Preview document (🔗 origineel)

---

Directie Wetgeving

 

Schedeldoekshaven 100

2511 EX  Den Haag

Postbus 20301

2500 EH  Den Haag

www.rijksoverheid.nl/venj

 

Contactpersoon

M.J. Jacobs

 

T  070 370 79 11

F  070 370 75 16

m.j.jacobs@minjus.nl

 

Registratienummer

5639504/10/6

 

  DOCPROPERTY referentiegegevens   



  DOCPROPERTY woordmerk   





  DOCPROPERTY rubricering   

  DOCPROPERTY _aankoningin  Aan de koningin 







	  DOCPROPERTY _datum  Datum 	  DOCPROPERTY datum  13 januari 201 1

  DOCPROPERTY _onderwerp  Onderwerp 	  DOCPROPERTY onderwerp  Voorstel
van wet tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen
over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
(Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten) 





Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 juni 2009,
nr. 09.001710 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan ons te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 15 oktober 2009, nr. W03.09.0211/II,
bieden wij U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State mogen wij het
volgende opmerken.

2. De Raad adviseert om bij nadeelcompensatie de rechtsmacht tussen de
bestuursrechter en de burgerlijke rechter te verdelen op de wijze die
door de studiegroep was voorgesteld. Er is volgens de Raad veel voor te
zeggen om bij geschillen over nadeelcompensatie altijd de
bestuursrechter bevoegd te achten, ook als het nadeel door feitelijk
handelen is veroorzaakt.

Na ampel beraad hebben wij besloten het advies van de Raad van State
niet te volgen. Reden daarvoor is dat de gevolgen van een dergelijke
verruiming van de reikwijdte van de regeling voor de praktijk naar mijn
oordeel op dit moment onvoldoende zijn te overzien. Wij geven er daarom
de voorkeur aan om daarmee eerst ervaring op te doen bij bepaalde
projecten die zich daarvoor naar het oordeel van het bestuur lenen
alvorens daarover definitieve beslissingen te nemen. Dat kan door
toepassing van artikel 8:2a, tweede lid, onder b, dat de mogelijkheid
opent dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het
bestuursorgaan de weg naar de bestuursrechter wordt opengesteld. Verder
wijzen wij er nog op dat artikel 8:2, tweede lid, onder a, ook voorziet
in een verruiming van de bevoegdheid van de bestuursrechter ten opzichte
van de thans bestaande situatie, nu daarin is bepaald dat alle
handelingen ter uitvoering van een appellabel besluit ook grondslag
kunnen zijn voor een verzoek om een appellabel nadeelcompensatiebesluit.

3. De Raad merkt op dat het wenselijk is duidelijkheid te verschaffen
over de vraag of naast het égalitébeginsel ruimte blijft voor andere
grondslagen om nadeelcompensatie toe te kennen.

Naar aanleiding hiervan merken wij op dat bewust is volstaan met
codificatie van het égalitébeginsel als grondslag voor een
verplichting tot vergoeding van schade door rechtmatig
overheidshandelen, nu dit in de praktijk de belangrijkste grondslag is.
Het komt in de praktijk nauwelijks voor dat een aanspraak op
schadevergoeding wordt gebaseerd op een ander rechtsbeginsel (hoewel
deze wet dat op zichzelf niet uitsluit; zie hierover de aangevulde
toelichting onder 4.1). Ook het merendeel van de bijzondere wetten
waarin een nadeelcompensatieregeling is opgenomen, is gebaseerd op de
grondgedachte dat een eventuele aanspraak op nadeelcompensatie is
gebaseerd op het égalitébeginsel. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de
op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening. In de
aanpassingswetgeving zal dit punt bij elk onderdeel nader worden
toegelicht.

Overige opmerkingen

4. De Raad geeft in overweging de invoering van een
verzoekschriftprocedure ook met betrekking tot nadeelcompensatie te
bezien. Een dergelijke verzoekschriftprocedure zou nog hangende de
procedure tegen een schadeveroorzakend besluit toepassing kunnen vinden
(voor het geval geen vernietiging volgt). Op die manier kan de
benadeelde zijn schadeclaim op een snelle en eenvoudige wijze beoordeeld
krijgen, zo stelt de Raad.

Wij hebben dit advies niet overgenomen. Dit is een logisch gevolg van
mijn keuze om ten aanzien van verzoeken om nadeelcompensatie aansluiting
te zoeken bij het ‘besluitmodel’, zoals vormgegeven in de Algemene
wet bestuursrecht. Aansluiting bij het besluitmodel heeft als belangrijk
voordeel dat het bestuursorgaan eerst aan zet is om zelf een beoordeling
te maken van zijn aansprakelijkheid op grond van het égalitébeginsel.
Bij zijn beoordeling kan het bestuursorgaan de feitelijke situatie en de
posities van andere mogelijke benadeelden (denk aan het vereiste van het
normaal maatschappelijk risico en het vereiste van de speciale last), in
onderlinge samenhang bezien. Het kan daarbij desgewenst ook deskundigen
betrekken of een schadecommissie inschakelen. Zou het advies van de Raad
worden gevolgd, dan zou de rechter zich als het ware ‘rauwelijks’
over nadeelcompensatieclaims kunnen uitspreken. Dat achten wij
ongewenst.

5. De Raad is van oordeel dat een vergoeding op andere wijze dan geld
niet tot de mogelijkheden behoort indien de belanghebbende daarmee niet
akkoord gaat. In die situatie is er volgens de Raad geen reden af te
wijken van de hoofdregel dat schade vergoed wordt in geld (artikel 6:103
BW).

Deze laatste stelling onderschrijven wij niet. De hoofdregel dat schade
vergoed wordt in geld, zoals neergelegd in artikel 6:103 BW, is passend
als het gaat om schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen. Maar zij
gaat niet in gelijke mate op wanneer de schade is veroorzaakt door
rechtmatig overheidshandelen. Dan heeft als uitgangspunt te gelden dat
de overheid voor degenen die in het bijzonder en onevenredig zwaar zijn
getroffen door het rechtmatig handelen voorziet in een redelijke
compensatie. Het moge zo zijn dat het doorgaans het meest in de rede
ligt om deze compensatie in de vorm van geld te verlenen, maar
noodzakelijk is dat niet. Een aanbod voor een compensatie in de vorm van
een vergoeding in natura, zoals een alternatieve bedrijfslocatie, het
aanleggen van een parallelweg of herstel van de (door planwijziging
vervallen) bouwmogelijkheid (ABRvS 27 april 2005, Gst. 2005, 85 m.nt.
J.M.H.F. Teunissen), kan tegen die achtergrond naar mijn oordeel
evenzeer aanvaardbaar zijn (en ligt onder omstandigheden zelfs ook meer
voor de hand).

6. De Raad wijst erop dat het regelmatig voorkomt dat verschillende
bestuursorganen aansprakelijk zijn, waartoe voor de afhandeling van de
schadeverzoeken bijvoorbeeld een schadeschap in het leven wordt
geroepen. Hij acht het niet duidelijk of titel 4.5 in de weg staat aan
een dergelijke regeling. 

Een schadeschap is een gemeenschappelijke regeling die namens de
betrokken bestuursorganen alle verzoeken om nadeelcompensatie afhandelt.
De aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende bestuursorganen dragen
alle bevoegdheden in verband met beslissingen omtrent nadeelcompensatie
over aan het schadeschap (ingevolge de artt. 41 e.v. van de Wet
gemeenschappelijke regelingen). Dit betekent dat een verzoek om
nadeelcompensatie niet bij de afzonderlijke bestuursorganen, maar enkel
bij het betreffende schadeschap kan en moet worden ingediend. Titel 4.5
is daarvoor geen beletsel. Dit is volledigheidshalve in de toelichting
verduidelijkt. 

Overigens zijn wij voornemens om, mede in verband met deze problematiek,
een voorstel in procedure te brengen om een ‘overnamebevoegdheid’ in
de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Op grond van die bevoegdheid
kan de bevoegdheid om te beslissen op verzoeken om nadeelcompensatie bij
projecten waar verschillende bestuursorganen bij betrokken zijn, worden
geconcentreerd bij één van die bestuursorganen. Dat kan de afhandeling
van verzoeken om nadeelcompensatie vergemakkelijken, met name bij grote
infrastructurele projecten (vergelijk E. Koopmans, ‘De behandeling van
verzoeken om nadeelcompensatie bij grote overheidsprojecten. De
problemen, de huidige juridische voorzieningen en een mogelijk nieuwe
oplossing in de Awb’, O&A 2009-2, p. 69-77 en J.R.C. Tieman en H.H.L.
Krans, ‘Nogmaals nadeelcompensatie’, in NTB 2010-15).

Onrechtmatige overheidsdaad

7.a. De Raad stelt dat niet zonder meer valt in te zien dat de
voorgestelde bevoegdheidsverdeling een voor de praktijk duidelijk en
eenvoudig te hanteren kader biedt en dat de argumenten voor de gekozen
bevoegdheidsverdeling niet overtuigend zijn. Deze visie van de Raad
delen wij niet. Thans zijn er vier verschillende – en elkaar niet
uitsluitende - wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te
verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen. Het naast elkaar
bestaan van deze vier verschillende schadeprocedures wordt in de
praktijk als verwarrend en onduidelijk ervaren, ook al omdat er
gedurende de procedure soms wordt overgestapt van het
bestuursrechtelijke naar het civielrechtelijke spoor.

In het wetsvoorstel wordt het aantal wegen waarlangs getracht kan worden
schadevergoeding te verkrijgen teruggebracht tot één: de
bestuursrechter is exclusief bevoegd als de schade is veroorzaakt door
een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer
van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt en de
burgerlijke rechter is bevoegd in overige zaken. Om te voorkomen dat er
voor relatief lage schadebedragen bij twee verschillende rechters moet
worden geprocedeerd, is de bestuursrechter in de overige zaken ook
bevoegd het schadeverzoek te behandelen indien het om een kleinere
schadezaak gaat. De belanghebbende kan dan dus kiezen.

7.b. In het oorspronkelijke artikel 8:89 was bepaald dat de
bestuursrechter in overige gevallen bevoegd was voor zover de gevraagde
vergoeding ten hoogste € 5.000 bedroeg. Uit de memorie van
toelichting volgt dat met dit grensbedrag aansluiting is gezocht bij de
competentiegrens van de kantonrechter. Terecht wijst de Raad erop dat
deze competentiegrens in het inmiddels ingediende wetsvoorstel
Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken II
2008/09, 32 021) wordt opgetrokken naar € 25.000. Om de aansluiting
tussen de verzoekschriftprocedure in het onderhavige wetsvoorstel met de
compentiegrens van de kantonrechter te behouden, is in het voorgestelde
artikel 8:89 bepaald dat de bestuursrechter in overige gevallen bevoegd
is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000 bedraagt.
Hieraan kan nog worden toegevoegd dat iedere keuze voor een grensbedrag
arbitrair is. Dat geldt niet alleen voor het in dit wetsvoorstel gekozen
bedrag, maar overigens ook voor het bedrag dat in het wetsvoorstel
Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie is gekozen. In de
memorie van toelichting bij genoemd wetsvoorstel is uiteengezet dat het
voorstel tot wijziging van € 5.000 naar € 25.000 wordt gedaan op
basis van de resultaten van de evaluatie van de modernisering van de
rechterlijke organisatie, uitgevoerd door de Commissie evaluatie
modernisering rechterlijke organisatie (commissie-Deetman). Deze
commissie was voorstander van de verhoging van de competentiegrenzen in
het burgerlijk procesrecht omdat de kantonrechter een grote mate van
expertise heeft opgebouwd met consumentgerelateerde zaken. Het bedrag
van € 25.000 is gerelateerd aan de bedragen gemoeid met de
consumentenkoop. De Commissie adviseerde om alle zaken die vallen onder
de categorie consumentenkoop aan de kantonrechter toe te delen. De
commissie verwees in het gedeelte van het advies over de verhoging van
de competentiegrens naar € 25.000 ook naar de ervaringen in het
bestuursrecht.

7.c. Sinds de invoering van artikel 8:73 Awb in 1994 heeft de praktijk
zich zo ontwikkeld dat er vele, elkaar niet uitsluitende, wegen bestaan
om schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen te verkrijgen.
In de memorie van toelichting wordt deze stand van het recht uitvoerig
beschreven. De aldus ontstane situatie wordt door velen als onduidelijk
ervaren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een eind te maken aan deze
onduidelijke situatie door het aantal wegen waarlangs schadevergoeding
wegens onrechtmatig overheidshandelen kan worden verkregen terug te
brengen tot één. De grotere claims buiten het terrein van het sociale
verzekeringsrecht, het ambtenarenrecht en het belastingrecht zijn
exclusief bij de burgerlijke rechter ondergebracht omdat besluiten in
deze procedures vaak niet alleen de belangen van de aanvrager van een
besluit raken, maar ook die van derden. Schadezaken in
meerpartijengeschillen zijn doorgaans complexer, bijvoorbeeld omdat de
causaliteitsvraag moeilijker te beantwoorden is. Het ambtenarenrecht en
het financiële bestuursrecht daarentegen, worden daardoor gekenmerkt
dat er in de regel sprake is van twee-partijenverhoudingen. De
geschillen concentreren zich op het besluit dat deze tweepartijenrelatie
beheerst en zijn doorgaans processueel minder complex dan geschillen in
meerpartijenverhoudingen. Gelet hierop menen wij dat het zinvol en
verantwoord is om aan de bestuursrechter de exclusieve rechtsmacht toe
te kennen inzake schadevergoedingszaken.

7.d. Het verheugt ons dat de Raad met ons van mening is dat de
benadeelde zijn schadeclaim met de nieuwe verzoekschriftprocedure op een
snelle en eenvoudige wijze bij de rechter aanhangig kan maken en
relatief snel een definitief rechterlijk oordeel over zijn verzoek
krijgt. Het is inderdaad zo dat in veel gevallen nadere besluitvorming
nodig is voordat op eventuele schadevergoedingsaspecten kan worden
ingegaan. Dit probleem doet zich ook thans voor indien wordt verzocht om
schadevergoeding en is inherent aan het stelsel van “vernietigen en
opnieuw voorzien”.

Conclusie

De keuzevrijheid van de huidige verdeling van rechtsmacht is in de
praktijk onduidelijk en leidt tot verwarring bij justitiabelen. Door het
aantal wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te
verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen terug te brengen, wordt
een voor partijen duidelijkere situatie bereikt. Het advies om aan
bestuurrechters over de hele linie – zowel de belastingrechter en de
CRvB, als het CBb en de ABRvS – de bevoegdheid toe te kennen te
oordelen over geschillen onder de € 25.000, is niet overgenomen. Bij
schadezaken op het terrein van het ambtenarenrecht en het financiële
bestuursrecht, zijn meestal geen derdebelanghebbenden betrokken. De
geschillen concentreren zich op het besluit dat de tweepartijenrelatie
beheerst en zijn doorgaans processueel minder complex dan
schadeverzoeken in meerpartijenverhoudingen. Ook de causaliteitsvraag is
bij deze schadeverzoeken meestal eenvoudiger te beantwoorden dan bij
bijvoorbeeld schadeverzoeken in het ruimtelijke ordeningsrecht. Deze
omstandigheden pleiten voor een exclusieve bevoegdheid van de
bestuursrechter in schadeverzoeken op deze terreinen. Aan de
mogelijkheid tot verwijzing door de bestuursrechter bestaat in dit type
zaken naar mijn oordeel dan ook geen behoefte. In zaken waarin de
bestuursrechter niet exclusief bevoegd is, bestaat aan een dergelijke
mogelijkheid evenmin behoefte. De mogelijkheid om het verzoek om
schadevergoeding bij de bestuursrechter te doen, biedt een extra
voorziening voor de gelaedeerde ingeval de schade het bedrag van €
25.000 niet te boven gaat. Ook als de omvang van de schade beperkt is,
kan de gelaedeerde redenen hebben om de vergoeding in een procedure bij
de civiele rechter te vorderen. Van deze mogelijkheid zal hij vooral
gebruik maken indien het een complexe zaak betreft of een zaak met een
samengestelde schadeoorzaak.

Overige opmerkingen

8.a. Artikel 8:88 bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek
een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de
belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig
besluit, een onrechtmatige andere handeling ter voorbereiding van een
onrechtmatig besluit, het niet tijdig nemen van een besluit of een
andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een
ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of
een dienstplichtig militair als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet
dienstplicht als zodanig, hun nagelaten betrekkingen of hun
rechthebbenden belanghebbende zijn. 

Indien het wetsvoorstel voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht tot
wet wordt verheven en in werking treedt, komen de procesrechtelijke
bepalingen van de Beroepswet te vervallen. De inhoud van deze bepalingen
wordt overgebracht naar de Awb. Het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting zijn naar aanleiding hiervan aangepast. Daarbij is het
advies van de Raad gevolgd.

Het advies van de Raad om artikel 8:88 Awb nader te bezien en een
consequente terminologie te volgen is gevolgd.

b. Het advies van de Raad is gevolgd.

 

9. De suggestie van de Raad om in artikel 8:90, tweede lid, te bepalen
dat de bestuursrechter na ontvangst van het verzoekschrift het
bestuursorgaan in de gelegenheid stelt binnen acht weken mede te delen
of het bereid is schade te vergoeden, is niet overgenomen. Het is in het
(bestuurs)recht gebruikelijk dat degene die iets wil van een ander, zich
eerst zelf wendt tot diegene (vgl. het klachtrecht). Het is niet
wenselijk de rechterlijke macht te belasten met werkzaamheden die ook
buiten de rechterlijke macht om door partijen zelf verricht kunnen
worden.

10. Het advies van de Raad is gevolgd. 

11. Het advies van de Raad is gevolgd.

Voorbereiding van het wetsvoorstel

12. In paragraaf 3 van de toelichting, getiteld ‘Voorbereiding van het
wetsvoorstel’ is ingegaan op de aanleiding voor het wetsvoorstel en de
redenen om eerst een breed samengestelde studiegroep te laten adviseren
over het onderwerp van het wetsvoorstel. De studiegroep had tot taak een
inventarisatie te maken van knelpunten en mogelijke oplossingen inzake
schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidsoptreden. Indien de
studiegroep het nodig vond, kon daarbij ook de schadevergoeding wegens
rechtmatige overheidsdaad worden betrokken. De studiegroep heeft
uiteindelijk niet slechts een inventarisatie opgeleverd, maar een
voorontwerp van wet inclusief memorie van toelichting. Over het
voorontwerp is geadviseerd door de in paragraaf 3 genoemde organisaties.
De reacties van deze organisaties zijn samengevat en in algemene zin
besproken in paragraaf 3 van de memorie van toelichting. Voor zover de
reacties van deze organisaties hebben geleid tot wijziging van de tekst
van het wetsvoorstel ten opzichte van die van het voorontwerp, is dit
toegelicht in het artikelsgewijs deel van de toelichting. De Raad voor
de Rechtspraak heeft in 2008 een uitvoeringstoets verricht. Deze is in
paragraaf 4 van de memorie van toelichting verwerkt.

13. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.

Wij mogen U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Veiligheid en Justitie,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

 Rechtspraak is kwaliteit, rapport van de Commissie evaluatie
modernisering rechterlijke organisatie, Den Haag, 11 december 2006.



  DOCPROPERTY rubriceringvolg   



	  DOCPROPERTY rubricering   	  DOCPROPERTY _pagina  Pagina    PAGE   \*
MERGEFORMAT  6    DOCPROPERTY _van  van    SECTIONPAGES   \* MERGEFORMAT
 6 





	  DOCPROPERTY rubricering   	  if   NUMPAGES  6  = "1" "" " 
DOCPROPERTY _pagina  Pagina    PAGE  1    DOCPROPERTY _van  van   
NUMPAGES  6 " Pagina 1 van 6 





  DOCPROPERTY directoraatvolg  Directie Wetgeving   DOCPROPERTY
directoraatnaamvolg     DOCPROPERTY onderdeelvolg     DOCPROPERTY
directieregel   

 

  DOCPROPERTY _datum  Datum 

13 januari 2011

  DOCPROPERTY _onskenmerk   

  DOCPROPERTY onskenmerk   





  DOCPROPERTY rubricering