersregels als de normering van bezoldiging.

Aangezien de indeling van de semipublieke sector niet mogelijk is aan de
hand van objectieve criteria, geen instelling of sector tot de
semipublieke sector is gerekend op grond van een afzonderlijk criterium
en de criteria op zichzelf relevant zijn bij de afweging, ziet het
kabinet geen aanleiding de criteria te herzien.

3. Voorgestelde concrete normering

Ad a

Zoals de Raad aangeeft, is het uitgangspunt van de gezamenlijke
voorstellen van de commissie Dijkstal dat de bezoldiging van de
minister-president de top zou moeten zijn van het loongebouw in de
publieke en semipublieke sector. Het vorige kabinet heeft afgezien van
de door de commissie Dijkstal voorgestelde daadwerkelijke verhoging van
de bezoldiging van ministers en heeft het wetsvoorstel waar deze
verhoging onderdeel van uitmaakte, ingetrokken. Desalniettemin is het
thans voorgestelde bezoldigingsmaximum afgeleid van die aanvankelijk
voorgenomen verhoging van bezoldiging van ministers. Hiervoor is
gekozen, omdat een lagere norm voor een groot aantal topfuncties geen
realistische norm is. Daarmee is het onderhavige voorstel van wet wel
een belangrijke bouwsteen in het loongebouw voor de publieke en
semipublieke sector zoals de commissie Dijkstal dat voor ogen stond,
maar zal voorlopig de bezoldiging van de minister-president niet de top
van dat loongebouw vormen.

Ad b

De Raad stelt in zijn advies dat onderhavig voorstel uitdrukkelijk is
geënt op de beloning van politieke ambtsdragers en adviseert in te gaan
op de verschillen tussen de beloningen van politieke ambtsdragers
enerzijds en de beloningen van bestuurders van instellingen in de
publieke en semipublieke sector anderzijds. Het kabinet is van oordeel
dat de samenhang tussen de adviezen van de commissie Dijkstal niet
meebrengt dat aan historisch gegroeide verschillen tussen beloningen van
ambtsdragers en andere topfunctionarissen een bijzondere betekenis moet
worden toegekend. Omdat de bezoldiging van politieke ambtsdragers elders
wettelijk uitputtend is geregeld, is onderhavig voorstel van wet niet op
politieke ambtsdragers van toepassing. Van de elementen die de Raad
noemt, hebben de elementen rechtspositie en wachtgeld geen invloed op
onderhavig wetsvoorstel, zodat eventuele verschillen niet relevant zijn.
Voor het element pensioenen is het verschil alleen de financiering, voor
politieke ambtsdragers wordt met uitzondering van burgemeesters en
commissarissen van de Koningin, geen pensioenpremie afgedragen aan een
pensioenfonds, maar functioneert het betrokken openbaar lichaam zelf als
een dergelijk fonds. Een politieke ambtsdrager kan elders opgebouwde
pensioenrechten overdragen van een fonds aan het openbaar lichaam en na
neerlegging van het ambt ook weer aan een pensioenfonds. Voor de
vergelijking in het kader van onderhavig voorstel is dat verschil niet
relevant.

Ad c

Het bezoldigingsmaximum is gebaseerd op een bezoldiging die
vergelijkbaar is met 130% van de bruto beloning van ministers. Deze
maatstaf komt overeen met de voorgenomen verhoging van de beloning van
ministers die aanvankelijk deel uitmaakte van de wetsvoorstellen ter
implementatie van de eerste adviezen van de commissie Dijkstal. De
commissie adviseerde om de in haar ogen ontstane achterstand in de
beloning van ministers te compenseren met een verhoging van 30% op korte
termijn, gevolgd door nog een verhoging met 20% van het huidige
beloningsniveau. Deze laatste verhoging met 20% is door het toenmalige
kabinet niet overgenomen en heeft geen deel uitgemaakt van de
wetsvoorstellen tot verhoging van de beloning van ministers. Om die
reden heeft bij de bepaling van het bezoldigingsmaximum dat deel van het
advies van de commissie Dijkstal geen rol meer gespeeld.

Ad d

In artikel 2.2 worden de topinkomens in de publieke sector en een
belangrijk deel van de semipublieke sector genormeerd. Deze norm kan
echter in individuele gevallen, gelet op de arbeidsmarkt of andere
omstandigheden, een minder adequate maatstaf zijn. In die zin is in
onderhavig voorstel van wet, overigens in navolging van het advies van
de commissie Dijkstal, de voorgestelde norm niet tot dogma verheven. Van
de norm kan ontheffing worden verleend. De Raad vreest dat, nu criteria
voor ontheffing ontbreken, de ontheffingsmogelijkheid onvoldoende is
genormeerd. Het kabinet beoogt niet om van de norm op grote schaal
ontheffing te verlenen. In die zin is de wettelijke norm de norm. Het
kabinet verwacht dat een dergelijk ‘ventiel’ bij de voorgestelde
generieke norm noodzakelijk is. De noodzaak in een individueel geval is
niet op voorhand te voorzien. Vandaar dat procedurele waarborgen zijn
voorgesteld, die moeten leiden tot een beperking van de uitzonderingen.
De memorie van toelichting is aangevuld met een passage waarin het
exceptionele karakter van de uitzondering tot uitdrukking is gebracht.
Overigens hoeft toepassing van deze procedure niet te leiden tot
vertragingen bij benoemingen, omdat de rol van de ministerraad in dit
proces reeds staande praktijk vormt.

4. Werkgeversorganisaties in het onderwijsveld

Het kabinet heeft de Raad om advies gevraagd over de eventuele
toepasselijkheid van onderhavig voorstel van wet voor de
koepelorganisaties van rechtspersonen en instellingen waarop het
voorstel ziet. Het gaat dan onder meer om de onderwijskoepels, maar ook
om de vereniging van woningcorporaties, koepels in de zorg, of de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg of de
Unie van Waterschappen. 

De eerste aan de Raad gestelde vraag, of de door de commissie Dijkstal
ontwikkelde criteria leiden tot toepassing van het voorstel op de
koepels, is door de Raad niet beantwoord, wegens zijn visie omtrent deze
criteria. Op de tweede vraag, of een aanvullende grondslag noodzakelijk
is, is de Raad niet ingegaan. De derde vraag, of verschil kan worden
gemaakt tussen de verschillende koepelorganisaties, beantwoordt de Raad
ontkennend.

Het kabinet deelt het standpunt van de Raad in antwoord op vraag 3.
Gelet op dit advies, heeft het kabinet besloten om de koepelorganisaties
niet op te nemen in onderhavig voorstel van wet. Het kabinet is van
mening dat de criteria onvoldoende aanleiding geven om deze koepels te
rekenen tot de semipublieke sector. De voornaamste bron van inkomsten
bestaat uit de contributies van de aangesloten leden. Deze transactie
heeft een privaatrechtelijk karakter. Dat bij de transactie een publieke
of semipublieke instelling partij is, vormt onvoldoende grond om te
spreken van bekostiging uit publieke middelen. Er is geen sprake van een
aan deze koepels opgedragen wettelijke taak. Van een publiek belang van
deze koepels is niet onmiddellijk sprake, het belang is slechts een
afgeleide van het publieke belang dat de aangesloten instellingen
dienen. Het concurrentiecriterium is niet aan de orde.

Het kabinet ziet echter aanleiding tot het creëren van een aparte
grondslag voor het opnemen van de onderwijskoepels in onderhavig
voorstel van wet. Deze aanleiding wordt gevormd door hoofdstuk 8 van het
Regeerakkoord, waarin een efficiëntiekorting aan de
onderwijsinstellingen wordt opgelegd voor hun lidmaatschap van onder
meer de onderwijskoepels. Het voorstel van wet en de memorie van
toelichting zijn op dit punt aangevuld.

5. Gelieerde vennootschappen

De Raad heeft enkele vragen bij de definitie van het begrip gelieerde
rechtspersonen in artikel 1, onderdeel m, van het voorstel. Zo vraagt
hij of naast de dochteronderneming ook de joint venture onder die
definitie valt. In het algemeen is een joint venture geen rechtspersoon
en zullen de deelnemende rechtspersonen zelf zorg dragen voor de
beloning van hun medewerkers die taken verrichten voor de joint venture.
In geval in het kader van een samenwerkingsverband met een private
partij een rechtspersoon wordt opgericht, wordt, gelet op de zinsnede
“mede is opgericht” in artikel 1, onderdeel m, onder 1°, voldaan
aan de definitie van gelieerde rechtspersoon.

Met de voorgestelde definitie wordt, anders dan de Raad meent, niet
beoogd managementvennootschappen binnen het bereik van het voorstel te
brengen. Daartoe dienen de artikelen 2.1, vierde lid en 3.1, vijfde lid.
Het gaat in artikel 1, onderdeel m, onder 2°, om invloed op de
rechtspersoon door de in de bijlage bij de wet opgenomen instelling of
een functionaris van die instelling in die hoedanigheid. Dit onderdeel
is verduidelijkt door toevoeging van de zinsnede “namens de
rechtspersoon”. Tevens is de memorie van toelichting op dit punt
aangevuld. 

6. Terugvordering door de minister

Het in onderhavig voorstel van wet opgenomen stelsel van handhaving is
als volgt: bij een geconstateerde onrechtmatige bezoldiging krijgen de
overtreders (de werkgever en de werknemer) eerst een waarschuwing. Wordt
de overtreding niet ongedaan gemaakt, dan wordt aan beide overtreders
een last onder dwangsom opgelegd. Dat wil zeggen dat beide partijen een
dwangsom verbeuren als zij de onrechtmatige betaling niet binnen een in
de last genoemde termijn ongedaan maken. Als de onrechtmatige betaling
na de in de last genoemde termijn nog niet ongedaan gemaakt is, wordt
deze betaling door de minister opgeëist. Deze maatregel kan worden
gezien als een vorm van bestuursdwang, die in dat stadium als enige
mogelijkheid resteert om de overtreding ongedaan te maken. Het aldus
opgeëiste bedrag komt toe aan de Staat en niet aan de instelling die
het bedrag onrechtmatig heeft uitbetaald. De Raad adviseert om dat
laatste te heroverwegen, nu de betreffende instelling in de meeste
gevallen geen onderdeel van de Staat is. Het kabinet is van oordeel dat
restitutie van het opgeëiste bedrag aan de betrokken instelling niet
doelmatig is. Het gaat immers om een instelling die al een dwangsom
heeft verbeurd en daarmee volhardt in de onrechtmatige betaling. De
instelling heeft als het ware te kennen gegeven de onrechtmatige
betaling te hebben prijsgegeven. Bij restitutie zou de instelling vrij
eenvoudig het door de minister opgeëiste bedrag weer kunnen uitbetalen
aan de betrokken topfunctionaris. In veel gevallen heeft de
topfunctionaris invloed op de beslissingen van de instellingen, dus ook
in het concrete geval van die betaling. Bij restitutie staat derhalve
onvoldoende vast dat de overtreding wordt beëindigd door de opeising
van het bedrag. Daarmee, mede gelet op de kansen die de instelling in
die fase heeft gehad om de betaling terug te ontvangen, is
gerechtvaardigd dat de opgeëiste bedragen niet worden gerestitueerd aan
de betrokken instelling.

De memorie van toelichting is met bovenstaande overwegingen aangevuld.

7. Redactionele kanttekeningen

De redactionele kanttekeningen zijn overeenkomstig het advies verwerkt.
Met betrekking tot de tweede redactionele opmerking zij opgemerkt dat
beoogd was om het Kabinet van de Gouverneur van Aruba, het Kabinet van
de Gouverneur van Curaçao en het Kabinet van de Gouverneur van Sint
Maarten van het voorstel uit te zonderen, doch de andere in artikel 1,
onderdeel g, van de Comptabiliteitswet 2001 niet. Uit de memorie van
toelichting blijkt dit reeds. Nu onderhavig voorstel van wet geen
voorstel van Rijkswet is, is het alleen al daarom niet van toepassing op
genoemde kabinetten. Genoemd onderdeel g dient in artikel 1.1. onderdeel
b, evenals in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, te worden opgenomen,
zodat het voorstel van wet mede betrekking heeft op de overige in
artikel 1, onderdeel g, van de Comptabiliteitswet 2001 genoemde
instellingen. 

8. Overige wijzigingen van het voorstel van wet en de memorie van
toelichting

a. In een nieuw artikel 1.9 is de mogelijkheid gecreëerd om bij
ministeriële regeling nadere regels te stellen over de uileg van het
begrip bezoldiging en het kalenderjaar waaraan bepaalde betalingen
worden toegerekend. In verband hiermee is de memorie van toelichting
aangevuld met een toelichting op dit artikel.

b. Het bedrag in artikel 2.2, eerste lid, onderdeel b, is aangepast aan
de voorgenomen wijziging van het Voorzieningenbesluit ministers en
staatssecretarissen met ingang van 1 januari 2011. In de memorie van
toelichting is deze wijziging verwerkt.

c. In het Regeerakkoord is opgenomen dat de ontslaguitkeringen in de
collectieve sector en de zorg niet meer bedragen dan €75.000. In de
artikelen 2.8 en 3.5 is deze afspraak verwerkt.

d. Aan artikel 5.4 is een lid toegevoegd, op grond waarvan de minister
verbeurde dwangsommen kan verrekenen met subsidies en andere vormen van
bekostiging. In verband hiermee is de toelichting bij artikel 5.4
aangevuld.

e. Het fiscale begrip “negatief loon” is een begrip dat in de
jurisprudentie is ontwikkeld, maar niet wettelijk is vastgelegd. In dat
stelsel past niet dat in onderhavig voorstel van wet de term “negatief
loon” wordt geïntroduceerd. Om deze reden is artikel 5.5, vijfde lid,
geschrapt en is in de artikelsgewijze toelichting aangegeven dat
opgeëiste bedragen gelet op grond van vaste jurisprudentie worden
aangemerkt als negatief inkomen.

f.  In verband met de overgang van de beleidsverantwoordelijkheid voor
TNO van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap naar de
Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, vervalt de grond
voor het opnemen van TNO en de andere kennisinstellingen op de bijlage
bij artikel 1.3, eerste lid, onderdeel c. Beoogd was door opname van
deze kennisinstellingen, het topinkomensbeleid voor de universiteiten op
deze instellingen toe te kunnen passen. Nu voor deze instellingen
verschillende ministers verantwoordelijk zijn, dient dat beleid door
verschillende ministers te worden vastgesteld. De kennisinstellingen
zijn daarom niet langer onder het kopje Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
op de bijlage opgenomen. Daarmee is via het voorgestelde artikel 1.2,
eerste lid, onderdeel h, het bezoldigingsmaximum op de
kennisinstellingen van toepassing. Aan artikel 2.5 is de mogelijkheid
toegevoegd om voor publiekrechtelijke rechtspersonen een lager maximum
vast te stellen dan het bezoldigingsmaximum, zodat hetzelfde beleid kan
worden gevoerd als door opname van de kennisinstellingen op de bijlage.
De memorie van toelichting is aan deze wijziging aangepast.

g. Aan paragraaf 8 van de memorie van toelichting is een passage
toegevoegd betreffende de werkkostenregeling uit de Fiscale
vereenvoudigingswet 2010 en zijn de verwijzingen naar de Richtlijnen
voor de jaarverslaggeving aangepast aan de nieuwste versie

h. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele
verbeteringen aan te brengen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

J.P.H. Donner

 Voorzieningenrechter Rechtbank ’s-Gravenhage, 30 december 2008, LJN
BG8554.

 Kamerstukken II 2008/09, 28 479, nr. 38.

 Kamerstukken II 2008/09, 28 479, nrs. 37 en 41.

  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  Datum  \* MERGEFORMAT  5 januari 2011 

  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2010-0000590921 











  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  11  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  11 







  DOCPROPERTY  Directie  \* MERGEFORMAT  Constitutionele Zaken en
Wetgeving 

  DOCPROPERTY  Onderdeel  \* MERGEFORMAT  Wetgeving Veligheid en
Openbaar Bestuur 

  DOCPROPERTY  Bezoekadres  \* MERGEFORMAT  Herengracht 17

2511 EG  Den Haag 

  DOCPROPERTY  Postadres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011

2500 EA  Den Haag 

  DOCPROPERTY  InternetAdres  \* MERGEFORMAT  www.rijksoverheid.nl 

  DOCPROPERTY  Contactpersoon_kop  \* MERGEFORMAT  Contactpersoon 

  DOCPROPERTY  CPNaam  \* MERGEFORMAT  mr. M.L.M. van der Loop  

  DOCPROPERTY  T_kop  \* MERGEFORMAT  T    DOCPROPERTY  CPTel  \*
MERGEFORMAT  070 426 8523 

  DOCPROPERTY  CPEmail  \* MERGEFORMAT  marte.loop@minbzk.nl 



  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2010-0000590921 

  DOCPROPERTY  UwKenmerk_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  UwKenmerk  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Bijlagen_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  AantalBijl  \* MERGEFORMAT   





  DOCPROPERTY  Retouradres_kop  \* MERGEFORMAT  > Retouradres   
DOCPROPERTY  Retouradres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011 2500 EA  Den
Haag 

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Aan  \* MERGEFORMAT  De Koningin 



  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 	  DOCPROPERTY  Datum 
\* MERGEFORMAT  5 januari 2011 

  DOCPROPERTY  Onderwerp_kop  \* MERGEFORMAT  Betreft 			  DOCPROPERTY 
Onderwerp  \* MERGEFORMAT  nader rapport Wet normering uit publieke
middelen bekostigde bezoldiging topfunctionarissen 





  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  11