Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 december
2010, kenmerk 10.003452, machtigde Uw Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 14 januari 2011, nr. W05.10.0559/I, bied ik u
hierbij aan. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft u in overweging het
voorstel van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden
dan nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Naar
aanleiding van het advies is de memorie van toelichting aangepast.

Op advies van de Afdeling zal ik in de eerste plaats duidelijkheid
verschaffen over enkele gebruikte begrippen. Vervolgens zal ik ingaan op
het advies van de Afdeling. Daarbij zal ik de volgorde van het advies
aanhouden. 

Het begrip ‘inschrijvingsduur’ wordt in het wetsvoorstel niet
gebruikt. Het begrip ‘inschrijving’ wel. Dat begrip wordt gebruikt
in de zin van hoofdstuk 7, titel 3, paragraaf 1, van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna WHW te noemen), dus in
de zin van artikel 7.32 en verder. Het begrip studieduur wordt
uitsluitend in de memorie van toelichting gebruikt en dan meestal in
combinatie met de toevoeging ‘reguliere’. Het begrip
‘studieduur’ heeft dan de volgende (gebruikelijke) betekenis: de
tijd gedurende welke een student in het hoger onderwijs een opleiding
volgt. In combinatie met het begrip ‘regulier’ betekent het: de tijd
die een student in het hoger onderwijs nodig heeft om een opleiding af
te ronden, gelet op de studielast, bedoeld in de artikelen 7.4 tot en
met 7.4b van de WHW, die voor die opleiding geldt. Onder
‘studierendement’ wordt begrepen: de gemiddelde tijdspanne
waarbinnen een student een bachelor- of een mastergraad behaalt. Onder
‘studierendement’ in relatie tot ‘langstuderen’ wordt begrepen
dat die gemiddelde tijdspanne in gunstige zin wordt beïnvloed door het
terugdringen van het aantal langstudeerders. Het woord
‘langstuderen’ is een neologisme dat omwille van de bondigheid in
dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. Langstuderen in de zin van dit
wetsvoorstel betekent: langer gebruik maken van het hoger onderwijs dat
door de gezamenlijke bekostigde instellingen wordt verzorgd, dan de
studielast van de opleiding waarvoor de student zich inschrijft,
vermeerderd met een uitloopjaar, rechtvaardigt. 

Het voorgaande is ter verduidelijking alsnog in de memorie van
toelichting opgenomen.

1.a. 

Terecht merkt de Afdeling op dat de opgave voor het kabinet om de
overheidsfinanciën op orde te krijgen, de directe aanleiding voor dit
voorstel vormt. Daarbij heeft het kabinet een aantal uitgangspunten
gehanteerd. Ten eerste: de maatregelen dienen in het belang van het
hoger onderwijs zelf te zijn. Ten tweede: zowel instellingen als
studenten dienen bij te dragen. Ten derde: de maatregelen dienen zodanig
te worden vormgegeven, dat zij niet alleen in financiële, maar ook in
beleidsmatige zin profijtelijk zijn. Het terugbrengen van het aantal
langstudeerders is dan ook zeker een belangrijk motief.

Dit wetsvoorstel heeft een beperkte strekking. Het beoogt een grondslag
te bieden voor een verhoogd tarief voor het wettelijk collegegeld naast
het tarief dat nu reeds bestaat. Het voorstel heeft dus geen betrekking
op de wijze van bekostigen van de instellingen. De wijze waarop de
instellingen worden bekostigd is – met uitzondering van de wettelijke
basis in de WHW - geregeld in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 en de
Regeling financiën hoger onderwijs. 

De voorgestelde collegegeldverhoging maakt deel uit van een groter
pakket aan financiële voorstellen op het terrein van het hoger
onderwijs. In het voorstel dat aan de Afdeling is voorgelegd, was
aangegeven hoe de langstudeerdersmaatregel voor de instellingen zou
worden vormgegeven. Naar aanleiding van die toelichtende passages heeft
de Afdeling diverse kritische opmerkingen gemaakt over de wijze waarop
de instellingsbudgetten zullen worden gekort. Ik deel bij nader inzien
de opvattingen van de Afdeling op dit punt en zal de korting op de
volgende wijze vormgeven. 

De financiële maatregel in het regeerakkoord onder de noemer
langstudeerders betreft de student en de instelling, want daar ligt een
gedeelde verantwoordelijkheid. In totaal bedraagt de taakstelling €
370 mln. Deze taakstelling is berekend uitgaande van een gemiddelde
onderwijsbijdrage aan het hoger onderwijs over de afgelopen jaren van
€6.000 per student. Op grond van dit wetsvoorstel vindt een verhoging
van het wettelijke collegegeld voor langstudeerders plaats met €
3.000. Er zal een instellingsspecifieke verrekening plaatsvinden van de
inkomsten van het verhoogde collegegeld van € 3.000 per langstudeerder
bij de betreffende instelling. Daarnaast zullen de instellingen generiek
worden gekort op basis van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 en de
Regeling financiën hoger onderwijs met als uitgangspunt het principe
van evenredige verdeling. De totale taakstelling van € 370 miljoen zal
worden verwerkt in de rijksbegroting via de miljoenennota 2012. De
considerans van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting heb ik in
verband met het voorgaande aangepast. 

Daarmee is de reikwijdte en de doelstelling van het wetsvoorstel naar
mijn mening voldoende helder.

1.b.

Over de oorzaken van de lage studierendementen merk ik het volgende op.
Verschillende factoren, die elkaar ook onderling beïnvloeden, spelen
een rol. Om de rendementen te verhogen dienen de studiekeuze en
motivatie bij studenten verbeterd te worden en zal de vrijblijvendheid
weggenomen moeten worden. Op instellingsniveau is de wijze van lesgeven,
het studieklimaat en de studiebelasting van belang. 

Dat het aantal langstudeerders moet worden teruggedrongen staat voor dit
kabinet vast. Voor wat betreft de voorgestelde verhoging van het
collegegeld ga ik ervan uit dat die studenten zal prikkelen sneller en
efficiënter te studeren. Op het voorstel voor een verhoogd tarief voor
langstudeerders kom ik dan ook niet terug. Vooropgesteld zij, dat het
probleem van het langstuderen nog niet eerder op deze manier is
aangepakt. Het voorstel is in die zin dan ook niet ‘evidence based’;
er zijn geen cijfermatige gegevens voorhanden over het mogelijke effect
van de collegegeldverhoging. De verwachting dat van de
collegegeldverhoging een positief effect uitgaat uit een oogpunt van
studierendement, is gebaseerd op de ervaringsregel dat wanneer bepaalde
(publieke) voorzieningen of vormen van dienstverlening van welke aard
dan ook duurder worden, daarvan kritischer gebruik wordt gemaakt. Het is
dus aannemelijk dat studenten hun studietempo beter zullen bewaken als
langstuderen meer gaat kosten. In dat verband wijs ik op een studie van
het CPB van 2004 (CPB discussion paper,
http://www.cpb.nl/publicatie/does-reducing-student-support-affect-educat
ional-choices-and-performance-evidence). In deze studie is gekeken naar
de effecten van de verkorting van het recht op studiefinanciering met 1
jaar tot de nominale studieduur in 1996. Deze studie laat zien dat er
minder switchgedrag plaatsvindt en dat studenten significant meer vakken
haalden na de invoering van de versobering. Deze resultaten duiden op
efficiënter studeergedrag ofwel een significante reactie van studenten
op een financiële prikkel om korter te studeren. De resultaten uit deze
studie hebben aanleiding gegeven om een gedragseffect van 25% te
verwachten van de langstudeerdermaatregel. 

1.c.

De Afdeling is van oordeel dat de toelichting blijk dient te geven van
een inhoudelijke visie op de inhoud en kwaliteit van het hoger
onderwijs. Dit betekent, volgens de Afdeling, dat een analyse nodig is
van het probleem van het langstuderen en een integrale afweging van de
mogelijke oplossingen, zoals aangedragen door de commissie
‘Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel’ (commissie Veerman). 

Ik volg de Afdeling in haar oordeel dat inhoudelijke visie, analyse en
‘instrumentkeuze’ mede in het licht van het advies van de commissie
Veerman noodzakelijke voorwaarden voor doeltreffend beleid zijn. Voor
een brede visie op de toekomst van het hoger onderwijs acht ik de
memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel in verband met de beperkte
strekking ervan – zie hiervoor onder a – niet de geschikte plaats.

Het kabinet zal zijn beleidsvoornemens – die ook instellingen
betreffen - om de onderwijskwaliteit en het studierendement te
bevorderen, neerleggen in de Strategische Agenda voor het Hoger
Onderwijs en Onderzoek, die in juni van dit jaar zal worden uitgebracht.
Deze agenda zal mede zijn gericht op de uitvoering van het rapport van
de commissie Veerman. Daarbij zal ook een nadere analyse van de
studierendementen en de oorzaken van het langstuderen in het hoger
onderwijs worden betrokken. Tevens zal in deze agenda nader worden
ingegaan op de beoogde inzet van de investeringen in het hoger onderwijs
en de betekenis daarvan voor studenten. Het voorgaande is alsnog in de
memorie van toelichting verwoord. 

1.d.

De doelstelling van het wetsvoorstel en het veronderstelde gedragseffect
zijn hiervoor, onder a, onderscheidenlijk b, aan de orde gekomen. De
relatie van het wetvoorstel tot het rapport van de commissie Veerman is
eveneens hiervoor, onder c, aan de orde gekomen.

 

2.a.

Aan het advies van de Afdeling om in de memorie van toelichting
uitvoeriger in te gaan op oorzaken en achtergronden van het langstuderen
en de mogelijke oplossingen kom ik tegemoet. Kortheidshalve verwijs ik
naar het gewijzigde hoofdstuk 1 van de memorie van toelichting. 

2.b.

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor studenten om zowel een
bachelor- als een masteropleiding tegen wettelijk collegegeld volgens
basistarief te volgen gedurende de in de wet beschreven studieduur plus
een jaar. De Afdeling wijst er terecht op dat de daadwerkelijke
(gemiddelde) studieduur bij de verschillende opleidingen uiteenloopt.
Met de twee uitloopjaren acht ik de beschikbare studietijd echter voor
alle categorieën studenten voldoende om een studie af te ronden. In de
Strategische agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek zal worden ingegaan op
aanvullende maatregelen die instellingen en studenten daarbij kunnen
faciliteren, zoals het verhogen van de onderwijsintensiteit. Dit is in
de memorie van toelichting verhelderd. 

2.c. 

De WHW bevat geen bepalingen over de wijze waarop instellingen
deeltijdse opleidingen moeten inrichten. De instellingen hebben de
ruimte het onderwijsaanbod naar eigen inzicht in te richten. Zo hebben
hogescholen er soms voor gekozen bij inschrijving voor een deeltijdse
opleiding geen stage te verplichten in de veronderstelling dat deze
studenten in hun werkzame leven voldoende kennis en vaardigheden opdoen
om het gemis aan een stage te kunnen opvangen. De vormgeving van het
onderwijsaanbod kan dus zodanig worden ingericht, dat de student in
dezelfde periode als bij een voltijdse opleiding het onderwijs succesvol
kan afronden. In de Studentenmonitor 2010 is de studievoortgang van
voltijd- en deeltijdstudenten in het hbo en het wo te vinden
(www.studentenmonitor.nl). Hieruit blijkt dat er geen significant
verschil is in studievoortgang tussen voltijd- en deeltijdstudenten.
Aanpassing van het wetsvoorstel acht ik op dit punt dan ook niet nodig.
Bovendien moet worden voorkomen dat via de route van de deeltijdstudie
de langstudeerdersmaatregel wordt ontdoken.

2.d. tot en met 2.g.

De Afdeling gaat uitvoerig in op de gevolgen van de kortingsmaatregelen
voor de instellingen, zoals die maatregelen in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel zijn beschreven. Omdat het wetsvoorstel
uitsluitend betrekking heeft op de verhoging van het collegegeld voor
langstudeerders en ik naar aanleiding van het advies van de Afdeling van
plan ben de taakstelling op de instellingsbudgetten op een andere wijze
vorm te geven, behoeven deze opmerkingen geen behandeling meer. 

In verband met het advies van de Afdeling is in de memorie van
toelichting aandacht besteed aan het beleid met betrekking tot het
verhogen van het studierendement en de resultaten daarvan. Op
hoofdlijnen houdt dit beleid het volgende in. Er zijn in 2008
meerjarenafspraken gemaakt met de VSNU en de HBO-Raad om het
‘studiesucces’ en de kwaliteit in het hoger onderwijs te verbeteren.
Onder ‘studiesucces’ wordt ook de verbetering van het
studierendement begrepen. In juni 2011 wordt de eindevaluatie van de
Inspectie van het Onderwijs gepubliceerd en dan worden de effecten van
de maatregelen duidelijk.

Met betrekking tot de opties die de Afdeling aanreikt, merk ik op dat ik
in lijn met de motie Van der Ham en Dijkgraaf (Kamerstukken II 2010/11,
31 288, nr. 115) de mogelijkheden voor instellingen onderzoek om het
aantal langstudeerders dat geen voortgang meer boekt, te beperken.
Zorgvuldigheid is echter geboden, omdat de uitwerking hiervan grote
gevolgen kan hebben voor studenten. Voor de Strategische Agenda zal
worden onderzocht of een bindend studieadvies later in de studie in dit
kader wenselijk is en zo ja, onder welke voorwaarden dit ingevoerd zou
kunnen worden. De suggestie van de Afdeling om in plaats van een
verhoogd wettelijk collegegeld het instellingscollegegeld aan studenten
te vragen (collegegeld op basis van daadwerkelijke kosten van de
opleiding of studie) volg ik niet op. Ik ben namelijk van mening, dat
ook langstudeerders aanspraak dienen te maken op het voordeel van
wettelijke maximering van het collegegeld, zij het dat voor deze
categorie studenten een hoger tarief behoort te gelden.

 

3. 

De Afdeling stelt vast dat de vraag of overgangsrecht nodig is, een
afweging is tussen het rechtsgelijkheidsbeginsel en het
rechtszekerheidsbeginsel, waarbij ook de doelstelling van het voorstel
en diverse andere overwegingen een rol spelen. Die opvatting deel ik.
Het advies van de Raad om over te gaan tot cohortsgewijze invoering van
het verhoogde collegegeld kan ik echter, juist in verband met die
afweging, niet overnemen. Het door de Afdeling voorgestelde
overgangsrecht zou één van de twee doelstellingen van het wetsvoorstel
- de financiële taakstelling – op korte termijn namelijk volledig
teniet doen. Vanzelfsprekend heb ik mij vergewist van de juridische
houdbaarheid van dit wetsvoorstel ook waar het het
rechtszekerheidsbeginsel betreft. Daarbij is ook het arrest van de Hoge
Raad over de Harmonisatiewet betrokken. Die wet was naar mijn
overtuiging veel ingrijpender dan dit wetsvoorstel. 

Vóór de Harmonisatiewet mochten studenten zich gedurende zes jaar
inschrijven voor een opleiding. Na die zes jaar konden ze zich
inschrijven als auditor. Met de Harmonisatiewet werd de
inschrijvingsduur voor studenten die een tweede studie volgden, beperkt.
Niet langer mocht men, als student, zes jaar doen over een tweede
studie. Een auditor betaalde hoger collegegeld en ontving geen
studiefinanciering meer. Er bestond ook geen mogelijkheid om de studie
gefinancierd te krijgen door middel van een lening van de overheid. De
regeling van de studielening of het collegegeldkrediet bestond toen nog
niet. 

In het Harmonisatiewetarrest was aan de orde of het overgangsrecht in
overeenstemming was met het rechtszekerheidbeginsel. Er was volgens de
Hoge Raad strijd met de gerechtvaardigde verwachtingen van studenten,
omdat studenten niet meer de mogelijkheid hadden om hun tweede studie
als student af te ronden. 

Het onderhavige wetsvoorstel impliceert weliswaar een substantiële
collegegeldverhoging voor een bepaalde categorie studenten, maar laat
alle wettelijke aanspraken van de desbetreffende categorie studenten in
tact. De student kan zich blijven inschrijven voor de opleiding van zijn
keuze (er is qua inschrijvingsrecht geen sprake van een beperking van
het aantal studiejaren), hij hoeft geen instellingscollegegeld te
betalen (dat vaak hoger ligt) en in geval van een functiebeperking heeft
hij recht op een extra uitloopjaar. Bovendien kan de student het hogere
collegegeld lenen via het collegegeldkrediet. Door het bovenstaande
wordt het belang van een vergelijking tussen beide wetsvoorstellen mijns
inziens aanmerkelijk gerelativeerd.  

In het kader van de vraag naar de verenigbaarheid met het
rechtszekerheidsbeginsel geeft de Afdeling aan dat er vele andere
mogelijkheden zijn om het studierendement te verhogen. Het kabinet kan
de Afdeling niet goed volgen waar het de relatie betreft van deze
vaststelling tot het rechtszekerheidsbeginsel. Het kabinet gaat er
vanuit dat dit wetsvoorstel zal bijdragen tot de gewenste verbeteringen
van het studierendement, maar zal ook andere mogelijkheden aangrijpen om
tot een verbetering van het studierendement te komen (zie hiervoor onder
2). 

De conclusie van het kabinet luidt dan ook, dat de gevolgen van
onmiddellijke werking in bepaalde gevallen hard kunnen zijn, maar niet
onaanvaardbaar zijn. De maatregel wordt onmiddellijk ingevoerd, maar
niet onverwacht: in september 2010 is de maatregel aangekondigd en
inmiddels heeft de maatregel brede bekendheid gekregen. Maar
belangrijker acht ik nog, dat geen enkele student als gevolg van dit
wetsvoorstel met zijn opleiding hoeft te stoppen. Daarbij neem ik ook in
aanmerking dat voor bepaalde categorieën studenten mitigerende
maatregelen zijn getroffen en dat voor bepaalde individuele situaties
van ‘klaarblijkelijke hardheid’ een tegemoetkoming uit het
profileringsfonds tot de mogelijkheden behoort.

4.a.

De opmerking van de Afdeling dat ter onderscheiding van artikel 7.45b
alsnog in artikel 7.45a dient te worden vastgelegd dat dat artikel
betrekking heeft op het basistarief, heb ik niet overgenomen. Artikel
7.45a regelt namelijk niet zozeer het wettelijk collegegeld volgens het
basistarief als wel de aanspraak op het wettelijk collegegeld zelf,
ongeacht het tarief. Uit artikel 7.45, eerste lid, eerste volzin, juncto
artikel 7.45b, eerste lid, blijkt dat artikel 7.45a betrekking heeft op
zowel het wettelijk collegegeld volgens het basistarief als het
wettelijk collegegeld volgens het verhoogd tarief.

4.b.

Bij de invoering van het collegegeldkrediet was het verhoogde
collegegeldkrediet slechts bedoeld voor studenten die meer verschuldigd
zijn dan het wettelijke collegegeld, omdat zij instellingscollegegeld
verschuldigd zijn of studeren aan aangewezen, niet-bekostigde,
opleidingen en buitenlandse opleidingen waarop de bepalingen over het
wettelijke collegegeld niet van toepassing zijn. Als gevolg van dit
wetsvoorstel komt daar een categorie studenten bij: de
‘langstudeerders’, die een verhoogd bedrag aan collegegeld moeten
betalen. Na de technische aanpassing die in het wetsvoorstel wordt
voorgesteld, staat artikel 3.16a daaraan niet in de weg. Er bestaat dan
ook geen aanleiding dit artikel verdergaand aan te passen. Wel zal in de
artikelsgewijze toelichting expliciet worden aangegeven, dat de
wijziging van artikel 3.16a is bedoeld om ook langstudeerders in staat
te stellen het verhoogde collegegeldtarief te lenen. 

4.c.

In hoeverre de voorgestelde fiscale maatregel ertoe zal leiden dat
ouders hun bijdrage aan het levensonderhoud van kinderen (in relatieve
zin) zullen verminderen, valt niet met zekerheid te zeggen. Een
cijfermatige onderbouwing kan ik dan ook niet geven. Ik ga er vanuit dat
de meeste ouders het belangrijk vinden dat hun kind een opleiding
succesvol kan afronden. Mocht het toch zo zijn dat ouders vanwege de
fiscale aftrekbeperking hun kind niet voor het verhoogde collegegeld
financieel willen of kunnen bijstaan, dan kan de student via de weg van
het collegegeldkrediet zelf in de bekostiging van het (verhoogde)
collegegeld voorzien. Het maximumbedrag dat kan worden geleend is
toereikend om ook het verhoogde collegegeld voor langstudeerders te
financieren. De toelichting is op dit punt aangevuld. 

4.d.

De bekostigingsmaatregelen zullen op andere wijze worden gerealiseerd
dan in het wetsvoorstel dat aan de Afdeling is voorgelegd, is
beschreven. In verband daarmee zal de Regeling financiën hoger
onderwijs worden aangepast. De memorie van toelichting is op dit punt
aangepast.

Aan de redactionele kanttekeningen is gevolg gegeven met uitzondering
van de tweede kanttekening, aangezien dat de bedoeling van deze
artikelleden zou wijzigen op een wijze die ik niet heb beoogd.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de onderstaande wijzigingen in
het wetsvoorstel aan te brengen.

In artikel 7.45a, eerste lid, onderdeel a, zijn de woorden “sedert
1991” ingevoegd. Het betreft hier het herstel van een omissie. Uit de
memorie van toelichting blijkt dat de gegevens uit het CRIHO pas vanaf
die datum volledig betrouwbaar zijn. 

Artikel 7.45b, tweede lid, is redactioneel verbeterd. Er is geen sprake
van een inhoudelijke wijziging.

Artikel 7.45b, derde lid, is in die zin gewijzigd, dat de daarin
voorgeschreven algemene maatregel van bestuur voor het nader regelen van
de berekeningswijze van het aantal studiejaren, facultatief is gemaakt. 

Artikel 7.45b, vijfde lid, is redactioneel verbeterd. Er is geen sprake
van een inhoudelijke wijziging.

Artikel 7.48 is aangevuld met een nieuw zevende lid, dat beoogt
oneigenlijk gebruik van het wettelijke regime voor opleidingen op het
terrein van het onderwijs en de gezondheidszorg tegen te gaan.

In de WHW zal een nieuw hoofdstuk overgangsrecht worden toegevoegd. Dat
blijkt uit het nieuwe onderdeel H. Voor het studiejaar 2010-2012 zullen
de peildatum en de hoogte van het collegegeld om redenen van
spoedeisendheid en wetgevingseconomie niet in het Uitvoeringsbesluit WHW
2008 worden vastgesteld, maar in dit wetsvoorstel.

Ik moge U, mede namens de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie en de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

Halbe Zijlstra

 PAGE    

	W4884.K-2	  PAGE  2 

	

Nr.	WJZ-269755 (4884)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enige andere wetten
in verband met de invoering van een verhoogd collegegeld voor
langstudeerders (Wet verhoging collegegeld langstudeerders)

Den Haag, 28 januari 2011



AAN DE KONINGIN



OCW 10938