Preview document (🔗 origineel)

---

BJZ2011036806

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten
ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2009/29/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 april 2009 tot
wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel
in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap te verbeteren en uit
te breiden (PbEU L 140) en de uitvoering van verordening (EU) nr.
1031/2010 van de Commissie van 12 november 2010 inzake de tijdstippen,
het beheer en andere aspecten van de veiling van
broeikasgasemissierechten overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het
Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de
handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap (PbEU L 302)
en verordening (EU) nr. 920/2010 van de Commissie van 7 oktober 2010
inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en
Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU
L 270) (herziening EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 november
2010, nr. 10.003255, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij toe te zenden.

Dit advies, gedateerd 23 december 2010, nr. W14.10.0533/IV, bied ik U
hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met de opmerkingen van de Afdeling rekening zal zijn gehouden.



Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State.

1. Artikel 10, derde lid, eerste alinea, van richtlijn 2003/87, zoals
die bepaling is ingevoegd door richtlijn 2009/29, bepaalt dat de
lidstaten beslissen hoe de veilingopbrengsten benut zullen worden. Dit
is bevestigd in de politieke verklaring van de Europese Raad van 12
december 2008 bij het energie- en klimaatpakket. De bepaling bevat wel
een aanbeveling omtrent het gebruik van veilingopbrengsten. De
formulering van artikel 10, derde lid, eerste alinea, is in de meeste
taalversies van richtlijn 2009/29 inhoudelijk identiek. De zinsnede in
de Nederlandse taalversie van de richtlijn dat “ten minste 50% van de
opbrengsten (…) zou moeten worden gebruikt voor één of meerdere van
de onderstaande doelstellingen” verschilt inhoudelijk niet van de
Engelse taalversie (“should be used”). Andere taalversies, waaronder
de Franse, lijken iets dwingender geformuleerd te zijn.

Deze richtlijnbepaling over het gebruik van veilingopbrengsten bij het
ETS voor stationaire bronnen is qua opbouw en bewoordingen identiek aan
de parallelle bepaling over de besteding van veilingopbrengsten bij het
ETS voor de luchtvaart. Dit geldt zowel voor de Nederlandse taalversie
als voor andere taalversies, waaronder de Engelse en de Duitse. De
besteding van veilingopbrengsten bij het ETS voor de luchtvaart is
geregeld in artikel 3 quinquies, vierde lid, van richtlijn 2003/87. Die
bepaling is ingevoegd door de EG-richtlijn uit 2008 waarmee luchtvaart
onder het ETS is gebracht (richtlijn 2008/101). Artikel 3 quinquies,
vierde lid, is een aanbeveling, net als de bepaling over de
veilingopbrengsten bij stationaire bronnen. Bij de implementatie van
richtlijn 2008/101 is die bepaling niet omgezet in wetgeving. Het gaat
in beide gevallen om een tot de centrale overheid gericht voorschrift,
dat geen omzetting door middel van wetgevende maatregelen vergt. Het
ligt voor de hand deze bij de implementatie van richtlijn 2008/101
gehanteerde lijn door te trekken naar de implementatie van richtlijn
2009/29.

In eerdergenoemde politieke verklaring van de Europese Raad is bevestigd
dat de besteding van de veilingopbrengsten aan de lidstaten zelf is.
Daarnaast is aangegeven dat de lidstaten bereid zijn een financiële
bijdrage te leveren - ter grootte van ten minste de helft van de
veilingopbrengsten - aan nationaal en Europees klimaatbeleid. In de
Nederlandse begrotingssystematiek zijn inkomsten en uitgaven echter
gescheiden. Overeenkomstig deze systematiek zijn de inkomsten zoals uit
de veiling van emissierechten (veilingopbrengsten) dus niet te koppelen
aan bepaalde uitgaven. In de verslagen voor de Commissie in het kader
van het Kyoto-Protocol zal Nederland wel aangeven op welke wijze zij
financieel bijdraagt aan het klimaat- en duurzame energiebeleid.

Paragraaf 6.5.2 van de memorie van toelichting is aangevuld met een
passage over aard en inhoud van artikel 10, derde lid, van richtlijn
2003/87. Voorts is de transponeringstabel in overeenstemming gebracht
met (de transponeringstabel in) de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel tot implementatie van richtlijn 2008/101.

2a. Uitgegaan wordt van de gemiddelde marktprijs van een
broeikasgasemissierecht op het moment van terugvorderen. Het
voorgestelde artikel 16.35c is daartoe aangevuld met een nieuw vijfde
lid. Bij ministeriële regeling zullen nadere criteria worden opgenomen
voor het vaststellen van de gemiddelde marktprijs. De gemiddelde
marktprijs wordt gebaseerd op representatieve gegevens. Deze
delegatiemogelijkheid is opgenomen omdat nader uitgewerkt moet worden
hoe de vaststelling van de marktprijs plaatsvindt. Binnen het ETS is
namelijk geen eenduidige prijsinformatie beschikbaar waarnaar (op
wetsniveau) verwezen kan worden. Zo zijn er meerdere beurzen actief,
grotere en kleinere, en is niet alle informatie over de marktprijs van
emissierechten altijd voor iedereen (kosteloos) beschikbaar. Paragraaf
6.11.2 van de memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld.
Voor de formulering van het nieuwe vijfde lid van artikel 16.35c is
aansluiting gezocht bij artikel II, tweede lid, van het voorstel van wet
van het lid Vendrik tot wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag in verband met het beperken van de emissies van
broeikasgassen door kolengestookte elektriciteitscentrales (beperking
emissies kolencentrales).

2b. Het verrekenen van ten onrechte verleende emissierechten is bedoeld
om het aantal verleende emissierechten in overeenstemming te brengen met
het aantal emissierechten dat kosteloos aan de inrichting is toegewezen
in het toewijzingsbesluit dat aan de verlening ten grondslag ligt. Dit
is in het belang van de goede werking van het ETS. Met deze correctie
wordt ook bereikt dat niet te weinig emissierechten worden geveild. Om
de onbalans tussen verlening en toewijzing te redresseren, moeten de ten
onrechte verleende emissierechten door de overheid worden teruggenomen.
Dat gebeurt hier door verrekening met de verlening voor de daarop
volgende handelsperiode.

Een emissierecht staat voor het recht om gedurende een bepaalde periode
een emissie van één ton kooldioxide-equivalent in de lucht te
veroorzaken (artikel 1.1 van Wet milieubeheer). Hoewel de Afdeling
advisering in haar advies terecht opmerkt dat de waarde van de
emissierechten in de loop van de tijd kan fluctueren, is de waarde van
emissierechten in het kader van deze verrekening niet relevant, evenmin
als die waarde een rol speelt bij bijvoorbeeld de compensatieplicht van
artikel 16.39 van de Wet milieubeheer. Verrekening is een technische
handeling, uitgevoerd door de beheerder van het nationale register voor
de handel in broeikasgasemissierechten.

Verder merk ik nog op dat de koppeling van een emissierecht aan een
handelsperiode minder stringent is dan de Afdeling lijkt te
veronderstellen. Dit houdt verband met het feit dat emissierechten die
aan het einde van een handelsperiode over zijn, worden vervangen door
rechten voor de volgende periode en dus materieel hun waarde niet
verliezen. Deze vervangingsregeling bestaat bij de overgang van fase II
van het ETS (2008-2012) naar fase III (2013-2020), maar bestond niet bij
de overgang van fase I (2005-2007) naar fase II. Het feit dat
overtollige emissierechten aan het eind van fase I niet konden worden
vervangen, was een van de belangrijkste redenen voor de daling van de
prijs van emissierechten aan het eind van fase I.

Aan de mogelijkheid tot terugvordering en verrekening in het
voorgestelde artikel 16.35c, eerste en derde lid, is bewust een
discretionair karakter toegekend. Dit is gebeurd om het bestuur van de
Nederlandse emissieautoriteit de ruimte te geven om te zoeken naar de
meest passende manier om ten onrechte verleende emissierechten terug te
halen (verrekenen of terugvorderen). Formulering en opzet van het
voorgestelde artikel 16.35c zijn ontleend aan artikel 4:57 van de
Algemene wet bestuursrecht. In paragraaf 6.11.2 van de memorie van
toelichting, zoals voorgelegd aan de Afdeling, is naar mijn mening
voldoende helder uiteengezet wanneer verrekening in beeld komt en
wanneer terugvordering een meer aangewezen instrument is. Op het
uitoefenen van deze bevoegdheden tot terugvordering en verrekening zijn
uiteraard de beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene
besluitvormingseisen van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Hoewel het advies van de Afdeling op zich niet noopt tot aanpassing of
aanvulling van het voorgestelde artikel 16.35c of de memorie van
toelichting, heb ik in het advies wel aanleiding gezien de bewoordingen
van het voorgestelde artikel 16.35c en het artikelsgewijs deel van de
memorie van toelichting op enkele punten te verduidelijken.

3. De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn overgenomen, met
uitzondering van de redactionele kanttekening onder het derde
aandachtsstreepje. Het monitoringsplan, bedoeld in het voorgestelde
artikel 16.2b, eerste lid, is het monitoringsplan zoals omschreven in
artikel 16.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Het enige verschil
ten opzichte van de situatie bij inrichtingen die regulier, dus niet via
een opt-out, onder het ETS vallen, is dat het monitoringsplan bij
opt-out geen onderdeel vormt van de emissievergunning (bij opt-out geldt
niet de eis van een emissievergunning). Artikel 16.1, vierde lid,
definieert “monitoringsplan” met een verwijzing naar de inhoud van
een dergelijk plan in artikel 16.6, tweede lid. Het is niet noodzakelijk
in de definitiebepaling van artikel 16.1, vierde lid, een verwijzing op
te nemen naar artikel 16.2b, eerste lid. Het wetsvoorstel (artikel I,
onder B, onder 7) en de artikelsgewijze toelichting zijn verduidelijkt.

4. Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de memorie van toelichting op
enkele punten te actualiseren en te verduidelijken en in het
wetsvoorstel de verwijzingen naar de inmiddels vastgestelde
EU-veilingverordening in te vullen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU

 Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 73, blz. 4-5.

 Richtlijn nr. 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 19 november 2008 (PbEU 2009, L 8) tot wijziging van
Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in
de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap.

 Zie de transponeringstabel (Kamerstukken II 2008/09, 31 963, nr. 3,
blz. 50). Het advies van de Raad van State is opgenomen onder
Kamerstukken II 2008/09, 31 963, nr. 4.

 Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 2, zoals gewijzigd bij nota van
wijziging (Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nr. 5).

 Zie ook paragraaf 6.11.1 van de memorie van toelichting.

 PAGE