Preview document (🔗 origineel)

---

Geachte heer Tollenaar,

Uw brief van 24 maart jl., die ik op 18 april jl. via de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer ontving, heb ik met
belangstelling gelezen. 

In uw brief gaat u in op de betekenis van artikel 5 van het Europees
Handvest inzake lokale autonomie in relatie tot de afspraken in het
regeerakkoord met betrekking tot gemeentelijke herindeling. In de brief
hebt u vijf vragen aan mij gesteld die hieronder worden beantwoord.

1. Mag van de Nederlandse wetgever verwacht worden dat het door
Nederland geratificeerde Europees Handvest inzake lokale autonomie wordt
geëerbiedigd?

Het antwoord op deze vraag luidt bevestigend. Het Europees Handvest
inzake lokale autonomie (Handvest van 15 oktober 1985, Trb. 1987,
goedgekeurd bij Wet van 10 oktober 1990, Stb. 546) van de Raad van
Europa is in 1991 door Nederland geratificeerd en voor Nederland op 1
juli 1991 in werking getreden. Ten aanzien van de artikelen 7, tweede
lid, 8, tweede lid, 9, vijfde lid, 11 en 12 van het Handvest is door
Nederland een voorbehoud gemaakt.

In zijn Eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke
verhoudingen (november 2006) gaat de Raad van State in op de betekenis
van het Handvest. De Raad van State merkt hierover het volgende op
(pagina 24): “De regels die dit Handvest geeft voor de behartiging en
eerbieding van de lokale autonomie, behoren niet tot de categorie “een
ieder verbindend”, zodat artikel 93 van de Grondwet niet van
toepassing is. Dit betekent onder meer dat gemeentebesturen niet de
mogelijkheid hebben een vermeende schending van dit verdrag aan de
rechter voor te leggen. Het Handvest kan echter wel worden gezien als
een onderdeel van de bindende spelregels voor de verhouding tussen de
verschillende overheden”.

 

2. Indien ja. Ligt het dan niet in de rede dat door de Nederlandse
wetgever geen herindelingsadviezen in behandeling worden genomen,
waarbij de plaatselijke gemeenschappen niet zijn geraadpleegd?

Artikel 5 van het Handvest bepaalt dat wijziging van de plaatselijke
gebiedsgrenzen niet worden aangebracht zonder vooraf de desbetreffende
plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van
een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan. 

De Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) schrijft voor dat een
ieder gedurende de termijn van acht weken zijn of haar zienswijze over
een ter inzage gelegd herindelingsontwerp kenbaar kan maken aan het
gemeentebestuur (artikel 5, tweede lid, Wet arhi).

De lokale oordeelsvorming over gemeentelijke herindeling komt toe aan de
gemeenteraad. De gemeenteraad is, als direct gekozen algemeen
vertegenwoordigend orgaan, bevoegd een herindelingsadvies vast te
stellen. Het is de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur in een
representatieve democratie om te investeren in maatschappelijk
draagvlak, maar ook om lokale opvattingen en belangen te kennen om ze
goed tegen elkaar af te wegen. 

Bij het beoordelen van het lokale draagvlak voor een
herindelingsvoorstel, richt het kabinet zich op besluiten van de
betrokken gemeenteraden of (indien van toepassing) van provinciale
staten. Het hoort bij de rolinvulling van bestuurders en
volksvertegenwoordigers, dat ze in hun afwegingen betrekken wat leeft in
alle geledingen van de plaatselijke gemeenschap. Gemeentebestuurders
hebben een inspanningsverplichting om maatschappelijk draagvlak te
genereren voor een herindelingsvoorstel. Concreet betekent dit, dat in
het herindelingsadvies aandacht moet worden besteed aan de initiatieven
die het gemeentebestuur heeft ondernomen om maatschappelijk draagvlak te
organiseren, onder meer door aan te geven op welke wijze het
gemeentebestuur inwoners en maatschappelijke organisaties betrokken en
geraadpleegd heeft gedurende de verschillende fasen van het
voorbereidingsproces. 

In de brief van 19 november 2009 van de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II 2009/10, 28
750, nr. 16) is de beschrijving van het maatschappelijk draagvlak in het
herindelingsadvies aangescherpt door de opname van een zogeheten logboek
in het herindelingsadvies verplicht te stellen. Het logboek bevat een
beschrijving van de gevolgde procedure en de wijze waarop het
gemeentebestuur burgers en maatschappelijke verbanden heeft
geraadpleegd. Aldus wordt gewaarborgd dat de verantwoordelijkheid van
het gemeentebestuur om te investeren in maatschappelijk draagvlak voor
een herindelingsvoorstel transparant wordt gemaakt.

3. Is het in overeenstemming met het Europees Handvest inzake lokale
autonomie dat een herindelingsadvies wordt behandeld waarbij de
kiesgerechtigde inwoners van één of meer van de betrokken gemeenten
en/of één of meer van de betrokken gemeentebesturen zich tegen de
gemeentelijke herindeling hebben verklaard?

Ik merk op dat artikel 123 van de Grondwet bepaalt dat provincies en
gemeenten bij wet kunnen worden opgeheven en nieuwe ingesteld. Dat
betekent dat besluiten over gemeentelijke herindeling door de wetgever
worden genomen. De wetgever zal bij besluiten over herindeling alle
relevante belangen moeten betrekken. Een daarvan, en niet de minste, is
het oordeel van de betrokken gemeentebesturen respectievelijk de
plaatselijke gemeenschappen. 

In onze constitutionele en bestuurlijke verhoudingen kan daaraan echter
geen doorslaggevend belang worden toegekend. De wetgever moet immers ook
kijken naar de belangen van het grotere geheel, waaronder het belang van
de bestuurskracht van gemeenten en het evenwicht in de bestuurlijke
organisatie. Deze bredere belangenafweging zou onmogelijk worden als de
wetgever vanwege het enkele feit dat een van de betrokken
gemeentebesturen zich tegen herindeling uitspreekt, niet meer gerechtigd
zou zijn om tot herindeling te besluiten. Het is van belang er op te
wijzen dat het Handvest op geen enkele wijze afbreuk doet aan het
prerogatief van de wetgever.  Het antwoord op uw vraag luidt daarom
bevestigend.

In de beantwoording van de vorige vraag is aangegeven op welke wijze het
lokaal bestuurlijk en lokaal maatschappelijk draagvlak zich tot elkaar
verhouden. Artikel 5 van het Handvest handelt over het vooraf raadplegen
van plaatselijke gemeenschappen ingeval van gemeentelijke herindeling.
Met betrekking tot het criterium “draagvlak” moet over de weging van
het lokale draagvlak worden opgemerkt, dat dit altijd in samenhang moet
worden bezien met de overige criteria in het Beleidskader (zie ook het
antwoord op vraag 4). Als het gaat om gemeentelijke herindeling die
“van onderop” tot stand komt, heeft het de voorkeur van het kabinet
dat sprake is van draagvlak bij alle betrokken gemeentebesturen voor een
voorstel. Daarnaast heeft het de algemene voorkeur dat lokaal
bestuurlijk draagvlak gepaard gaat met een zo groot mogelijk
maatschappelijk draagvlak in de afzonderlijke gemeenten. Er kunnen zich
echter situaties voordoen, die betrekking hebben op een urgente en
specifieke problematiek, bijvoorbeeld ten aanzien van bestuurlijke
knelpunten of de financiële positie van gemeenten, die een herindeling
rechtvaardigen, ook als het voorstel niet kan rekenen op draagvlak van
alle betrokken gemeentebesturen (zie het antwoord op vraag 5).

 

4. Hoe verhoudt het Europees Handvest inzake lokale autonomie zich met
de andere in het Beleidskader gemeentelijke herindeling genoemde
elementen?

Artikel 5 van het Handvest handelt over het raadplegen van plaatselijke
gemeenschappen ingeval van gemeentelijke herindeling. In termen van het
Beleidskader gemeentelijke herindeling gaat het dan om het criterium
“draagvlak”. Herindelingsadviezen worden echter niet alleen getoetst
op het draagvlakcriterium, maar ook – en in onderlinge samenhang - op
de overige criteria in het Beleidskader, te weten: bestuurskracht,
duurzaamheid, interne samenhang van de nieuwe gemeente, en regionale
samenhang en evenwicht. 

5. Deelt u onze opvatting dat de tekst van het Regeerakkoord Vrijheid en
Verantwoordelijkheid zo moet worden verstaan dat aan het standpunt van
de burgers en de gemeentebesturen van de betrokken gemeenten zwaar
gewicht moet worden toegekend en het niet in overeenstemming is met het
regeerakkoord, mede gelet op het Europees Handvest inzake lokale
autonomie, om gemeenten tegen hun wil te dwingen tot gemeentelijke
herindeling?

In het regeerakkoord is vastgelegd dat gemeentelijke herindeling
“alleen van onderop” tot stand komt en dat “de provincie een
actieve rol heeft bij de oplossing van bestuurlijke en financiële
problemen” van gemeenten. Gemeentelijke herindeling die van onderop
tot stand komt, heeft betrekking op de vraag op welk bestuurlijk niveau
het initiatief wordt genomen tot een herindelingsvoorstel. Op grond van
de Wet arhi kunnen zowel gemeenten als provincies een verzoek tot
gemeentelijke herindeling, in de vorm van een herindelingsadvies, doen
aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.  

Uit het uitgangspunt dat gemeentelijke herindelingen van onderop tot
stand komen, vloeit voort dat het initiatief primair ligt bij de
besturen van gemeenten, bij de lokale representatieve democratie. 

Er zijn echter situaties denkbaar waarin de bestuurskracht van een
gemeente zodanig is verzwakt als gevolg van bestuurlijke en financiële
problemen, dat lokale en regionale maatschappelijke opgaven niet (meer)
op eigen kracht of binnen samenwerkingsverbanden adequaat kunnen worden
opgepakt en dat daarom bestuurlijke opschaling het enige reële
alternatief is. In dat geval kan het functioneren van het lokaal bestuur
ernstig in het geding zijn en bestaat de urgente noodzaak tot een
duurzame oplossing in de vorm van gemeentelijke herindeling. Indien dat
perspectief echter niet kan worden geboden, omdat er onvoldoende
draagvlak is bij de besturen van een of meer omliggende gemeenten, is
het betrokken provinciebestuur aan zet een afweging te maken en het
initiatief tot een herindelingsvoorstel te nemen. 

Indien de provincie van oordeel is dat een gemeentelijke herindeling
noodzakelijk en urgent is, dient de provincie te beoordelen en te
motiveren of er sprake is van “voldoende” lokaal bestuurlijk
draagvlak, in de zin van het aantal betrokken gemeentebesturen dat het
voorstel steunt. Het kabinet zal dan vervolgens inhoudelijk beoordelen
of hij het provinciale voorstel voldoende overtuigend vindt.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

J.P.H. Donner

Een afschrift van deze brief is verzonden aan de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer.

  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  Datum  \* MERGEFORMAT  30 mei 2011 

  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2011-2000201016 











  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  4  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  4 







  DOCPROPERTY  Directie  \* MERGEFORMAT  DGBK/PKB 

  DOCPROPERTY  Onderdeel  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Bezoekadres  \* MERGEFORMAT  Schedeldoekshaven 200

2511 EZ  Den Haag 

  DOCPROPERTY  Postadres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011

2500 EA  Den Haag 

  DOCPROPERTY  InternetAdres  \* MERGEFORMAT  www.rijksoverheid.nl 

  DOCPROPERTY  Contactpersoon_kop  \* MERGEFORMAT  Contactpersoon 

  DOCPROPERTY  CPNaam  \* MERGEFORMAT  Patrick Tetteroo  

  DOCPROPERTY  T_kop  \* MERGEFORMAT  T    DOCPROPERTY  CPTel  \*
MERGEFORMAT  070-426 64 17 

  DOCPROPERTY  CPEmail  \* MERGEFORMAT  patrick.tetteroo@minbzk.nl 



  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Kenmerk 

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT  2011-2000201016 

  DOCPROPERTY  UwKenmerk_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  UwKenmerk  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Bijlagen_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  AantalBijl  \* MERGEFORMAT   





  DOCPROPERTY  Retouradres_kop  \* MERGEFORMAT  > Retouradres   
DOCPROPERTY  Retouradres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011 2500 EA  Den
Haag 

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Aan  \* MERGEFORMAT  Samenwerkingsverband Autonome
Gemeenten (SVAG)

T.a.v. de heer F.J. Tollenaar

Postbus 2503

2940 AA LEKKERKERK 



  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 	  DOCPROPERTY  Datum 
\* MERGEFORMAT  30 mei 2011 

  DOCPROPERTY  Onderwerp_kop  \* MERGEFORMAT  Betreft 			  DOCPROPERTY 
Onderwerp  \* MERGEFORMAT  Europees Handvest inzake lokale autonomie en
gemeentelijke herindeling 





  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT   	 Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  4