Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 27 november
2009,

nr. 09.003351, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks te doen toekomen
aan de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en afschrift daarvan te
zenden aan mijn ambtsvoorganger. Dit advies, gedateerd 12 juli 2010, nr.
W08.09.0500/IV, bied ik U hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn advies
rekening zal zijn gehouden.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het
volgende op. 

1. Inleiding en actuele ontwikkelingen  

a. Kabinetswisseling

Op 14 oktober 2010 is het huidige kabinet aangetreden. Dit heeft geleid
tot een departementale herindeling en tot een vermindering van het
aantal ministers. De verantwoordelijkheden van de Minister voor Wonen,
Wijken en Integratie, waaronder de verantwoordelijkheid voor de
volkshuisvesting, zijn op de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) overgegaan.

In het regeerakkoord “Vrijheid en verantwoordelijkheid”, dat aan het
kabinetsbeleid ten grondslag ligt, is opgenomen dat het kabinet met
voorstellen komt om het functioneren van toegelaten instellingen als
ondernemingen met een maatschappelijke taak te verbeteren en het externe
toezicht door een woonautoriteit te verzekeren. Het kabinet heeft
daarmee het voornemen van het vorige kabinet om de regels over de
toegelaten instellingen te herzien overgenomen, maar zich tevens beraden
op het leggen van andere accenten die op algemene prioriteiten in het
genoemde regeerakkoord zijn terug te voeren. Het kabinet is tot de
conclusie gekomen dat er – mede in het licht van het advies van de
Raad van State - ten opzichte van de uitgangspunten van het vorige
kabinet wijzigingen nodig zijn. Deze wijzigingen zijn er onder meer op
gericht de verantwoordelijkheid voor de interne organisatie van de
toegelaten instelling meer over te kunnen laten aan de toegelaten
instelling zelf, waarbij uiteraard wel gewaarborgd dient te zijn dat de
organisatie goed functioneert en er voldoende checks and balances
aanwezig zijn. Ook beoogt dit kabinet de regeldruk en administratieve
lasten voor burgers en ondernemingen terug te dringen. 

Deze herbezinning heeft tot de volgende wijzigingen geleid.

- De bepaling dat een toegelaten instelling geen financiële banden
aanhoudt met en andere rechtspersoon of vennootschap, indien zij niet
beschikt over de voor haar werkzaamheden noodzakelijke financiële
middelen, die was opgenomen in artikel 21, derde lid, is vervallen. Het
verbreken van dergelijke banden kan in die gevallen zeker aan een
oplossing van de financiële problemen bijdragen, maar andere
oplossingen zijn ook denkbaar.

- De mogelijkheid om een ontheffing te krijgen van de verplichting om in
de statuten te bepalen dat de toegelaten instelling werkzaam is op het
gebied van de volkshuisvesting, die was opgenomen in artikel 23, eerste
lid, is vervallen. Dit vereenvoudigt het toezicht en bevordert de
duidelijkheid.

- Er zal geen uitzondering meer mogelijk zijn op de verplichting om
statutenwijzigingen aan de Minister van BZK voor te leggen. Artikel 23,
tweede lid, is gewijzigd. Ook dit vereenvoudigt het toezicht en komt de
duidelijkheid van de norm ten goede.

- Er zullen geen eisen meer gelden voor de minimale omvang van het
bestuur en de raad van toezicht. De betrokken bepalingen in de artikelen
25 (artikel II oud), tweede lid, respectievelijk 30 (artikel II oud),
tweede lid, zijn vervallen. Er zullen voldoende andere garanties zijn
voor een zorgvuldige besluitvorming binnen de toegelaten instelling.

- Er zal geen profielschets verplicht zijn bij de benoeming van
bestuurders. Ook anderszins zullen in de Woningwet geen eisen aan het
profiel van bestuurders worden gesteld. Deze aspecten kunnen beter aan
regeling binnen de toegelaten instelling worden overgelaten. Artikel 25
(artikel II oud), vierde en zevende lid, zijn vervallen.

- Er zal geen voorafgaande instemming van de raad van toezicht nodig
zijn voor het verbreken van overeenkomsten met personen die als
zelfstandigen of als samenwerkingsverband ten behoeve van de
onderneming, werkzaam zijn voor de toegelaten instelling, en voor het
vaststellen van bestuursreglementen. Artikel 27 (artikel II oud), eerste
lid, onderdelen g (deels) respectievelijk k, zijn vervallen.

- Grote investeringsbeslissingen zullen niet vooraf door een externe
toezichthouder worden getoetst, zoals was opgenomen in artikel 28
(artikel II oud), eerste lid, onderdeel a.

- Bij het externe toezicht op het vervreemden van onroerende zaken van
toegelaten instellingen (in het wetsvoorstel als aan de Raad van State
voorgelegd berustend bij de autoriteit, in het wetsvoorstel als thans
aan u voorgelegd berustend bij de Minister van BZK; ik moge verwijzen
naar punt 7 van dit nader rapport) is niet langer sprake van het
hanteren van bedragen beneden welke dat toezicht niet van toepassing is.
Artikel 28 (artikel II oud), eerste lid, onderdeel b, is deels
vervallen.

- Er zal geen uitzondering meer mogelijk zijn op het moeten melden van
een financiële noodsituatie en het in die situatie moeten opstellen van
een saneringsplan. Artikel 28 (artikel II oud), tweede lid, tweede zin,
is vervallen.

- Het zal niet mogelijk zijn andere besluiten van het bestuur dan de in
de Woningwet genoemde aan extern toezicht te onderwerpen. Artikel 28
(artikel II oud), derde lid, is in zoverre vervallen.

- Het zal niet mogelijk zijn om in een wettelijk voorschrift andere
eisen aan het profiel van commissarissen te stellen dan hun
onafhankelijkheid en deskundigheid. Dit aspect kan beter aan regeling
binnen de toegelaten instelling worden overgelaten. Artikel 30 (artikel
II oud), elfde lid, is in zoverre vervallen.

- Er zal geen verplichting voor de raad van toezicht komen tot het
opstellen van verklaringen over zijn activiteiten op een groot aantal
uiteenlopende terreinen. Artikel 33 (artikel II oud), is vervallen. In
de plaats daarvan is in artikel 36, derde lid, een veel algemener
geformuleerde verplichting voor de raad van toezicht opgenomen om
afzonderlijk over zijn werkzaamheden verslag uit te brengen.

- In artikel 40, derde lid (oud), was een zeer gedetailleerde regeling
opgenomen over het kunnen hanteren van een lager percentage dan 90 bij
het toewijzen van woongelegenheden met een huur van minder dan €
652,52 aan huishoudens met een huishoudinkomen van minder dan € 33
614. De regeling die nu daarover in artikel 48, tweede lid, is
opgenomen, is aanzienlijk globaler van aard.

- Er komt geen algemene maatregel van bestuur waarin voorschriften
kunnen worden gegeven over de prijs waartegen woongelegenheden van
toegelaten instellingen kunnen worden vervreemd aan natuurlijke personen
die deze voor eigen bewoning zullen gaan gebruiken. Dit aspect is
opgegaan in de algemene regeling van het externe toezicht van de
Minister van BZK op vervreemdingen van onroerende zaken door toegelaten
instellingen. Artikel 45 (oud), onderdeel e, is vervallen. 

- Een toegelaten instelling zal geen ontheffing kunnen krijgen van het
voor haar 

verbindend zijn van een algemeen verbindend verklaarde overeenkomst.
Artikel 61e (oud) is vervallen.

- De mogelijkheid om verenigingen en stichtingen toe te laten als
instelling die mede in het belang van de volkshuisvesting werkzaam is,
is vervallen. Artikel 61i (oud) is vervallen. Van deze mogelijkheid, die
nu in artikel 70j van de Woningwet is opgenomen, is nooit gebruik
gemaakt. Een nadere invulling van dit “parallelstelsel” bij algemene
maatregel van bestuur zou vrij omvangrijk worden. Het niet nader
invullen daarvan zou het betrokken artikel in de Woningwet (net als nu
artikel 70j) tot een dode letter maken.

De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast.

Andere wijzigingen, die naar aanleiding van het advies van de Raad zijn
doorgevoerd en waarop derhalve in dit nader rapport bij de betrokken
onderwerpen zal worden ingegaan, passen daarnaast ook goed in het
streven naar minder regels, minder overheidsbemoeienis en het
terugdringen van administratieve lasten. De raming van die lasten is
overigens met 20% gedaald ten opzichte van die, opgenomen in paragraaf
16 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd.

b. Staatssteun

Bij het voorleggen van het wetsvoorstel aan de Raad van State op 27
november 2009 was het besluit van de Europese Commissie (EC) over
steunmaatregelen voor toegelaten instellingen nog niet definitief
vastgesteld. Die vaststelling volgde op 15 december 2009. Het
wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd bevatte een zo
uitgewerkt mogelijke implementatie van dat besluit aan de hand van de op
dat moment voorhanden zijnde stukken en de gedachtenvorming daarover.

Inmiddels zijn de gedachten over die implementatie verder
uitgekristalliseerd, en deels neergelegd in de Tijdelijke regeling
diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen
volkshuisvesting van 3 november 2010. De bepalingen in die regeling
wijken op hoofdlijnen niet af van de bepalingen als opgenomen in het
wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd, maar zijn in de loop
der tijd ten opzichte daarvan wel qua opzet en redactie verder
ontwikkeld, en houden in die zin, soms belangrijke, verbeteringen in.

Bij de implementatie van het genoemde EC-besluit in de Woningwet dient
uiteraard sprake te zijn van zo weinig mogelijk wijzigingen ten opzichte
van de eerdergenoemde regeling, en dat geldt mede zo veel mogelijk de
systematiek en de redactie van de betrokken bepalingen. Het wetsvoorstel
is daarom zodanig aangepast, dat deze na te streven continuïteit zo
veel mogelijk is gewaarborgd.

Deze aanpassing heeft vorm gekregen in de indeling van afdeling 3 van
het voor te stellen hoofdstuk IV van de Woningwet in paragrafen en het
daarbinnen op enkele plaatsen wijzigen van de volgorde en de indeling
van de artikelen, in aanpassingen in de artikelen 45 (oud: 38), 46 (oud:
39), 48 (oud: 40, tweede tot en met vierde lid), 49 (oud: 41) en 51
(oud: 40, vijfde lid), en in het overeenkomstig artikel 2 van die
regeling uitvoeriger definiëren van de diensten van algemeen economisch
belang (DAEB) in artikel 47 (oud: 40, eerste lid). In artikel 1, eerste
lid, zijn definities van de begrippen compensatie, diensten van algemeen
economisch belang en huishoudinkomen ingevoegd. 

Een kernpunt van deze implementatie is de door te voeren administratieve
scheiding tussen de baten en lasten van de diensten van algemeen
economisch belang enerzijds en die van andere werkzaamheden anderzijds.
In dit kader is in artikel 49 (oud: 41), eerste lid, de verplichting
opgenomen om ook het vermogen langs deze lijnen administratief te
scheiden. Deze scheiding is weliswaar niet verplicht op grond van
artikel 25b van de Mededingingswet, maar is inmiddels voor een goed
functioneren van de twee aldus ontstaande “takken” van de toegelaten
instellingen van essentieel belang gebleken. Deze maatregel ontmoet bij
de EC geen bezwaren.

Ook is, in een nieuw artikel 50, de mogelijkheid opgenomen om delen van
de baten, lasten, activa en passiva uit de “DAEB-tak” over te
brengen naar de “niet-DAEB-tak”. De Minister van BZK moet daarvoor
toestemming verlenen. Deze mogelijkheid is van groot belang om het
risico in te perken dat de “niet-DAEB-tak”, die op de markt met
andere aanbieders moet kunnen concurreren, daartoe onvoldoende
geëquipeerd is.

In paragraaf 7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
op deze materie ingegaan. 

c. Ontwikkelingen in de wetgeving

Het wetsvoorstel is aangepast aan de ontwikkelingen in de wetgeving die
verband houden met het wetsvoorstel. Daartoe zijn de artikelen VI, VII,
IX, XI, XIV en XVI toegevoegd. Het betreft hier uitsluitend correcties
van verwijzingen in andere wetten naar artikelen van de Woningwet. 

d. Nummering nieuwe artikelen van de Woningwet

De nummering in het wetsvoorstel van de voor te stellen artikelen van de
Woningwet wijkt sterk af van de nummering als aan de Raad van State
voorgelegd. Waar in dit nader rapport een Arabisch genummerd artikel
wordt genoemd, gaat het om een voor te stellen artikel van de Woningwet,
tenzij anders is aangegeven. Waar bij dat artikelnummer wordt vermeld
“oud”, wordt gedoeld op het artikelnummer in artikel I van het aan
de Raad voorgelegde wetsvoorstel. Waar daarbij wordt vermeld “(artikel
II oud)” wordt gedoeld op het artikelnummer in artikel II van het aan
de Raad voorgelegde wetsvoorstel.

2. Achtergrond

In paragraaf 3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
aandacht besteed aan de adviezen die de Raad in punt 2.1 van zijn advies
aanhaalt. Behalve op die adviezen is daar (kort) ingegaan op de
voornemens van het kabinet ten aanzien van de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan het regeerakkoord “Vrijheid en
verantwoordelijkheid” van 30 september 2010. 

3. Aanwijzing toegelaten instellingen als maatschappelijke onderneming

Het kabinet heeft op 25 oktober 2010 aan de Tweede Kamer meegedeeld
(Kamerstukken II 2010/11, 32 417, nr. 47) dat het wetsvoorstel dat
beoogt de rechtsvorm maatschappelijke onderneming in te voeren, zal
worden ingetrokken. Dit voornemen heeft gevolgen gehad voor de
vormgeving van het wetsvoorstel. De op voornoemd wetsvoorstel geënte
afdeling over rechtsvorm en organisatie van de toegelaten instellingen,
zoals die in artikel II (oud) was opgenomen, is nu in artikel I
geïncorporeerd. Genoemd artikel II is daarmee vervallen. 

Daarbij is, naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State
over nut, noodzaak en toegevoegde waarde van het verplicht stellen van
een belanghebbendenvertegenwoordiging, die verplichting geschrapt. Dit
neemt overigens niet weg dat toegelaten instellingen bij de invulling
van hun maatschappelijke taak relevante partijen en actoren zullen
(moeten) betrekken. Bij de realisatie van de (lokale) opgaven zijn
immers veelal meerdere partijen betrokken. Het wetsvoorstel bevat daarom
een aantal bepalingen over de verhouding tussen toegelaten instelling en
gemeenten, bijvoorbeeld ten aanzien van de voorgenomen activiteiten van
de toegelaten instelling in de desbetreffende gemeente. Daarnaast zijn
de bepalingen uit de Wet op het overleg huurders verhuurder van
toepassing op de verhouding tussen de toegelaten instelling en de in het
belang van haar huurders werkzame huurdersorganisatie(s).

Voorts is wat betreft de bepalingen over de jaarrekening en het
jaarverslag, die ook aan genoemd wetsvoorstel waren ontleend, nu zo nauw
mogelijk aangesloten bij de huidige daarover geldende bepalingen in het
Besluit beheer sociale-huursector. Dat heeft geleid tot aanpassingen in
de artikelen 35, eerste lid, 36, eerste lid, 37 en 38.

De opmerkingen die de Raad over dit onderwerp heeft gemaakt, behoeven
wegens het bovenstaande geen bespreking meer.

4. Werkdomein en –gebied van de toegelaten instellingen

4.1. Werkdomein

Ik heb gevolg gegeven aan het advies van de Raad om het tijdelijk
bijdragen aan de veelal grootschalige herontwikkeling van commerciële
en maatschappelijke onroerende zaken (artikel 45 – oud: 38 - , eerste
lid, onderdeel j) te schrappen. Als gevolg daarvan is tevens onder meer
artikel 52 (oud: 42), vijfde lid, vervallen, zodat de opmerkingen van de
Raad over dat artikellid onder punt 5, onder c, van zijn advies geen
bespreking meer behoeven.

4.2. Werkgebied

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel
op het punt van werkzaamheden van toegelaten instellingen in het
buitenland op enkele plaatsen verduidelijkt.

In de eerste plaats is een nieuw artikel 40 ingevoegd, waarin is bepaald
dat toegelaten instellingen uitsluitend werkzaam zijn in gemeenten
binnen Nederland en, volgens bij algemene maatregel van bestuur
daaromtrent te geven nadere voorschriften, in gemeenten in de directe
nabijheid van Nederland. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat
artikel 41 (oud: 34) is geschreven voor de situatie dat een toegelaten
instelling haar werkgebied binnen Nederland wil uitbreiden, zoals de
Raad in zijn advies veronderstelde, en, door de toevoeging van artikel
40, voor de situatie dat een toegelaten instelling haar werkgebied wil
uitbreiden tot een - Belgische of Duitse -  gemeente in de directe
nabijheid van Nederland. De in artikel 40 voorziene algemene maatregel
van bestuur zal de bepaling bevatten dat een bepalend criterium daarbij
zal zijn dat er sprake moet zijn van één samenhangende woningmarkt.
Onder meer door die eis zal het aantal gevallen van grensoverschrijdende
werkzaamheden zeer beperkt worden gehouden.  

Artikel 56, onderdeel b (oud: 45, onderdeel c), is van toepassing op
volkshuisvesting verder buiten Nederland. Hierbij gaat het niet om
werkzaamheden, maar onder meer om het beschikbaar stellen van kennis
over en bescheiden financiële bijdragen aan die volkshuisvesting. In
genoemd artikelonderdeel is tot uitdrukking gebracht dat de eventueel op
te stellen algemene maatregel van bestuur op basis daarvan over andere
onderwerpen gaat dan die, bedoeld in het nieuwe artikel 40.

De memorie van toelichting is overeenkomstig het bovenstaande aangevuld.

5. Verbindingen

a. EU-recht

De achtergrond van het stellen van regels aan verbindingen is gelegen in
het uitgangspunt om het maatschappelijk bestemd vermogen van toegelaten
instellingen voor de volkshuisvesting te behouden. Vanuit deze
achtergrond is het gewenst dat er regels worden gesteld aan de omvang
van de verbinding, de aard van de werkzaamheden en de financiële banden
tussen de toegelaten instellingen en haar verbindingen.

Dat daarmee in grensoverschrijdende situaties sprake is van inperking
van het vrij verkeer van kapitaal acht ik aanvaardbaar. Ik vind steun in
die opvatting in jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen. Zo heeft dat Hof in het kader van zijn beantwoording van
prejudiciële vragen in het kader van de casus “bouwen in Luik”
(afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 19 december 2007
(nr. 200604981/1)) het oogmerk van de Nederlandse regelgeving voorop
gesteld, nl. ‘te waarborgen dat toegelaten instellingen investeren in
projecten die in het belang van de volkshuisvesting in Nederland zijn’
en ‘te voorkomen dat de financiële faciliteiten waarover deze
instellingen op grond van hun statutaire taak beschikken, voor andere
economische activiteiten worden aangewend, waardoor de effectiviteit en
de financiering van dit volkshuisvestingsbeleid in gevaar zouden worden
gebracht’. Ook het Hof concludeert hier derhalve dat er vanuit dat
oogmerk beperkingen mogen worden gesteld aan het kapitaalverkeer van
toegelaten instellingen. 

Het algemeen deel van de memorie van toelichting is overeenkomstig het
bovenstaande aangevuld.

b. Toezicht op de verbindingen

Juist omdat de rechtspersonen en vennootschappen waarmee de toegelaten
instellingen verbonden zijn, zelf geen toegelaten instelling zijn, richt
het wetsvoorstel zich niet direct tot die rechtspersonen en
vennootschappen. Het is echter wel in een aantal opzichten van belang
hoe de werkzaamheden en de financiering van die zo te noemen
“dochters” zich verhouden tot de werkzaamheden van de zo te noemen
“moeder”. Artikel 52 (oud: 42) bevat de bepalingen daarover. Het is
daarbij aan de “moeder” om er op toe te zien dat haar verbindingen
voldoen aan de eisen die daaraan in het wetsvoorstel worden gesteld.

Het is niet op voorhand aan te geven aan welke artikelen van afdeling 3
van hoofdstuk IV van de Woningwet moet worden gedacht bij de invulling
van de algemene maatregel van bestuur, genoemd in artikel 52 (oud: 42),
tweede lid. De algemene maatregel van bestuur zal daarover uitsluitsel
geven.

6. Fusies

a. Fusietoezicht door de minister

In artikel II/artikel 23, tweede lid, als aan de Raad van State
voorgelegd was voorzien in de voorafgaande instemming van de autoriteit
met wijzigingen van de statuten van de toegelaten instelling. Dat
betekende automatisch dat de autoriteit tevens bevoegd zou zijn tot
goedkeuring van fusies waarbij toegelaten instellingen betrokken zijn.

Zoals in punt 7 van dit nader rapport wordt uiteengezet, is naar
aanleiding van het advies van de Raad over instelling en rol van de
autoriteit besloten die rol in te perken tot het toezicht op de
financiële aspecten van de werkzaamheden van toegelaten instellingen,
en op werkzaamheden die met de Europese staatssteunregels te maken
hebben. Dat betekent onder meer dat de voorafgaande instemming met
statutenwijzigingen bij de minister zal blijven berusten, en daarmee ook
de goedkeuring van fusies waarbij toegelaten instellingen betrokken
zijn.

 

b. Fusietoets

Net als de vigerende fusietoets, neergelegd in de circulaire van de
Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer van 4 maart 2002 (MG 2002-08), zal de voorgenomen
fusietoets er op gericht zijn te toetsen of het belang van de
volkshuisvesting met de fusie is gediend. Minimaal vereiste voor een
positief oordeel is dat er inhoudelijke volkshuisvestingsoverwegingen
aanwezig dienen te zijn voor de fusie, en dat deze niet even goed via
alternatieven gerealiseerd kunnen worden. Bij algemene maatregel van
bestuur zullen in dit verband nadere voorschriften worden opgenomen. De
betrokken toegelaten instellingen dienen een fusie-effectrapportage op
te stellen; dat instrument is bedoeld om de volkshuisvestelijke
meerwaarde van de fusie aan te tonen. Daarnaast dienen zij bij de
betrokken gemeenten en huurdersorganisaties een zienswijze over de
voorgenomen fusie op te vragen. De minister vraagt de zienswijze van de
autoriteit over de financiële aspecten van de fusie. 

Het voldoende waarborgen van de lokale binding voor huurders en
gemeenten is een van de aspecten waarnaar bij de toetsing gekeken zal
worden. Daarnaast zal ook geoordeeld worden over de effecten van de
fusie op de investeringscapaciteit van de toegelaten instellingen, de
kwaliteit van hun dienstverlening, de huurontwikkeling en hun
professionaliteit en efficiency. De afgegeven zienswijzen zullen zwaar
wegen bij de beoordeling. 

De fusietoets die bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld
waarborgt (i) dat alleen fusies doorgang vinden die in het belang van de
volkshuisvesting zijn, (ii) er door de betrokken toegelaten instellingen
een zorgvuldig proces wordt doorlopen, en (iii) er lokaal draagvlak voor
de fusie bestaat. 

7. De autoriteit

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heb ik besloten
niet af te zien van het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan,
maar wel om dat in de vorm te gieten van het continueren van het huidige
zelfstandige bestuursorgaan onder een nieuwe naam en de beoogde taken
van dat bestuursorgaan fors te verminderen.  

Onder de naam Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen
volkshuisvesting zal het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV)
voortbestaan. Dat fonds wordt dus niet opgeheven. In artikel 57, eerste
lid, is dit tot uitdrukking gebracht. In artikel III (oud: V) zijn
daartoe het tweede tot en met vijfde, elfde en twaalfde lid vervallen.

Met de Raad van State is het kabinet van oordeel dat bij het
volkshuisvestelijk en rechtmatigheidstoezicht, alsmede het toezicht op
governance en integriteit, in hoge mate interactie tussen beleid en
uitvoering geboden is waarvoor ook de ministeriële verantwoordelijkheid
ten volle dient te gelden. Met name voor het volkshuisvestelijk
toezicht, waarbij diverse belangen moeten worden afgewogen, geldt dat
uitoefening door een onafhankelijk orgaan niet in de rede ligt.
Oordeelsvorming krijgt in die situatie immers snel een politieke lading
en het is passend dat dat gepaard gaat met politieke verantwoording en
controle. Het kabinet komt dan ook tot het oordeel dat een andere
vormgeving van het externe toezicht noodzakelijk is dan de vormgeving
die in het wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd was
opgenomen, zonder dat een van de belangrijkste doelstellingen van het
wetsvoorstel, het versterken van het interne en externe toezicht, wordt
verlaten. 

Daaruit heeft het kabinet de conclusie getrokken dat de autoriteit in
hoofdzaak dezelfde taken dient te krijgen als die welke nu bij het CFV
zijn belegd. Dit houdt in dat haar toezicht beperkt zal blijven tot de
financiële aspecten van de werkzaamheden van toegelaten instellingen en
tot de sterk daarmee verband houdende naleving van de bepalingen in het
wetsvoorstel over staatssteunaspecten, waaronder de aanbesteding van
maatschappelijk vastgoed. Op die terreinen zal de autoriteit de
mogelijkheid krijgen aanwijzingen te geven. Het volgende moge dienen ter
toelichting van deze keuzen. 

De toenmalige Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) heeft in
haar brief van 29 januari 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 25 268, nr. 54)
de achtergrond geschetst van uitvoering van financieel toezicht op
afstand. Daarbij is onder meer het volgende aangegeven: 

“Op de financiële middelen van de corporaties rust op grond van de
Woningwet (en het Besluit Beheer Sociale Huursector (Bbsh)) een
bestemmingsplicht: het geld dient besteed te worden aan maatschappelijke
doelen. De minister voor WWI draagt verantwoordelijkheid voor het goed
functioneren van het corporatiestelsel en het presteren van corporaties.
(….)

Het CFV houdt thans financieel toezicht op de individuele corporaties
evenals op de financiële positie van de corporatiesector als geheel en
rapporteert daarover d.t.k.v. de Minister voor WWI aan de TK. Daarnaast
verricht het CFV taken in de sfeer van subsidieverlening ten behoeve van
saneringen en projectsteun. (……) 

Om het financieel toezicht e.a. niet te belasten met de gewenste
uitkomsten van de beleidsontwikkeling en -sturing is gekozen voor
uitvoering op afstand.”

Dit neemt niet weg dat met de vormgeving van het toezicht in het
wetsvoorstel opnieuw de vraag gesteld kan worden of het financieel
toezicht uitgeoefend moet blijven worden door een zelfstandig
bestuursorgaan. In het rapport “ZBO’s binnen kaders” (rapportage
op hoofdlijnen van het Begeleidingsteam Kaderwet zbo’s) zet dat
begeleidingsteam in op een praktische benadering voor bestaande zbo’s
die met de restrictieve interpretatie van de instellingsmotieven voor
nieuwe zbo’s niet meer als valide worden beschouwd. Het
begeleidingsteam adviseert taken van bestaande zbo’s, waarvan het
instellingsmotief niet meer past in de huidige, restrictieve uitleg,
alleen rechtstreeks onder de ministeriële verantwoordelijkheid terug te
brengen als de daarmee te bereiken verheldering van de ministeriële
verantwoordelijkheid opweegt tegen de kosten van een dergelijke operatie
en als die ministeriële verantwoordelijkheid met volledige toepassing
van de Kaderwet niet voldoende geëffectueerd zou worden.

Het kabinet is met de toenmalige Minister voor WWI van oordeel dat het
niet wenselijk is het financieel toezicht op toegelaten instellingen
zoals ook verwoord in haar eerdergenoemde brief volledig terug te
brengen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. 

Het kabinet is gehouden invulling te geven aan het onder punt 1, onder
b, van dit nader rapport al vermelde besluit van de Europese Commissie
(EC) van 15 december 2009 over staatssteun aan toegelaten instellingen.
Dit besluit regelt de condities waarbij toegelaten instellingen
aanspraak kunnen maken op staatssteun. In het besluit van de EC is
aangegeven (overweging 67 en 70) dat er een onafhankelijke controle
dient plaats te vinden bij de beoordeling van de gescheiden boekhouding
van toegelaten instellingen en dat controle op overcompensatie door een
onafhankelijke instantie wordt vastgesteld. Hierop is in paragraaf 7.4
van het algemeen deel van de memorie van toelichting ingegaan.

De controle op een gescheiden boekhouding en de vaststelling van de
omvang van overcompensatie houdt sterk verband met het financieel
toezicht op toegelaten instellingen. Met het wetsvoorstel en de op basis
van het wetsvoorstel uit te werken algemene maatregel(en) van bestuur
worden toegelaten instellingen immers regels opgelegd ten aanzien van de
inzet en aanwending van hun vermogen. Om die reden kiest het kabinet
ervoor het toezicht op de staatssteunregelgeving te beleggen bij de
autoriteit. Daarbij ligt het overigens in de rede met andere
toezichthouders in het kader van de mededinging (de NMa) afspraken te
maken over informatie-uitwisseling zodat de toezichtlasten voor
toegelaten instellingen beperkt blijven. 

Daarbij komt dat het bij de Minister van BZK neerleggen van het
financieel toezicht gepaard zou gaan met grote organisatorische
veranderingen – zowel bij het CFV als bij het ministerie - en daarmee
gepaard gaande kosten. In de huidige situatie en in het wetsvoorstel
worden de kosten van de autoriteit gedragen door de toegelaten
instellingen gezamenlijk. Bij financieel toezicht dat direct onder de
ministeriële verantwoordelijkheid plaatsvindt ligt dat minder in de
rede. 

In artikel 61b, tweede lid, is daarnaast het vereiste opgenomen dat de
autoriteit bij de verslaglegging van haar werkzaamheden afzonderlijk
inzicht biedt in haar taken op het terrein van het financieel toezicht
enerzijds en haar taken op het terrein van subsidieverlening anderzijds.

Paragraaf 13 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
overeenkomstig het bovenstaande aangepast.

8. Extern toezicht en handhaving

Onder punt 7 van dit nader rapport is ingegaan op de ingrijpende
wijzigingen in het stelsel van extern toezicht, waartoe naar aanleiding
van het advies van de Raad van State is besloten.

a. Het geven van aanwijzingen

In artikel 58 zijn de bevoegdheden van de autoriteit nu ook zodanig
helder afgebakend ten opzichte van die van de Minister van BZK, dat er
geen onduidelijkheid meer kan ontstaan over welke bevoegdheid bij wie
berust. Het inderdaad niet in duidelijkheid uitmuntende onderscheid
tussen situaties van strikt regelgebonden naleving van voorschriften en
andere situaties is daarmee komen te vervallen. 

b. Last onder dwangsom

Nu er van is afgezien aan de autoriteit de bevoegdheid toe te kennen om
een last onder dwangsom op te leggen, behoeft het onder dit punt van
’s Raads advies gestelde in zoverre geen bespreking meer.

Wel is naar aanleiding van de laatste opmerking van de Raad in artikel
61c, eerste lid, tweede volzin, een algemene bepaling opgenomen die
inhoudt dat de Minister van BZK niet bevoegd is maatregelen in het kader
van het toezicht te nemen in de gevallen dat die bevoegdheid ingevolge
artikel 61d, tweede lid, aan de autoriteit toekomt.

9. Gemeentelijke interventiemogelijkheden

Ik heb met instemming kennis genomen van de opvatting van de Raad van
State dat aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt wenselijk noch
noodzakelijk is.

 

10. Uittreding

Ik heb na zorgvuldige weging van de voor- en nadelen besloten om de
uittreding van toegelaten instellingen uit het stelsel niet mogelijk te
maken. Dat wil zeggen dat het wetsvoorstel, en de Woningwet, op dat punt
in geen enkel opzicht wordt gewijzigd. Net als thans in de Woningwet
wordt in het wetsvoorstel daarmee de keuze gemaakt voor een
‘gesloten’ stelsel. Dat wordt bereikt door, net als nu in de
Woningwet en het Besluit beheer sociale-huursector het geval is, in het
wetsvoorstel de gronden voor intrekking van de toelating limitatief te
noemen. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State van 27 oktober 2010 op – voor zover voor deze stellingname van
belang – het hoger beroep van de toenmalige Minister voor Wonen,
Wijken en Integratie tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad
van 22 januari 2010 in zaak nr. 08/2196 in het geding tussen
Woningstichting De Veste te Ommen en die minister (nr. 201002155/1/H3)
verschaft mij de zekerheid dat eerdergenoemde handelwijze het
eerdergenoemde daarmee beoogde effect sorteert.

Een kerndoel van het stelsel is om zeker te stellen dat het gezamenlijke
vermogen van de daarin toegelaten instellingen te allen tijde bestemd
blijft voor het behartigen van het belang van de volkshuisvesting. Dat
stelsel hanteert daartoe publiekrechtelijk toezicht als instrument. Aan
dat toezicht en daarmee dat kerndoel wordt bij een uittreding afbreuk
gedaan, ook al gaat die uittreding gepaard met een overdracht aan de
Staat van een deel van het vermogen van een toegelaten instelling.

De toelating tot het stelsel legt aan de betrokken instellingen een
aantal verplichtingen op, maar biedt die instellingen ook bepaalde
financiële voordelen en het aan dat stelsel inherente systeem van
onderlinge solidariteit. Dat systeem is in 1988 in het leven geroepen
door de instelling van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. Dat
fonds heeft, voor zover hier van belang, tot taak om minder vermogende
toegelaten instellingen financieel te ondersteunen met middelen die uit
een heffing over alle toegelaten instellingen worden verkregen. Met het
continueren van deze taken van dat fonds door de autoriteit komt in dat
systeem geen wijziging.

Het stelsel is er ook in het belang van een goed functioneren van dat
systeem mee gebaat dat toegelaten instellingen daarbinnen blijven en dat
zij, door middel van de bijdragen aan genoemd fonds, meewerken aan de
instandhouding daarvan.

Paragraaf 4.6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
overeenkomstig het bovenstaande aangevuld.   

11. Staatssteun

11.1. Bijdragen aan de leefbaarheid en wijkenaanpak

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heb ik besloten om
artikel 45 (oud: 38), eerste lid, onderdeel i, dat betrekking had op
werkzaamheden in het kader van de wijkenaanpak, te schrappen. Dat
onderdeel voegde bij nader inzien geen specifieke werkzaamheden aan het
gebied van de volkshuisvesting toe, waarin niet werd beoogd te voorzien
door andere onderdelen van dat artikel. Dat betekent dat de wijkenaanpak
als zodanig ook niet meer wordt aangemerkt als een dienst van algemeen
economisch belang.

De wijkenaanpak, als landelijk concept, staat met name ten dienste van
de leefbaarheid. Het bijdragen aan de leefbaarheid is als onderdeel van
het gebied van de volkshuisvesting in het wetsvoorstel gehandhaafd. Wel
is nu in artikel 47 (oud: 40), eerste lid, onderdeel e, in lijn met het
advies van de Raad van State om het begrip leefbaarheid scherper te
omlijnen, bepaald dat tot het bijdragen aan de leefbaarheid als een van
de diensten van algemeen economisch belang niet wordt gerekend het
investeren in onroerende zaken met een bedrijfsmatige
gebruiksbestemming, werkzaamheden met betrekking tot de bouw van
koopwoningen en werkzaamheden met betrekking tot de bouw van
huurwoningen met een huur van meer dan € 652,52. Die onroerende zaken
en woningen vallen immers ook zelf niet onder de diensten van algemeen
economisch belang.

Naast deze nadere begrenzing van het begrip werkzaamheden die bijdragen
aan de leefbaarheid bij het aanwijzen van de diensten van algemeen
economisch belang zal in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in
artikel 45 (oud: 38), derde lid, een zo concreet mogelijke uiteindelijke
begrenzing van dat begrip worden opgenomen. Daarbij zal onder meer
worden bepaald dat die werkzaamheden moeten bijdragen aan het wegwerken
van achterstanden, om te voorkomen dat toegelaten instellingen worden
betrokken bij bijvoorbeeld de algemene financiering van gemeentelijke
taken. 

Ik acht een nadere invulling bij algemene maatregel van bestuur op haar
plaats, omdat daardoor snel kan worden ingespeeld op noodzakelijke
wijzigingen in die werkzaamheden, en daarmee de omschrijving van deze
dienst van algemeen economisch belang actueel en zo precies mogelijk kan
blijven. Die werkzaamheden kennen immers een grote verscheidenheid en
houden verband met een eveneens grote verscheidenheid van daarmee nauw
verbonden werkzaamheden, zoals ook uit paragraaf 5.3 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting blijkt. Op deze wijze wordt recht
gedaan aan een zo exact mogelijke omschrijving van deze werkzaamheden
enerzijds en de noodzaak om flexibel te kunnen inspelen op nieuwe
ontwikkelingen in het kader van de leefbaarheid anderzijds.  

11.2. Terugbetaling van overcompensatie

Artikel 48, derde lid (oud: 40, vierde lid) bepaalt, kort gezegd, dat de
autoriteit kan besluiten dat een toegelaten instelling geen recht heeft
op compensatie, als zij in strijd heeft gehandeld met artikel 48, eerste
lid (oud: 40, tweede lid). In tegenstelling tot wat de Raad opmerkt ben
ik van mening dat een dergelijk besluit kan worden genomen in alle
gevallen dat sprake is van overcompensatie. In de in dit artikellid
voorziene algemene maatregel van bestuur zal, zoals ook de Raad opmerkt,
moeten worden geregeld dat bij een overcompensatie van 10% of minder van
de totale compensatie het overdragen van overcompensatie naar een
volgend jaar mogelijk is, wat inhoudt dat de autoriteit in die gevallen
van een besluit als bedoeld in dit artikellid kan afzien. Een dergelijke
bepaling laat echter de bevoegdheid van de autoriteit onverlet om
overcompensatie, juist indien die meer dan 10% van de totale compensatie
bedraagt, terug te vorderen. Die terugvordering kan hetzij door een
besluit als bedoeld in artikel 48, derde lid, hetzij door te bepalen dat
de toegelaten instelling een geldsom verschuldigd is (artikel 104a), of
door een combinatie van beide worden geëffectueerd.

Naar aanleiding van het advies van de Raad heb ik artikel 104a aldus
gewijzigd, dat de volgens dat artikel te betalen geldsom ten laste van
alle vormen van verleende (over)compensatie kan komen.

12. Aanbestedingen

Artikel 51 (oud: 40, vijfde lid) komt voort uit een afspraak met de
Europese Commissie die inhoudt dat de Nederlandse toegelaten
instellingen de bouw en de verbetering van de bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen gebouwen met een maatschappelijke gebruiksbestemming,
bedoeld in artikel 45 (oud: 38), eerste lid, onderdelen d en e, moeten
aanbesteden. 

De aanbestedingsplicht in artikel 51 staat los van een
aanbestedingsplicht die voortvloeit uit de algemene Europese
aanbestedingsregels voor werken, te weten Richtlijn 2004/18/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 31 maart 2004
betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van
overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (hierna: de
aanbestedingsrichtlijn). Deze algemene aanbestedingsregels zijn naar het
oordeel van het kabinet niet op toegelaten instellingen van toepassing.

De algemene aanbestedingsregels zouden op toegelaten instellingen van
toepassing zijn als zij zouden zijn aan te merken als aanbestedende
diensten, meer specifiek als publiekrechtelijke instellingen als bedoeld
in artikel 1, onder q en r, van de aanbestedingsrichtlijn. Er is sprake
van een publiekrechtelijke instelling als aan een aantal voorwaarden is
voldaan. Ten aanzien van toegelaten instellingen is vooral van belang de
voorwaarde of, mede gelet op de interpretatie van het Europese Hof van
Justitie, het beheer van toegelaten instellingen aan toezicht van de
overheid onderworpen is.

Het Hof van Justitie heeft met name op dit punt twee relevante arresten
gewezen. In een zaak (zaak C-237/99, Commissie/Frankrijk) die betrekking
had op vennootschappen voor sociale woningbouw in Frankrijk, heeft het
Hof overwogen dat er sprake is van dergelijk toezicht wanneer er een
afhankelijkheid jegens de overheid is die gelijkwaardig is aan de
situatie dat de activiteiten in hoofdzaak door de overheid worden
gefinancierd of de leden van de organen van de instelling in hoofdzaak
door de overheid worden aangewezen. Die afhankelijkheid dient betrekking
te hebben op de beïnvloeding door de overheid van beslissingen op het
gebied van overheidsopdrachten. Daarnaast is door het Hof in zaak
C-373/00 (Adolf Truley) overwogen dat er geen sprake is van een
dergelijk toezicht bij een loutere controle achteraf. 

Het kabinet is van mening dat de regels die in dit wetsvoorstel zijn
opgenomen ten aanzien van het toezicht op toegelaten instellingen, niet
maken dat er sprake is van het beschreven toezicht in de zin van de
aanbestedingsregels. Ten aanzien van twee potentieel ingrijpende
toezichtsbevoegdheden, te weten het geven van een aanwijzing door de
Minister van BZK (artikel 61c, eerste lid (oud: 54)) of de autoriteit
(artikel 61c, tweede lid (oud: 47, eerste lid, onderdeel e)) en het
bepalen dat slechts handelingen kunnen worden verricht met toestemming
van anderen (artikel 61f (oud: 57)), geldt dat deze bevoegdheden slechts
kunnen worden aangewend in het belang van de volkshuisvesting. De
anderen, bedoeld in artikel 61f, zijn overigens in principe niet de
autoriteit, de gemeente of genoemde minister. Hierdoor is het niet goed
denkbaar dat met gebruikmaking van deze bevoegdheden een toegelaten
instelling door de overheid verplicht of verboden wordt om een bepaalde
aanbestedingskeuze te maken. De toezichtsbevoegdheden hebben voorts een
overwegend repressief karakter: deze worden slechts aangewend als er
zich een bepaalde omstandigheid heeft voorgedaan of zich dreigt voor te
doen. In de regel zullen toegelaten instellingen, voorafgaand aan het
gebruik van de bevoegdheden, ook eerst op een meer informele manier
worden aangesproken. Naar het oordeel van het kabinet zijn toegelaten
instellingen dan ook niet aan te merken als publiekrechtelijke
instellingen en dus niet als aanbestedende diensten. 

Overigens wijkt de situatie waarin het Hof van Justitie in de genoemde
zaak-Commissie/Frankrijk oordeelde dat de Franse vennootschappen wel
zijn aan te merken als publiekrechtelijke instelling, op een aantal
essentiële punten af van het stelsel van toezicht zoals in dit
wetsvoorstel is opgenomen. Als een verschil geldt onder meer dat in de
Franse situatie de technische kenmerken en de kostprijs van de sociale
woningen bij administratief besluit werden vastgesteld. Verder verbond
de Franse regelgeving gevolgen aan het beheren en bouwen van minder
woningen dan de specifieke aantallen die in de regelgeving waren
vastgelegd. Daarnaast komen, in tegenstelling tot de Franse situatie,
met dit wetsvoorstel de bevoegdheid om een toegelaten instelling te
ontbinden en onder bewind te stellen niet toe aan de minister (of de
autoriteit), maar aan de rechtbank. Dit maakt dat het toezicht op
toegelaten instellingen zoals opgenomen in dit wetsvoorstel ook niet
overeenkomt met alle omstandigheden zoals die door het Hof van Justitie
relevant werden geacht in de zaak Commissie/Frankrijk.

Paragraaf 7.5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
overeenkomstig het bovenstaande aangevuld.

13. Algemeen verbindend verklaren van overeenkomsten en gedragsregels

Het kabinet houdt vast aan de beoogde regeling voor
algemeenverbindend-verklaring. Het wetsvoorstel bevat (de basis voor)
die wettelijke maatregelen die naar zijn oordeel noodzakelijk zijn om
een maatschappelijk gestuurde inzet en het behoud van het
maatschappelijk bestemde vermogen van toegelaten instellingen te kunnen
waarborgen. Daar waar de sector van toegelaten instellingen in staat
blijkt tot zelfregulering, is terughoudendheid met regelgeving op haar
plaats. Dat is in het wetsvoorstel tot uitdrukking gebracht door de
mogelijkheid te openen om bepalingen bij of krachtens de Woningwet
buiten toepassing te verklaren indien en zolang die sector daarin zelf
toereikend voorziet. Daarnaast kan die sector uiteraard voorzien in
zaken die niet behoren tot de noodzakelijke elementen van een wettelijke
regeling en daarop dus een aanvulling vormen.

Het kabinet meent dat de ontwikkeling en inzet van eigen instrumentarium
aansluit op de verantwoordelijkheid die de sector draagt voor een
afdoende realisatie van de woonopgaven. Voor de sector heeft
zelfregulering als voordeel dat vormgeving, uitvoering en handhaving van
die instrumenten effectief en efficiënt kunnen aansluiten bij de eigen
bedrijfsvoering. Daardoor kunnen deze naar verwachting bovendien rekenen
op een groter draagvlak en daarmee ook op een grotere bereidheid tot
naleving bij toegelaten instellingen. Idealiter wordt een dergelijk
eigen instrumentarium door het collectief van de toegelaten instellingen
onderschreven en nageleefd. 

Het kabinet wil de zelfregulering waar nodig via
algemeenverbindendverklaring ondersteunen, omdat het zich realiseert dat
niet op voorhand is uit te sluiten dat er toegelaten instellingen zijn
die zich aan de in de sector vastgelegde afspraken en gedragsregels
zullen willen onttrekken. Dit kan de wijze waarop en de mate waarin de
sector aan de maatschappelijke opgaven invulling kan geven negatief
beïnvloeden. 

Een belangrijke overweging om te opteren voor
algemeenverbindendverklaring en niet voor een andere wijze van
regelgeving, zoals de door de Raad gesuggereerde aanwijzing van
overeenkomsten of gedragsregels door middel van een algemene maatregel
van bestuur, is voorts dat bij algemeenverbindendverklaring interventie
van de overheid bij de naleving en handhaving achterwege kan blijven.
Betrokken partijen, in dit geval de toegelaten instellingen, moeten zelf
zorgdragen voor de uitvoering, naleving en handhaving van de
onderliggende overeenkomsten of gedragsregels. Dat maakt geen onderdeel
uit van het reguliere toezicht van rijkswege op de toegelaten
instellingen. Tenzij bij de desbetreffende overeenkomst anders is
geregeld, moeten geschillen over de uitvoering van een algemeen
verbindend verklaarde overeenkomst (al dan niet nadat eerst een traject
van mediation en/of arbitrage is doorlopen) aan de civiele rechter
worden voorgelegd. 

Juist een stelsel waarbij de overheidsinterventie niet wordt uitgebreid
naar verbindend verklaarde gedragscodes, maar verbindend verklaarde
gedragscodes die interventie inperken, sluit logisch aan bij een keuze
voor privaatrechtelijke handhaving. Met de Raad ben ik dan ook bij nader
inzien van oordeel dat bestuursrechtelijke handhaving naar aanleiding
van niet-nakoming van algemeen verbindend verklaarde overeenkomsten en
gedragscodes niet op haar plaats is. Artikel 105, eerste lid, is met het
oog daarop gewijzigd.

De memorie van toelichting is in overeenstemming gebracht met het
bovenstaande.

14. Delegatie van regelgevende bevoegdheid

a. Delegatiegrondslagen

Ik heb het wetsvoorstel nogmaals bezien op de aard en het aantal van de
daarin opgenomen delegatiebepalingen, en dat aspect ook betrokken bij
het analyseren van het wetsvoorstel in het licht van het coalitieakkoord
van het huidige kabinet, op welke analyse ik in punt 1 van dit nader
rapport ben ingegaan. Dit heeft geleid tot de volgende bevindingen en
aanpassingen.

Het aantal delegatiebepalingen is sterk gereduceerd. De
delegatiebepalingen die waren opgenomen in de artikelen 23 (artikel II
oud; 3 in getal), 25, zevende lid (artikel II oud), 26, tweede lid
(artikel II oud), 28, eerste lid, onderdelen a en b, en derde lid
(artikel II oud; wat betreft de delegatiebepaling in het derde lid is
het mogelijke aantal bij de aldaar genoemde algemene maatregel van
bestuur te regelen onderwerpen teruggebracht van drie naar één), 30,
elfde lid (artikel II oud), 33, tweede lid (artikel II oud), 34, vierde
lid (oud), voor zover die het verzoek zelf betreft, 40, zesde lid (oud),
42, vierde en vijfde lid (oud), 44, derde lid (oud), 45 (oud), voor
zover het de onderdelen d en e betreft, 47, eerste lid, onderdeel e
(oud), en 53, tweede lid (oud) keren niet terug in het wetsvoorstel als
thans aan U voorgelegd.

Met betrekking tot de delegatiebepalingen die waren opgenomen in de
artikelen 19, eerste lid, en 45, aanhef en onderdeel a, heb ik
vastgesteld dat deze te algemeen waren geformuleerd, en dat was voorzien
daarin enkele zaken te regelen waarvan regeling in de wet op zijn plaats
is. Het gaat om het betrekken van gemeenten, de autoriteit en de in het
belang van huurders werkzame organisaties bij besluiten omtrent een
toelating (artikel 19) respectievelijk een fusie (artikel 45). Dit
aspect was in verband met de uitbreiding van het werkgebied (artikel 34
(thans 41)) en het komen tot prestatieafspraken (artikel 36 (thans 43))
al onderwerp van regeling in het wetsvoorstel. Ook de verzoeken om
toelating en goedkeuring van een voorgenomen fusie waren niet voldoende
in het wetsvoorstel zelf geregeld. 

Artikel 19, dat de toelating regelt, is als volgt gewijzigd. De laatste
twee zinnen van het eerste lid zijn vervallen. In de plaats daarvan is
een zin aan dat lid toegevoegd, die bepaalt wat het verzoek om toelating
in elk geval moet bevatten. Voorts is een tweede lid ingevoegd, waarin
een regeling over het bij de toelating betrekken van de belanghebbende
gemeenten en de autoriteit is opgenomen. In een nieuw zesde lid is een
delegatiebepaling opgenomen, die beperkt is tot het bij algemene
maatregel van bestuur kunnen geven van uitvoeringstechnische
voorschriften.

Er is een nieuw artikel 53 over fusies ingevoegd, waarin de hoofdlijnen
van het beleid ter zake zijn geregeld. Ook dat artikel bevat in het
vierde lid nog een delegatiebepaling, maar deze is beperkt is tot het
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen geven van
uitvoeringstechnische voorschriften.

Met betrekking tot de overige delegatiebepalingen in het wetsvoorstel
heb ik vastgesteld dat de daarin voorziene voorschriften alle van
overwegend financieel-technische dan wel uitvoeringstechnische aard
zullen zijn. Zij bevatten geen wezenlijke keuzes waarvan vastlegging in
de wet noodzakelijk is. Een kenmerk van dergelijke voorschriften is
voorts dat zij aan een dermate frequente wijziging onderhevig kunnen
zijn, dat opneming daarvan in een formele wet ook om die reden
bezwaarlijk is. Ik merk over deze bepalingen nog het volgende op.

De artikelsgewijze toelichting op de delegatiebepalingen, opgenomen in
de artikelen 42 (oud: 35), tweede lid, en 56, aanhef en onderdeel b
(oud: 45, aanhef en onderdeel c), is aangevuld.

De drie delegatiebepalingen, opgenomen in de artikelen 47, tweede lid,
49, derde lid, en 50, eerste lid, zijn nieuw ten opzichte van het
wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd. Zij houden alle
verband met de verdere ontwikkeling van de bepalingen in het
wetsvoorstel over staatssteun, waarop ik in punt 1, onderdeel b, van dit
nader rapport ben ingegaan.

Ook de delegatiebepaling, opgenomen in artikel 40, tweede lid, is nieuw.
Daarop ben ik onder punt 4.2 van dit nader rapport ingegaan. De nieuwe
delegatiebepaling in artikel 44 (oud: 37), vierde lid, kon naast de
delegatiebepaling in artikel 38 (oud artikel II: 33g), derde lid, niet
worden gemist.

Voor al deze toegevoegde delegatiebepalingen geldt dat ook zij voorzien
in het vaststellen van voorschriften van overwegend
financieel-technische dan wel uitvoeringstechnische aard.

b. Voorhangprocedure

Het advies van de Raad van State heeft mij geen aanleiding gegeven om de
voorhangprocedure uit het wetsvoorstel te schrappen. Het aantal
onderwerpen dat voor regeling bij algemene maatregel van bestuur in
aanmerking komt, is slechts op het oog uitgebreid. Weliswaar is er
sprake van een groter aantal delegatiebepalingen dan thans in de
Woningwet, maar deze zijn tevens alle toegespitst op bepaalde
deelaspecten. Het huidige artikel 70c, tweede lid, van die wet bevat een
delegatiebepaling die het aantal bij algemene maatregel te regelen
onderwerpen niet begrenst. In wezen is er dus, vergeleken met de huidige
situatie, in het wetsvoorstel sprake van een inperking en precisering
van dat aantal onderwerpen.

Het accent in de algemene maatregel(en) van bestuur zal weliswaar sterk
komen te liggen op zaken van financiële en uitvoeringstechnische aard,
zoals uit punt 14 van dit nader rapport moge blijken, maar dat betekent
niet dat die maatregelen op voorhand van politiek belang zullen zijn
ontbloot, althans niet naar de thans gangbare opvattingen van met name
de Tweede Kamer der Staten-Generaal op dat punt. 

15. Evaluatie

Het advies van de Raad is gevolgd. In artikel XXI (oud: XII), eerste
lid, is de evaluatietermijn verlengd naar vier jaar.

16. Advisering

Op 12 juni 2009 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) te
kennen gegeven dat zij de toekomstvisie van de toenmalige Minister voor
Wonen, Wijken en Integratie op het corporatiebestel op hoofdlijnen
steunt, en dat daarin veel van de voorstellen van de VNG zelf en de
overlegverbanden van de vier grote steden en de 27 grootste gemeenten
zijn overgenomen. Met betrekking tot de relatie tussen gemeenten en
toegelaten instellingen is die toekomstvisie ongewijzigd neergelegd in
het wetsvoorstel als aan de Raad van State voorgelegd, en vervolgens
niet gewijzigd in het thans aan U voorgelegde wetsvoorstel. Ik moge
verwijzen naar punt 9 van dit nader rapport.

De VNG heeft geen formeel advies uitgebracht over het wetsvoorstel,
omdat de tijd die zij daarvoor indertijd heeft gekregen te kort vond om
zelfs maar op hoofdlijnen te adviseren. Die tijd was inderdaad
aanzienlijk korter dan de twee maanden waarvan in de Code
interbestuurlijke verhoudingen wordt uitgegaan. 

Aan het slot van paragraaf 1 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting is ingegaan op de wijze waarop de VNG bij de beleidsvorming
die heeft geleid tot het wetsvoorstel is betrokken.

17. Redactionele kanttekeningen

- De verwijzingen naar bepalingen van het Verdrag van de Europese
Gemeenschappen zijn omgezet in verwijzingen naar bepalingen van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

- De woorden “op het verzoek” in artikel 20, derde lid, en “op een
verzoek” in artikel 20, vierde lid, zijn geschrapt.

- Artikel 21, derde lid, is vervallen (zie punt 1, onderdeel a, van dit
nader rapport), zodat de door de Raad aanbevolen redactionele aanpassing
niet meer opportuun is.

- Het begrip “van ingrijpende betekenis” is niet gedefinieerd. Het
is op voorhand lastig aan te geven welke categorieën investeringen
daaronder vallen. Toepassing van dit begrip in de praktijk zal naar mijn
verwachting uitwijzen om welke investeringen het precies gaat. De
bepaling behoort verder tot de onderwerpen die zich goed lenen voor het
opnemen in een gedragscode van bijvoorbeeld Aedes koepel van
woningcorporaties. Het is de bedoeling dat bij een
algemeenverbindendverklaring van een dergelijke code onder meer artikel
26 buiten werking kan worden gesteld. Verwezen zij naar punt 13 van dit
nader rapport.

- Ook het begrip “feitelijk werkzaam” is niet gedefinieerd. Het is
naar mijn oordeel voldoende duidelijk wat daarmee in het wetsvoorstel
wordt bedoeld. Het heeft daarin dezelfde betekenis als de betekenis die
het in het normale spraakgebruik heeft.

- Inderdaad dienen bestaande situaties te zijn uitgesloten van de
verplichting verklaringen van geen bezwaar aan te vragen. Dat blijkt
naar mijn oordeel voldoende uit artikel 41 (oud: 34), eerste lid, door
het gebruik van de term “voornemens is”. In bestaande situaties is
geen sprake meer van een voornemen. In de toelichting op artikel 41 is
dit verduidelijkt.

- Artikel 58 (oud: 47), eerste lid, is, naast de aanpassing als gevolg
van het gestelde onder punt 7 van dit nader rapport, ook naar aanleiding
van de kanttekening aangepast. Onderdeel a is zodanig in de aanhef
verwerkt, dat geen sprake meer is van het dubbel regelen van taken of
bevoegdheden. Onderdeel d is vervallen, omdat de daarin neergelegde
bevoegdheid bij nader inzien geen afzonderlijke regeling behoefde.
Onderdeel e is verplaatst naar artikel 61d, zodat alle algemene
bepalingen over de aanwijzing in één artikel zijn geregeld. In artikel
58, eerste lid, is zodoende alleen nog sprake van taken en
verplichtingen.

- Artikel 59 (oud: 48), eerste lid, is zodanig geredigeerd, dat het
dubbel regelen van de opdracht aan de Minister van BZK om beleidsregels
vast te stellen, wordt vermeden. In de bepaling is blijven staan dat die
beleidsregels niet meer dan kaderstellend mogen zijn. De wijziging in
artikel III, derde lid, vloeit logisch daaruit voort. Ook in de
artikelen 60, derde lid, en 61b, derde lid, zijn enkele doublures met de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen opgeheven.

- In artikel 59 (oud: 48), tweede lid, is de term
“uitvoeringsregels” vervangen door “nadere beleidsregels”. Het
woord “nadere” is toegevoegd om deze beleidsregels duidelijk te
onderscheiden van de beleidsregels, bedoeld in artikel 59 (oud: 48),
eerste lid.

- In artikel 61r (oud: 61h), eerste lid, is de bevoegdheid van de
Minister van BZK opgenomen om gedragsregels, opgesteld door een
belangenorganisatie, algemeen verbindend te verklaren.

- In artikel 105, derde (oud: tweede) lid, is de door de Raad aanbevolen
wijziging doorgevoerd.

18. Overige wijzigingen

-  In artikel 27 zijn twee nieuwe leden ingevoegd, die betrekking hebben
op het toetsen van voornemens tot verkoop van woongelegenheden aan de
voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, en het kunnen
inschakelen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur. De daarop betrekking hebbende passage in paragraaf
12 van het algemeen deel van de memorie van toelichting vond ten
onrechte geen grond in het wetsvoorstel.

-  In het nieuwe artikel 31, tweede lid, is geregeld dat artikel 9 van
Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing is op
commissarissen van toegelaten instellingen. Dat betekent dat elke
commissaris jegens de toegelaten instelling hoofdelijk aansprakelijk is
bij een onbehoorlijke taakvervulling door hem en een of meer andere
commissarissen. Deze toevoeging past logisch in het geheel van
maatregelen in het wetsvoorstel ter versterking van het interne
toezicht.

Ten slotte zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting in
redactioneel en technisch opzicht gewijzigd. Ik noem in dit verband de
andere opzet van artikel 1, eerste lid, waardoor de vele
begripsbepalingen in dat artikellid in alfabetische volgorde zijn komen
te staan, zonder lettering. In verband daarmee zijn de artikelen IV,
VIII, X, XII en XX aan het wetsvoorstel toegevoegd. Het betreft hier
uitsluitend aanpassingen van verwijzingen in andere wetten naar artikel
1, eerste lid, van de Woningwet. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  Datum  \* MERGEFORMAT  4 mei 2011 

  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2000182857 











  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  20 







  DOCPROPERTY  Directie  \* MERGEFORMAT  Constitutionele Zaken en
Wetgeving 

  DOCPROPERTY  Onderdeel  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Bezoekadres  \* MERGEFORMAT  Schedeldoekshaven 200

2511 EZ  Den Haag 

  DOCPROPERTY  Postadres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011

2500 EA  Den Haag 

  DOCPROPERTY  InternetAdres  \* MERGEFORMAT  www.rijksoverheid.nl 

  DOCPROPERTY  Contactpersoon_kop  \* MERGEFORMAT  Contactpersoon 

  DOCPROPERTY  CPNaam  \* MERGEFORMAT  mr. J.R. Schorer  

  DOCPROPERTY  T_kop  \* MERGEFORMAT  T    DOCPROPERTY  CPTel  \*
MERGEFORMAT  070 - 4267190 

  DOCPROPERTY  CPEmail  \* MERGEFORMAT  rene.schorer@minbzk.nl 



  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2000182857 

  DOCPROPERTY  UwKenmerk_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  UwKenmerk  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Bijlagen_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  AantalBijl  \* MERGEFORMAT   





  DOCPROPERTY  Retouradres_kop  \* MERGEFORMAT  > Retouradres   
DOCPROPERTY  Retouradres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011 2500 EA  Den
Haag 

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    

Aan   DOCPROPERTY  Aan  \* MERGEFORMAT  de Koningin 



  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 	  DOCPROPERTY  Datum 
\* MERGEFORMAT  4 mei 2011 

  DOCPROPERTY  Onderwerp_kop  \* MERGEFORMAT  Betreft 			  DOCPROPERTY 
Onderwerp  \* MERGEFORMAT  Nader rapport inzake het voorstel van wet,
houdende herziening van de regels over toegelaten instellingen en
instelling van een Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen
volkshuisvesting  (Herzieningswet toegelaten instellingen
volkshuisvesting)





  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  20