Preview document (🔗 origineel)

---

		

							’s-Gravenhage, 22 maart 2011

BJZ2011040423

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
bodembescherming (Gebiedsgerichte aanpak van de verontreiniging van het
diepere grondwater)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 augustus
2010, nr. 10.002192, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 2 november 2010, No.
W08.10.0406/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met de opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van
State rekening zal zijn gehouden.

1. Reikwijdte

Allereerst gaat de Afdeling advisering van de Raad van State in op het
onbepaald laten van enige termen in het wetsvoorstel. De Afdeling wijst
er terecht op dat de betekenis van de begrippen”mobiele
verontreinigingen” en “het diepere grondwater” bepalend is voor de
reikwijdte van het wetsvoorstel.

Verontreinigingen in het grondwater zijn naar hun aard mobiel, omdat het
grondwater in beweging is. Het element “mobiele” heeft in de term
”mobiele verontreinigingen” dan ook geen onderscheidend vermogen en
kan komen te vervallen. Het woord “mobiele” in het derde lid van
artikel 55c vervalt, zodat de hiermee verbonden onzekerheid wordt
weggenomen.

In § 1.2 van de memorie van toelichting zijn de begrippen “bron”,
“bronzone” en “pluim” nader toegelicht, en in § 7.3 van de
memorie van toelichting is nader toegelicht hoe in de praktijk het
scheiden van de bronzone en de verontreiniging in het diepere grondwater
zal plaatsvinden. De afbakening van de bronzone zal tevens in generieke
termen zijn neerslag krijgen in het beheerplan. 

Indien in een gebied een gebiedsgerichte aanpak is ingesteld, worden de
verontreinigingen in het grondwater aangepakt met toepassing van de
specifieke regels die dit wetsvoorstel introduceert. De in het kader van
de gebiedsgerichte aanpak te treffen maatregelen richten zich op alle
verontreinigingen in het grondwater, ongeacht of

 

zij in het beheerplan zijn opgenomen. Voor een verontreiniging die in
het beheerplan is opgenomen, geldt wel dat de reguliere saneringsregels
van de Wet bodembescherming daarop niet meer van toepassing zijn. Bij de
overeenkomst die vooraf gaat aan het opnemen van een verontreiniging in
het beheerplan, zal ook de grens tussen de bronzone en de pluim van de
desbetreffende verontreiniging worden aangeduid.

Zoals de Afdeling aangeeft, zijn op de aanpak van de bronzone de
reguliere saneringsregels van de Wet bodembescherming van toepassing. In
dat kader zal de desbetreffende bronzone overeenkomstig de reguliere
saneringsregels van de Wet bodembescherming worden afgebakend. Op een
verontreiniging in het grondwater die niet in het beheerplan is
opgenomen, blijven de reguliere saneringsregels van de Wet
bodembescherming eveneens van toepassing. Het feit dat een dergelijke
verontreiniging feitelijk de invloed zal ondervinden van de maatregelen
die onderdeel uitmaken van de gebiedsgerichte aanpak, doet daaraan niet
af. De saneringsplichtige zal dus de nodige inspanningen moeten doen om
ook de verontreiniging in het grondwater overeenkomstig de reguliere
saneringsregels van de Wet bodembescherming af te bakenen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de memorie van
toelichting op dit punt aangepast. § 11 is daartoe herzien.

2. Bevoegdheid

a. Provinciegrensoverschrijdende verontreinigingen

Het wetsvoorstel is aangevuld met een coördinatieregeling inzake
gebieden die de grens overschrijden van het ambtsgebied van een
bestuursorgaan dat bevoegd gezag is in het kader van de reguliere
saneringsregels van de Wet bodembescherming. Daartoe behoren onder
andere de door de Afdeling genoemde provinciegrensoverschrijdende
gebieden (artikel 55i).

b. Ruimtelijke planvorming

Naar aanleiding van opmerkingen van de Afdeling over de
afstemmingsproblematiek tussen de gebiedsaanwijzingsbevoegdheid en de
planbevoegdheid van gedeputeerde staten enerzijds, en bestemmingsplannen
en structuurvisies op gemeentelijk niveau anderzijds, is de toedeling
van de bevoegdheden in het wetsvoorstel aangepast.

Ingevolge de gewijzigde tekst van het wetsvoorstel zal doorgaans nog
steeds door gedeputeerde staten worden bepaald of een gebiedsgerichte
aanpak wordt ingesteld (artikel 55c, eerste lid). Deze bevoegdheid komt
in het gewijzigde wetsvoorstel echter ook toe aan burgemeester en
wethouders van gemeenten waarop artikel 88, eerste lid, Wet
bodembescherming van toepassing is. Het besluit om een gebied aan te
wijzen waarop een gebiedsgerichte aanpak zal plaatsvinden, kan
ambtshalve of op verzoek van een ander bestuursorgaan worden genomen.
Veelal zal het college van burgemeester en wethouders het initiatief
nemen en een dergelijk verzoek doen wanneer hij zelf geen bevoegd gezag
Wet bodembescherming is, maar het verzoek kan ook uitgaan van het
dagelijks bestuur van een waterschap. 

De belangrijke rol die de gemeenten in de praktijk zullen vervullen,
heeft tevens erkenning gevonden in een aanpassing inhoudende dat het
beheerplan niet langer uitsluitend door gedeputeerde staten wordt
vastgesteld. Het bestuursorgaan dat het bevoegd gezag Wet
bodembescherming verzoekt om te besluiten tot instelling van een
gebiedsgerichte aanpak in een gebied, stelt zelf een beheerplan voor dat
gebied vast en legt dat ter instemming aan het bevoegd gezag voor. Als
het verzoek uitgaat van een gemeente die zelf geen bevoegd gezag is,
liggen de ruimtelijke planvorming voor het gebied en de vaststelling van
het beheerplan dus in het bereik van dezelfde bestuurslaag. In verband
met deze wijziging zijn de wettekst en de memorie van toelichting op dit
punt aangepast (artikel 55e). Daarbij komt het delegatieartikel van
artikel 55e te vervallen. De door de Afdeling gesignaleerde
afstemmingsproblematiek is daarmee ondervangen. 

Tezelfdertijd behoudt het bevoegd gezag Wet bodembescherming ook bij de
aangepaste tekst van het wetsvoorstel een zekere mate van regievoering,
zowel doordat zij beslissen omtrent de instelling van een
gebiedsgerichte aanpak als doordat het beheerplan onderworpen is aan hun
instemming (artikel 55e, vierde lid, en 55f). Overigens behoudt het
bevoegd gezag in het gewijzigde wetsvoorstel de bevoegdheid de
gebiedsgerichte aanpak zelf ter hand te nemen en dan ook zelf het plan
vast te stellen. 

Aan het vastgestelde plan kunnen verontreinigingen worden toegevoegd.
Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, stelt het bevoegd gezag op de
hoogte van een dergelijke wijziging van het plan. Gezien het feit dat de
gebiedsgerichte aanpak de toepassing van artikel 29, alsmede de
paragrafen 3 en 3a van hoofdstuk 4, van de Wet bodembescherming
uitsluit, behoort het bevoegd gezag immers op de hoogte te blijven van
de positie van de verontreinigingen in haar ambtsgebied. Uiteraard kan
deze mededeling achterwege blijven in het geval dat het bevoegd gezag
zelf het plan heeft vastgesteld.

Het feit dat de gebiedsgerichte aanpak kan worden voorbereid en
uitgevoerd door een ander bestuursorgaan past binnen de systematiek van
de Wet bodembescherming. Het bevoegd gezag Wet bodembescherming heeft in
het kader van de reguliere saneringsregels vooral een toetsende rol. De
feitelijke sanering geschiedt in de regel door anderen. Ook in het
onderhavige wetsvoorstel heeft het bevoegd gezag Wet bodembescherming
een toetsende rol. Weliswaar kan het bevoegd gezag Wet bodembescherming
ook besluiten om de gebiedsgerichte aanpak zelf ter hand te nemen, maar
dat is niet anders dan in de reguliere saneringsregels, waar het bevoegd
gezag Wet bodembescherming onder omstandigheden ook een sanering zelf
ter hand kan nemen. 

3. EU-aspecten

a. Grondwaterrichtlijn

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is § 4 van de memorie
van toelichting aangevuld met informatie over de milieudoelstellingen
van de Kaderrichtlijn Water.

b. Staatssteun

De memorie van toelichting is aangevuld in de door de Afdeling bedoelde
zin (§ 5).

4. Rechtskarakter

Met de Afdeling ben ik van mening dat een nadere verduidelijking van het
rechtskarakter van de gebiedaanwijzing en van het beheerplan wenselijk
is. Met het oog daarop is de memorie van toelichting aangevuld met een
nieuwe paragraaf (§ 12).

a. Gebiedsaanwijzing

De memorie van toelichting is aangevuld in de door de Afdeling
aangegeven zin.

b. Beheerplan

De wijzigingen in de bevoegdheden, zoals beschreven onder 2, onderdeel
b, resulteren in twee beslissingen met betrekking tot het beheerplan. In
de eerste plaats zal het plan worden vastgesteld, en in de tweede plaats
volgt er een beslissing over het al dan niet instemmen met het
beheerplan. In beide gevallen is sprake van besluiten in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht. De memorie van toelichting is met deze
wijzigingen van het wetsvoorstel in overeenstemming gebracht. Als
gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders van een
bevoegdgezaggemeente de gebiedsgerichte aanpak zelf ter hand nemen, is
sprake van één beslissing met betrekking tot het beheerplan, te weten
het vaststellen van het plan. Ook dan is sprake van een besluit in de
zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Het rechtskarakter van besluit behoeft niet verbonden te zijn aan alle
onderdelen van het plan. In elk geval hebben alle concrete onderdelen
van het plan die de inhoud van de gebiedsgerichte aanpak uitmaken, zoals
de nadere afbakening van het gebied, de doelstellingen van de aanpak, en
de tot het bereiken van die doelstellingen te nemen maatregelen,
inclusief de planning en de monitoring, het karakter van een besluit.
Anderzijds kunnen onderdelen van het plan die nadere
uitvoeringsbesluiten vergen, evenals toelichtende onderdelen van het
beheerplan, echter rechtsgevolg ontberen. Zoals de Afdeling constateert,
heeft de opname van een of meer verontreinigingen in het plan
rechtsgevolg. De Afdeling geeft aan dat het hierbij gaat om een
beschikking of een bundel beschikkingen. Ook op dit punt wordt in § 12
van de memorie van toelichting ingegaan.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is voorts in de tekst van het
tweede lid van artikel 55e voorzien in de verplichting de
verontreinigingen aan te duiden in het beheerplan en is in het tweede
lid van artikel 55d (artikel 55d, vierde lid, van het oude voorstel)
bepaald dat artikel 29, alsmede de paragrafen 3 en 3a van hoofdstuk IV
van de Wet bodembescherming, niet van toepassing zijn op de in het
beheerplan aangeduide verontreinigingen. 

5. Medewerkings- of betalingsverplichting

Ik ben van mening dat het wetsvoorstel niet hoeft te voorzien in
instrumenten om tijdige medewerking van saneringsplichtigen aan de
gebiedsgerichte aanpak, of financiering door deze saneringsplichtigen,
af te dwingen. Zoals de Afdeling signaleert, gaat het wetsvoorstel uit
van vrijwilligheid ten aanzien van de medewerking van een
saneringsplichtige aan een gebiedsgerichte aanpak. Het wetsvoorstel
beoogt vooral lopende projecten te faciliteren door belemmeringen in de
bestaande wetgeving weg te nemen. Het wetsvoorstel heeft dus een
beperkte strekking. Het eventueel invoeren van medewerking aan of
financiering van de gebiedsgerichte aanpak op verplichte basis valt
buiten het beperkte bereik van dit wetsvoorstel. In het kader van de
komende ingrijpende herziening van de Wet bodembescherming zal de
wenselijkheid van de introductie van dergelijke verplichtingen worden
bezien. Hiervan wordt in § 3 en § 11.1 van de memorie van toelichting
reeds melding gemaakt. Inmiddels wordt medewerking wel gestimuleerd,
onder meer door de saneringsplichtige bevrijding van zijn verplichtingen
voor de aanpak van de verontreinigingspluim in het grondwater te bieden.


Het ontbreken van medewerking van een saneringsplichtige hoeft op
zichzelf geen belemmering te zijn voor een gebiedsgerichte aanpak. Het
is primair aan het betrokken bestuursorgaan om te bepalen of de
gebiedsgerichte aanpak ondanks het (nog) ontbreken van de medewerking
van een of meer saneringsplichtigen verantwoord ter hand kan worden
genomen. Bovendien kan het bevoegd gezag Wet bodembescherming gebruik
blijven maken van het reguliere (handhavings)instrumentarium van de Wet
bodembescherming ten opzichte van de saneringsplichtige die geen
medewerking verleent.

De afspraken tussen participerende saneringsplichtigen worden vastgelegd
in een privaatrechtelijke overeenkomst.  Uitgaande van vrijwillige
medewerking en financiering is aansluiting bij het beschikbare
instrument van de (privaatrechtelijke) overeenkomst gewenst. De
overeenkomst maakt het mogelijk om maatwerk te verlenen met betrekking
tot individuele saneringsplichtigen. Dit is met name van belang omdat de
gebieden waar een gebiedsgerichte aanpak wordt geïnitieerd sterk van
elkaar verschillen. De positie van de individuele saneringsplichtige
wordt daarmee anders. Bovendien wordt de saneringsplichtige, mede met
het oog op publiekrechtelijke rechtsbescherming, bevrijd van zijn
verantwoordelijkheid voor de aanpak van de verontreinigingspluim in het
grondwater nadat zijn verontreiniging is opgenomen in het beheerplan.
Zoals hierboven reeds is aangegeven, heeft die opname in het beheerplan
het karakter van een beschikking in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht. 

De desbetreffende passages in de memorie van toelichting zijn aangepast
ten einde de door de Afdeling gewenste verduidelijking te bieden.

6. Redactionele kanttekening

Als gevolg van de gewijzigde bevoegdheidstoedeling is het derde lid van
artikel 55f komen te vervallen, waarmee tevens de redactionele
kanttekening van de Afdeling ten aanzien van deze bepaling is
overgenomen.

Op enkele plaatsen zijn in het voorstel van wet en in de memorie van
toelichting verbeteringen van redactionele aard aangebracht.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,

  PAGE   \* MERGEFORMAT  1