Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 11 april
2011, nr. 11.000939, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 21 april 2011, nr. W12.11.0113/III, bied ik U
hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over het overleg met sociale
partners, de redengeving, de maatvoering en het tempo en over de
samenhang met het Witteveenkader. De Afdeling is van oordeel dat in
verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet
positief kan worden geadviseerd. De Afdeling advisering is van oordeel
dat er een te grote discrepantie is tussen enerzijds de omvang en
urgentie van de gesignaleerde problematiek en anderzijds de maatvoering
en tempo van de voorgestelde maatregelen. Naar het oordeel van de
Afdeling advisering wordt onvoldoende bijgedragen aan het vertrouwen in
de toekomstbestendigheid van het stelsel van de AOW en dreigt het
maatschappelijk draagvlak voor de AOW aangetast te worden.  Zij
adviseert daarom de maatvoering en het tempo van de voorgestelde
verhoging van de AOW-leeftijd te heroverwegen en het voorstel niet aldus
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

Het advies van de Afdeling advisering geeft aanleiding tot de
hiernavolgende opmerkingen.

Redengeving, maatvoering en tempo. 

De Afdeling advisering refereert aan de demografische ontwikkelingen die
zijn geschetst in de toelichting van het wetsvoorstel die ertoe
bijdragen dat een verhoging van de AOW-leeftijd nu geboden is. De
Afdeling advisering geeft aan dat sinds de invoering van de AOW de
levensverwachting met bijna 15 jaar is toegenomen. 

Het voorstel houdt in om met ingang van 2020 de AOW-leeftijd met één
jaar te verhogen, terwijl alleen al in de jaren tot 2020 de
levensverwachting naar verwachting met meer dan een jaar zal toenemen
ten opzichte van de situatie op dit moment. De Afdeling advisering
constateert, gelet op deze ontwikkelingen, een discrepantie tussen de
omvang en urgentie van de geschetste ontwikkelingen en de maatvoering en
het tempo van de thans voorgestelde maatregelen. 

De Afdeling advisering vraagt ook hoe de houdbaarheidsbijdrage van 0,3%
BBP die dit wetsvoorstel oplevert zich verhoudt tot de 0,7%
houdbaarheidsbijdrage uit het eerdere wetsvoorstel (Kamerstukken II,
2009/10, 32 247). De Afdeling advisering is van oordeel dat met dit
voorstel in onvoldoende mate bijgedragen wordt aan het vertrouwen in de
toekomstbestendigheid van het stelsel van de AOW.

Levensverwachting

Het beeld van de ontwikkeling van de levensverwachting, zoals de
Afdeling advisering dat schetst, behoeft enige bijstelling. Eind jaren
vijftig van de vorige eeuw bedroeg de levensverwachting 71 jaar voor
mannen en 75 jaar voor vrouwen. Inmiddels is dat respectievelijk 79 en
83 jaar, een stijging van acht jaar. Dit betreft echter de
levensverwachting bij geboorte. Voor de AOW en de pensioenen is de
resterende levensverwachting op 65 jaar relevant. Deze bedroeg bij
invoering van de AOW 15 jaar voor mannen en 16 jaar voor vrouwen, nu is
dat 18 en 21 jaar, een (gemiddelde) toename van vier jaar.

Overheidsfinanciën

De krimp van de beroepsbevolking en de toename van het aantal
65-plussers maakt langer doorwerken noodzakelijk. In het regeer- en
gedoogakkoord is dit ingevuld met een verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd tot 66 jaar in 2020. Tevens is afgesproken een verhoging van de
richtleeftijd in de aanvullende pensioenen tot 66 in samenhang met een
aanpassing van de maximale opbouwpercentages vanaf 2013. Deze aanpassing
van het Witteveenkader levert 700 miljoen op vanaf 2013. In totaal
levert het voorliggende wetsvoorstel structureel circa 0,4% BBP op. Met
dit wetsvoorstel wordt in deze kabinetsperiode een eerste stap gezet in
dit beleid ten aanzien van de pensioengerechtigde leeftijd. Dit past
binnen het algemene beleid van het kabinet tot het op orde brengen van
de overheidsfinanciën met een pakket besparingen van 18 miljard euro in
2015. In termen van houdbaarheid leidt het kabinetsbeleid tot een
verkleining van het houdbaarheidstekort met 24 miljard euro. Het kabinet
pakt hiermee het opgelopen tekort snel aan door de overheidsuitgaven
terug te dringen. Door nu adequaat in te grijpen voorkomen we dat er een
rekening naar de toekomst wordt doorgeschoven. Het huidige voorstel ten
aanzien van de pensioengerechtigde leeftijd doet daarmee recht aan de in
de toelichting geschetste demografische ontwikkelingen en de gevolgen
daarvan voor de overheidsfinanciën. 

Zoals aangegeven is de verhoging van de AOW-leeftijd naar 66 een eerste
stap om langer door werken te stimuleren. Het kabinet blijft in gesprek
met de sociale partners om te verkennen of verdergaande stappen naar
bijvoorbeeld een leeftijdsverhoging tot 67 jaar dan wel een koppeling
aan de levensverwachting mogelijk zijn. Zoals ook de Afdeling advisering
aangeeft, zal een verdergaande verhoging van de pensioengerechtigde
leeftijd een bijdrage leveren aan de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën en langer doorwerken nog meer stimuleren.

Het kabinet zet zich daarom met overtuiging in voor het bereiken van een
sociaal akkoord. Een akkoord met de sociale partners kan leiden tot
aanpassing van het onderhavige wetsvoorstel.

Krimp op de arbeidsmarkt

De Afdeling advisering refereert aan de verwachte krimp op de
arbeidsmarkt en stelt vast dat de voorgestelde verhoging van de
AOW-leeftijd pas vanaf 2020 een bijdrage kan leveren aan de oplossing
van dit probleem. De Afdeling advisering vraagt om inzicht in de aanpak
van deze problematiek in de periode tot 2020. Ook vraagt de Afdeling
advisering zich af wat de gevolgen zijn van het uitblijven van een
pakket aan maatregelen waarbij ook sociale partners aangeven de
arbeidsmarktpositie van ouderen te verbeteren.

Het kabinet is zich bewust van de verwachte krimp van de
beroepsbevolking. Deze krimp zet zich geleidelijk in en zal zich na 2020
in volle omvang openbaren. De komende jaren al wil het kabinet de
duurzame inzetbaarheid van ouderen blijvend verbeteren en hun mobiliteit
bevorderen, zodat ouderen zich nog beter staande kunnen houden op de
veranderende arbeidsmarkt. De verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd
in 2020 zal ook een stimulans zijn voor werkgevers en werknemers om de
komende jaren ervoor te zorgen dat werknemers langer inzetbaar worden.
Om dit proces te stimuleren beziet het kabinet op welke manier de
middelen die gericht zijn op het stimuleren van ouderenparticipatie
effectiever ingezet kunnen worden. Ook komt het kabinet voor de zomer
met een invulling van de afspraak uit het regeerakkoord om de
levensloopregeling en de spaarloonregeling te integreren in een
vitaliteitsregeling. De memorie van toelichting is op dit punt
aangevuld.

Intergenerationele solidariteit

De Afdeling advisering wijst op het belang van een evenwichtige
verdeling van lusten en lasten tussen verschillende leeftijdsgroepen. In
dit verband vraagt de Afdeling advisering een beschouwing over de
verhouding tussen de financiering van de AOW uit premies en uit algemene
middelen. 

Het kabinet is van mening dat de verdeling van de lasten over generaties
en de daaraan verbonden intergenerationele solidariteit in de volle
breedte moet worden bezien. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is het
op orde brengen van de overheidsfinanciën met ombuigingen een
belangrijk onderdeel van het kabinetsbeleid. Het kabinet dringt het
begrotingstekort snel terug met maatregelen ter grootte van 18 miljard
euro in 2015. In termen van houdbaarheid, neemt het kabinet voor 24
miljard euro maatregelen, daar waar het CPB heeft berekend dat het
houdbaarheidstekort in totaal 29 miljard euro bedraagt. Een zeer groot
deel van het tekort wordt door dit kabinet dus opgelost. Hiermee wordt
juist voorkomen dat er een rekening naar de toekomst wordt
doorgeschoven.

Ten aanzien van de financiering van de AOW is van belang vast te stellen
dat de AOW een omslagstelsel kent. Dat betekent dat de uitkeringen in
een bepaald jaar ook in dat jaar gefinancierd worden. De AOW-premie is
op dit moment gemaximeerd op 17,9%. Dit is al zo sinds de jaren 90. De
premieopbrengsten zijn echter onvoldoende om alle uitkeringslasten te
kunnen financieren. Het verschil wordt aangezuiverd uit
belastingmiddelen. Door de maximering van het premiepercentage zal de
komende jaren het gedeelte dat betaald moet worden uit belastingmiddelen
verder toenemen. Dit effect wordt versterkt door het feit dat het vorige
kabinet heeft besloten de bovengrens van de tweede belastingschijf niet
volledig te indexeren, waardoor de grondslag voor de AOW-premie is
achtergebleven. Het aandeel van de AOW-lasten dat in 2040 uit
belastingen wordt betaald, neemt daarom snel toe tot bijna twee derde
van het totaal.

Wanneer de AOW nog verder en in een sneller tempo gefiscaliseerd zou
worden, treden er ook grotere herverdelingseffecten tussen generaties
op. Het kabinet kiest hier niet voor vanwege de negatieve
inkomenseffecten voor ouderen die dit met zich mee zal brengen. Ouderen
hebben vaak geen mogelijkheid dit inkomensverlies te compenseren. 

Witteveenkader

De Afdeling advisering mist in de toelichting een beschouwing over de
gevolgen van de vervroegde aanpassing van het Witteveenkader per
1-1-2013 ten opzichte van de aanpassing van de AOW leeftijd per 1
januari 2020, voor de groep personen die voor 2020 de 65-jarige leeftijd
bereiken. Deze groep zal over de periode vanaf 2013 tot het moment van
pensionering geconfronteerd worden met herrekening op actuariële
grondslagen wegens vervroegd ingaan van het pensioen (artikel 18a, zesde
lid, van de Wet op de loonbelasting 1964). Daarbij adviseert de Afdeling
advisering ook in te gaan op de mogelijkheden voor deze groep personen
om deze herrekening te voorkomen door een jaar langer door te werken;
dit in verband met het vooralsnog gebruikelijke leeftijdsontslag bij het
bereiken van de 65-jarige leeftijd. 

In de eerste plaats wordt opgemerkt dat het aangepaste Witteveenkader
uitsluitend ziet op pensioenrechten die vanaf 2013 worden opgebouwd. De
verlaging van de maximale opbouwpercentages heeft geen invloed op de
reeds opgebouwde pensioenrechten. Voor deze pensioenrechten hoeft bij
pensionering op 65-jarige leeftijd derhalve geen herrekening plaats te
vinden. 

De groep waar de Afdeling advisering op doelt gaat voor 2020 met
pensioen en is derhalve in 2013 58 jaar of ouder. Voor deze groep geldt
dat zij  doorgaans over het merendeel van de dienstjaren pensioen heeft
opgebouwd onder het huidige regime, met een pensioenleeftijd van 65
jaar, of –met betrekking tot het pensioen dat is opgebouwd in de
periode vóór de Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en
introductie levensloopregeling- met een pensioenleeftijd vanaf 60 jaar.

Er is voor deze groep - afhankelijk van de leeftijd van de
desbetreffende werknemers op 1 januari 2013 - sprake van een
geleidelijke verhoging van de datum waarop een werknemer met eenzelfde
pensioenuitkering als voorheen kan stoppen met werken. Uitgaande van 40
opbouwjaren geldt dat de groep die een jaar na 2013 de AOW-gerechtigde
leeftijd bereikt ongeveer een halve maand langer moet doorwerken, om op
hetzelfde pensioen uit te komen als onder het huidige Witteveenkader
mogelijk is. Dit loopt geleidelijk op tot circa 4½ maand langer
doorwerken voor werknemers die kort voor de verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd per 2020 AOW-gerechtigd worden. Naarmate een
werknemer eerder na 2013 de 65 jarige leeftijd bereikt, is het effect op
het aantal maanden dat langer moet worden doorgewerkt derhalve kleiner. 

Het kabinet heeft bewust gekozen voor een inperking van het
Witteveenkader per 2013 voor alle werknemers, inclusief de werknemers
met een AOW-gerechtigde leeftijd van 65 jaar. Op deze wijze wordt ook
van deze groep een bijdrage gevraagd. 

De toelichting is aangevuld met bovenstaande beschouwing.

De Afdeling advisering merkt overigens terecht op dat leeftijdsontslag
bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd vooralsnog gebruikelijk is.
In veel collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) is afgesproken dat
de arbeidsovereenkomst van rechtswege eindigt bij het bereiken van de
leeftijd van 65 jaar. In de Wet gelijke behandeling op grond van
leeftijd bij de arbeid is bepaald dat ontslag in verband met het
bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd of een bij of krachtens wet
vastgestelde of tussen partijen overeengekomen hogere leeftijd geen
verboden leeftijdonderscheid is. Steeds meer cao’s bieden ook de
mogelijkheid om door te werken na het bereiken van de AOW-gerechtigde
leeftijd, zo blijkt uit cao-onderzoek van het ministerie van SZW. Het is
aan cao-partijen om voor de groep personen die vóór 1 januari 2020 65
jaar wordt en voor wie de AOW-gerechtigde leeftijd 65 jaar blijft, de
bepalingen omtrent leeftijdsontslag in de cao aan te passen.

Verlenging opbouwperiode

De Afdeling advisering geeft aan de verlenging van de opbouwperiode van
35 jaar naar 40 jaar te begrijpen, mede tegen de achtergrond van de
budgettaire situatie, maar mist een beschouwing over de praktische
consequenties die dit heeft voor de betreffende pensioenregelingen en de
financiële gevolgen voor pensioenfondsen, werknemers en werkgevers. 

Het kabinet is verheugd dat de Afdeling advisering de keuze begrijpt om
de opbouwperiode voor aanvullend pensioen te verlengen van 35 naar 40
jaar. Deze verlenging van de opbouwperiode resulteert in een verlaging
van de maximale opbouwpercentages van 2% naar 1,75% voor
eindloonregelingen en van 2,25% naar 2% voor middelloonregelingen. Ook
de opbouwruimte voor beschikbare premieregelingen wordt in lijn daarmee
gewijzigd. Daarbij wordt de fiscale pensioenleeftijd gericht op een
leeftijd van 66 jaar. De Afdeling advisering vraagt naar de praktische
consequenties die deze maatregelen hebben voor bestaande
pensioenregelingen en de financiële gevolgen voor pensioenfondsen,
werknemers en werkgevers. 

De verhoging van de richtleeftijd en de verlaging van de maximale
opbouwpercentages hebben tot gevolg dat bestaande pensioenregelingen die
een ruimere opbouwruimte gebruiken dan onder het nieuwe fiscale kader is
toegelaten, moeten worden aangepast om gebruik te kunnen blijven maken
van de fiscaal gunstige behandeling van pensioenopbouw. De praktische
gevolgen zijn dat voor de pensioenopbouw vanaf 2013 een andere (fiscale)
pensioenrichtleeftijd en aangepaste opbouwpercentages van toepassing
zijn. Het wetsvoorstel leidt voor het overige niet tot een aanpassing
van de vormgeving van de pensioencontracten (bijvoorbeeld eindloon,
middelloon of beschikbare premie). Verder wijst het kabinet erop dat de
wijziging van het Witteveenkader geen gevolgen heeft voor aanspraken die
zijn opgebouwd in de periode vóór 2013, het jaar waarin de inperking
van het kader is beoogd. Voor bestaande aanspraken ingevolge een
pensioenregeling blijven de op het moment van ontstaan van deze
aanspraken geldende fiscale maxima namelijk van toepassing. 

Over de financiële gevolgen voor pensioenfondsen en werkgevers en
werknemers merkt het kabinet het volgende op. Een inperking van het
Witteveenkader leidt via een versobering van de pensioenregelingen in de
toekomst naar verwachting tot lagere premieniveaus, of in elk geval een
minder grote verwachte stijging van het gemiddelde premieniveau, dan
zonder deze inperking het geval zou zijn geweest. Het kostenverlagend
effect werkt door in de kosten van de pensioenopbouw vanaf 2013. De
kostendekkende premie voor toekomstige pensioenopbouw vanaf dit jaar zal
hierdoor afnemen. De feitelijke premie die betaald wordt voor pensioen
is echter (ook) gebaseerd op een beslissing van pensioenfondsbesturen en
afspraken tussen sociale partners. Bij de vaststelling van de te betalen
premie wordt met meer factoren rekening gehouden dan alleen de berekende
kostprijs voor de opbouw van pensioen. Zo spelen – zeker bij de
huidige dekkingsgraadproblematiek - op dit moment afspraken over extra
herstelpremies een belangrijke rol bij de vaststelling van de hoogte van
het totale premieniveau. Op de langere termijn is echter de verwachting
dat pensioenpremies circa 11% minder zullen stijgen dan op basis van
continuering van de huidige pensioenregelingen mag worden verondersteld.
Indien sociale partners ervoor kiezen om vanaf 2013 de als gevolg van
versobering vrijvallende premie in te zetten voor een versterking van de
financiële positie van het fonds, kan dit op langere termijn bijdragen
aan een structurele verbetering van de dekkingsgraad. 

Onderbouwing veronderstelde opbrengst van € 700 mln.

De Afdeling advisering vraagt welke onderbouwing ten grondslag ligt aan
de geraamde opbrengst van € 700 mln. 

In de bijlage bij het regeerakkoord 'Vrijheid en verantwoordelijkheid'
is een taakstellende opbrengst ingeboekt van structureel € 700 mln.
Een deel van deze opbrengst wordt gerealiseerd door de
pensioenrichtleeftijd te verhogen van 65 naar 66 jaar. Het andere deel
van de opbrengst wordt bereikt door de verlaging van de maximale
opbouwpercentages van 2% naar 1,75% voor eindloonregelingen en van 2,25%
naar 2% voor middelloonregelingen.

De structurele opbrengst wordt gerealiseerd doordat de fiscale
faciliëring van de pensioenopbouw wordt beperkt. Daar staat tegenover
dat het totale bedrag aan pensioen- en lijfrenteuitkeringen en de
daarbij horende belastingopbrengsten in de toekomst ook lager zullen
zijn. Het tarief waartegen premies worden afgetrokken dan wel onbelast
blijven is echter hoger dan het gemiddelde tarief waartegen pensioen- en
lijfrenteuitkeringen later worden belast. Gerekend is met een verschil
van 17%-punt. Daarnaast is de waarde van een pensioenaanspraak – in
tegenstelling tot andere vermogensbestanddelen – als gevolg van de
toepassing van de omkeerregel vrijgesteld van belastingheffing in box 3.
Er is rekening mee gehouden dat een deel van afname van belastingvrije
pensioenbesparingen gecompenseerd zal worden doordat mensen zelf extra
bijsparen voor de oude dag. Deze besparingen zijn niet vrijgesteld van
box-3 heffing en leiden tot extra opbrengsten. Tevens is rekening
gehouden met de arbeidsmarkteffecten. Aan de ene kant zullen mensen
langer moeten doorwerken om hetzelfde pensioen te bereiken, maar aan de
ander kant wordt werken iets minder aantrekkelijk, omdat de fiscale
facilitering van pensioenopbouw wordt ingeperkt.

De verhoging van de pensioenrichtleeftijd en de verlaging van de
maximale opbouw per dienstjaar resulteren in een versobering van het
Witteveenkader met zo’n 15%. Een deel van de pensioenregelingen benut
op dit moment niet de maximale fiscale ruimte, zodat een beperking van
de fiscale aftrekbaarheid niet hoeft te leiden tot een evenredige
versobering van de regeling. Op basis van actuele gegevens van
pensioenregelingen in Nederland  wordt geschat dat een inperking van het
Witteveenkader van zo’n 15% resulteert in een versobering van
pensioenregelingen met 11%. Een versobering van de pensioenregelingen
van circa 11% leidt tot een budgettaire opbrengst van € 700 mln. Dit
volgt uit berekeningen van de structurele kosten van de omkeerregel van
het Centraal Planbureau.

De memorie van toelichting is op deze punten aangevuld.

Overige aanpassingen 

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel nog een
aantal ondergeschikte aanpassingen van juridisch-technische aard aan te
brengen en enkele redactionele wijzigingen in de memorie van toelichting
door te voeren.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigd memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken 

en Werkgelegenheid,

H.G.J. Kamp



 Voor de cijfermatige onderbouwing is uitgegaan van de
veronderstellingen in de CPB publicatie “Vergrijzing verdeeld” uit
juni 2010. Deze zijn eveneens gebruikt voor de doorrekening van de
verkiezingsprogramma’s (Keuzes in kaart 2011 – 2015). De in deze
publicaties gehanteerde rekenmethodiek is verder verfijnd door eveneens
rekening te houden met de feitelijke benutting van het fiscale kader
door pensioenfondsen.

 PAGE   7 

	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE   \* MERGEFORMAT
 2    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van    NUMPAGES   \*
MERGEFORMAT  7 

Aan de Koningin	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE  
\* MERGEFORMAT  1    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  7 

  IF   DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i2eGeledingTxt       IF  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" "" "

"     IF   DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i3eGeledingtxt     

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  2 mei 2011 

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/OOG/2011/7753 

Ministerie van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid

Postbus 90801

2509 LV  Den Haag

Anna van Hannoverstraat 4

T	070 333 44 44

F	070 333 40 33

www.szw.nl



  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/OOG/2011/7753