Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 12 februari
2011, nr. 11.000357, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 april 2011, nr. W05.11.0038/I, bied ik U hierbij
aan.

Hieronder ga ik in op de opmerkingen van de Afdeling advisering van de
Raad van State waarbij de indeling van het advies van de Afdeling wordt
gevolgd.

1a 

De Afdeling verwijst in haar advies naar het advies “Kerndoelen en
leerstandaarden voor het speciaal onderwijs” van de Onderwijsraad van
december 2008. In laatstgenoemd advies wordt erop gewezen dat leraren
het lastig vinden om een koppeling te maken tussen de kerndoelen en de
leermogelijkheden van individuele leerlingen, in welk verband vooral
wordt gewezen op de groep zeer moeilijk lerenden en het ontbreken van
geschikte methoden en materialen voor deze doelgroep. De Onderwijsraad
heeft destijds geadviseerd om “nader te verkennen of er andere, meer
succesvolle methodieken zijn om algemene doelen te vertalen naar
individuele leerroutes”. Mede naar aanleiding van dat advies is de
afgelopen jaren veel materiaal voor deze doelgroep ontwikkeld en
beschikbaar gekomen. Vooral de uitwerking van de kerndoelen in
leerlijnen die op de (12) verschillende niveaus van het onderwijs aan
zeer moeilijk lerenden (zml) zijn afgestemd en zelfs voor de leerlingen
tot een IQ van 35 zijn ontwikkeld, biedt scholen houvast. Het zijn juist
de scholen voor zml die, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het
onderhavige wetsvoorstel, met veel enthousiasme aan de slag zijn gegaan
met de koppeling tussen kerndoelen, leerlijnen, ontwikkelingsperspectief
en leerlingvolgsysteem. Ook zijn er de afgelopen jaren op de domeinen
rekenen en taal materialen ontwikkeld, die zijn gekoppeld aan de
kerndoelen en leerlijnen. Daarmee zijn scholen in staat om op basis van
het ontwikkelingsperspectief van de leerlingen een individuele leerroute
uit te stippelen en met behulp van een leerlingvolgsysteem te volgen. De
succesvolle methodiek waar de Onderwijsraad om vroeg, is gevonden in een
koppeling tussen ontwikkelingsperspectief, kerndoelen, leerlijnen en
leerlingvolgsysteem. Een ontwikkelingsperspectief, kerndoelen voor het
voortgezet speciaal onderwijs en een leerlingvolgsysteem worden met dit
wetsvoorstel voorgeschreven.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt in de memorie van
toelichting (paragraaf 3.1) ingegaan op de vraag waarom een groot deel
van de handelingsplannen van onvoldoende kwaliteit is en veel docenten
er niet mee (kunnen) werken, en waarom scholen in de clusters 2 en 4 het
in dit opzicht slechter doen. In het Onderwijsverslag 2009-2010
constateert de Inspectie van het Onderwijs dat het handelingsplan als
sturings- en verantwoordingsinstrument niet voldoet en dat schoolteams
het ervaren als een bureaucratische last. De problemen met het
handelingsplan hebben inderdaad niet zozeer te maken hebben met het
instrument als wel met de tijd en moeite die het van leerkrachten vergt
om het werken met handelingsplannen onder de knie te krijgen. Leraren
hebben moeite met de vertaling van de inhoud van het handelingsplan naar
de dagelijkse lespraktijk. Het ontwikkelingsperspectief biedt hiervoor
meer handvatten. Door de sterke groei van met name cluster 4 en het
onderwijs aan leerlingen met ernstige spraakmoeilijkheden in cluster 2
kwam het opstellen van de verplichte jaarlijkse handelingsplannen vaak
in het gedrang, en speciaal het tijdig opstellen van de plannen, binnen
de voorgeschreven termijn van een maand. Dit is de reden dat scholen in
deze clusters vaker een negatief oordeel kregen van de Inspectie.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag in
hoeverre het reëel is om van scholen voor speciaal onderwijs te
verlangen dat zij in hun handelingsplannen zoveel mogelijk rekening
moeten houden met de kerndoelen en hen daarop te beoordelen, in
aanmerking genomen dat de kerndoelen pas kort geleden voor het speciaal
onderwijs zijn vastgesteld en nog in het geheel niet voor het voortgezet
speciaal onderwijs. De kerndoelen voor het speciaal onderwijs zijn
weliswaar op 1 augustus 2009 in werking getreden, maar de scholen
werkten al met de concept-doelen, die veel eerder beschikbaar waren. In
artikel 13, achtste lid, van de Wet op de expertisecentra is opgenomen
dat scholen de kerndoelen bij de onderwijsactiviteiten moeten hanteren
als aan het eind van het speciaal onderwijs te bereiken doelstellingen.
Als dit voor een leerling niet mogelijk is, moeten vervangende doelen
worden vastgesteld. Die vervangende doelen moeten worden opgenomen in
het handelingsplan. Het handelingsplan komt in het onderhavige
wetsvoorstel te vervallen; het ontwikkelingsperspectief komt daarvoor in
de plaats. De kerndoelen voor het voortgezet speciaal onderwijs zullen
beschikbaar zijn ruim voorafgaande aan de beoogde inwerkingtredingsdatum
van 1 augustus 2013 van onderhavig wetsvoorstel voor het voortgezet
speciaal onderwijs. De voorlichting over de kerndoelen zal voorafgaand
aan die inwerkingtreding plaatsvinden, zodat scholen in het
ontwikkelingsperspectief, indien van toepassing, vervangende doelen
kunnen opnemen. De toelichting is op dit punt aangevuld (paragraaf
3.4.). 

De Afdeling geeft aan dat het aantal zeer zwakke scholen voor speciaal
basisonderwijs ook zonder de in onderhavig wetsvoorstel opgenomen
maatregelen spectaculair is gedaald. Dat klopt en daarover ben ik ook
zeer verheugd. De daling van het aantal zeer zwakke scholen geldt niet
alleen voor het speciaal basisonderwijs, maar ook voor het (voortgezet)
speciaal onderwijs, waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft. Deze
daling is geen autonome ontwikkeling maar mede het gevolg van ingezet
beleid: de daling van het aantal zeer zwakke scholen is mede te danken
aan het feit dat de scholen intensieve begeleiding hebben gehad van een
door mij ingestelde vliegende brigade en van de toenmalige WEC-Raad.
Onderdelen daarvan waren het opstellen van een ontwikkelingsperspectief
en het effectief gebruik maken van een op de doelgroep afgestemd
leerlingvolgsysteem. Scholen die meedoen aan andere interventies, zoals
de implementatie leerlijnen, de proeftoetsingen van het Cito en de
reken- en taalverbetertrajecten van de PO-Raad, laten eveneens grote
verbeteringen zien en zijn heel enthousiast over de bereikte resultaten.


Het aantal zwakke scholen is in het speciaal onderwijs en het voortgezet
speciaal onderwijs relatief echter nog veel groter dan in het
basisonderwijs en om ook dat aantal sterk te laten dalen en de kwaliteit
te verbeteren wordt, mede op basis van de goede ervaringen die in
scholen daarmee is opgedaan, het opstellen van een
ontwikkelingsperspectief en het registreren van de voortgang van de
ontwikkeling van de leerlingen in het onderhavige wetsvoorstel verplicht
gesteld. Ingevolge het advies van de Afdeling is de toelichting
overeenkomstig bovenstaande aangescherpt (paragraaf 1).

1b 

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting
aangevuld. Het verschil tussen het handelingsplan en het
ontwikkelingsperpectief wordt benoemd. Tevens wordt ingegaan op het
draagvlak voor het ontwikkelingsperpectief en op de betrokkenheid van de
ouders bij het ontwikkelingsperpectief. Hiervoor moge ik u verwijzen
naar paragraaf 3.1 van de toelichting. 

Het advies van de Afdeling om de voor het ontwikkelingsperspectief
karakteristieke elementen in de wet op te nemen, is niet overgenomen. De
Inspectie van het Onderwijs geeft aan dat scholen het
ontwikkelingsperspectief als concept accepteren en zich al inspannen om
het om te zetten in werkzame instrumenten. Voorschrijven van kenmerkende
elementen van het ontwikkelingsperspectief zou naar de mening van de
regering de schooleigen ontwikkeling eerder afremmen dan bevorderen. Wel
zijn in de memorie van toelichting richtinggevende uitspraken opgenomen.
Het gaat om een ontwikkeling die op vrijwillige basis is ingezet en door
wetgeving wordt ondersteund. Wanneer de Inspectie echter zou signaleren
dat er structureel tekortkomingen in de inhoud van het
ontwikkelingsperspectief zijn, kunnen bij algemene maatregel van bestuur
nadere bepalingen worden vastgelegd. Aldus wordt naar mijn oordeel een
flexibel systeem van regulering voorgesteld, dat de praktijk ondersteunt
en de verdere ontwikkeling mogelijk maakt. 

1c

In het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn er grote verschillen tussen
leerlingen, variërend van leerlingen die een vwo diploma kunnen halen
tot laag functionerende leerlingen met een kalenderleeftijd van 15 jaar
met een functioneringsniveau van een kind van 24 maanden. Om recht te
doen aan die grote verschillen worden er in dit wetsvoorstel drie
uitstroomprofielen benoemd. Uitstroomprofielen met elk hun eigen
kerndoelen. Het daarbij werken met een ontwikkelingsperspectief en een
op de heterogene doelgroepen van het (voortgezet) speciaal onderwijs
afgestemd leerlingvolgsysteem heeft in het (voortgezet) speciaal
onderwijs een duidelijke meerwaarde. Door meer zicht te hebben op de
ontwikkelingsmogelijkheden en de feitelijke ontwikkeling van leerlingen
is het mogelijk maatwerk te leveren en het onderwijs af te stemmen op de
mogelijkheden en behoeften van leerlingen. De voor het regulier
onderwijs geschikte leerlingvolgsystemen zijn te grofmazig voor het
(voortgezet) speciaal onderwijs. De voor het (voortgezet) speciaal
onderwijs ontwikkelde systemen zijn dan ook fijnmaziger en laten ook
kleine stapjes zien. In 2011 is voor het speciaal onderwijs een op de
doelgroepen afgestemd leerlingvolgsysteem beschikbaar, het voortgezet
speciaal onderwijs volgt in 2013. De toelichting is op dit punt
aangevuld (paragraaf 3.1).

De regering is van mening dat alle kinderen, ook de leerlingen in het
(voortgezet) speciaal onderwijs, er recht op hebben om zich optimaal te
ontwikkelen. Net als in het reguliere onderwijs zijn leeropbrengsten een
indicatie van de kwaliteit. De school heeft de taak om ‘eruit te halen
wat er in zit’. Daarom dienen scholen verantwoording af te leggen over
de leeropbrengsten. De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs
wordt echter niet uitsluitend  bepaald door opbrengsten die betrekking
hebben op cognitieve aspecten. Daarom zijn er voor het speciaal
onderwijs ook leergebiedoverstijgende kerndoelen, met instrumenten om de
ontwikkeling van de leerlingen te volgen. Voor het voortgezet speciaal
onderwijs zullen die naar verwachting in 2013 beschikbaar zijn. 

2a

Het onderwijsaanbod in het arbeidsmarktgerichte profiel is gericht op
het toeleiden van de leerling naar loonvormende arbeid, waaronder de
sociale werkvoorziening. Dat betekent dat er naast kerndoelen gericht op
de algemene vorming, juist veel aandacht is voor doelen gericht op
arbeidsvoorbereiding en –toeleiding. Daarnaast zijn de
leergebiedoverstijgende doelen gericht op het verwerven van
werknemersvaardigheden als ‘op tijd komen’ en een gesprek met je
collega’s kunnen voeren’. De stage is erop gericht om het geleerde
in de praktijk te brengen en verder te ontwikkelen. 

Op dit moment zijn er geen signalen dat er onvoldoende stageplaatsen
zouden zijn. Leerlingen kunnen voor het vinden van een stageplek gebruik
maken van de structuur van erkende leerwerkbedrijven die het mbo biedt,
maar hoeven dat niet. Daarbuiten kunnen zij ook stage lopen bij niet als
leerwerkbedrijf erkende bedrijven. De structuur van het mbo is dus niet
voorwaardelijk, scholen voor vso hebben ruimere mogelijkheden voor het
vinden van stageplaatsen. Het beleid van de regering op het terrein van
onder meer de Wajong is er op gericht om de samenwerking in de regio
tussen scholen, sociale partners, intermediairs en regionale overheid te
bevorderen. Met name de gemeente krijgt met de voornemens van de
regering op het terrein van (jeugd-)zorg en arbeidsvoorziening meer
mogelijkheden om de positie van jongeren met een grotere afstand tot de
arbeidsmarkt te verbeteren. Voor leerlingen in justitiële
jeugdinrichtingen, gesloten jeugdzorg of psychiatrische instellingen
hebben scholen de mogelijkheid om interne stages aan te bieden. Dit
alles bij elkaar biedt mijns inziens voldoende waarborgen voor het
vinden van stageplaatsen. 

Scholen voor voortgezet speciaal onderwijs zijn niet onbekend met de
begeleiding of toeleiding van hun leerlingen naar een plek op de
arbeidsmarkt. Veel van die scholen hebben deelgenomen aan of nemen deel
aan ESF-trajecten gericht op die arbeidstoeleiding. Scholen hebben
daarmee al veel ervaring opgedaan en hebben in dit kader hun
netwerkcontacten in de regio opgebouwd. Op het feitelijk vinden van een
baan heeft de school beperkte invloed. Wel kan van de school verwacht
worden dat bij het formuleren van het onderwijsaanbod rekening wordt
gehouden met de arbeidsgelegenheid en de vraag in de regio. 

De memorie van toelichting is in lijn met bovenstaande aangepast
(paragraaf 3.5.2).

In de schoolgids dient het aantal leerlingen vermeld te worden dat de
school verlaat en voor wie het onderwijs in het arbeidsmarktgerichte
profiel het laatst gevolgde onderwijs is, en hoeveel van die leerlingen
een functie op de arbeidsmarkt bekleden. De Afdeling geeft aan dat
zolang niet kan worden gegarandeerd dat er voldoende stageplaatsen en
arbeidsplaatsen beschikbaar zijn, van een dergelijke vermelding een
verkeerd signaal uitgaat. Dit omdat de school slechts beperkte invloed
heeft op dergelijke externe factoren. 

De school heeft inderdaad een beperkte invloed, maar bedoelde vermelding
in de schoolgids dient wel als een verantwoording over de bereikte
resultaten en geeft ouders bijvoorbeeld informatie over de aansluiting
tussen school en arbeidsmarkt en biedt leerlingen houvast bij hun keuze
voor een kansrijke beroepsrichting. In die zin draagt deze bepaling bij
aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. De toelichting is
op dit punt aangevuld (paragraaf 3.9). 

2b

De leergebieden van beide profielen (met uitzondering van het leergebied
Engels) zijn inderdaad identiek, maar het niveau waarop de leergebieden
worden aangeboden verschilt per profiel. De inhoud van de leergebieden
is namelijk afhankelijk van de groep leerlingen van het betreffende
profiel. Zo kan een kerndoel ‘de leerlingen leren hoeveelheidbegrippen
te herkennen en gebruiken’ voor leerlingen in het profiel dagbesteding
bestaan uit het leren begrijpen en gebruiken van het begrip ‘meer’
en voor de leerlingen in het profiel arbeidsmarktgericht uit het kunnen
toepassen van het begrip ‘procenten’. De invulling van de
leergebieden zal in het profiel dagbesteding vooral gericht zijn op het
zo zelfstandig mogelijk functioneren in vormen van dagbesteding en in
het profiel arbeidsmarktgericht op het zo goed mogelijk functioneren in
functies op de al dan niet beschermde arbeidsmarkt. Scholen krijgen voor
het vormgeven van de onderwijsinhoud handvatten aangeboden in de vorm
van voor de verschillende doelgroepen op de kerndoelen gebaseerde
leerlijnen, die in opdracht van de regering door het Centrum Educatieve
Dienstverlening zijn ontwikkeld. De toelichting is op dit punt aangevuld
(paragraaf 3.5.3). 

3

De eerste redactionele kanttekening van de Afdeling is overgenomen. De
tweede redactionele kanttekening betreft de wetstechnische samenloop van
dit wetsvoorstel met twee andere bij het parlement aanhangige
wetsvoorstellen. Uit het oogpunt van wetgevingseconomie is ervoor
gekozen niet nu, maar zodra meer duidelijkheid bestaat over die twee
wetsvoorstellen, de bepalingen in onderhavig wetsvoorstel die over die
samenloop gaan, te actualiseren. 

Naast bovengenoemde wijzigingen zijn in het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting enkele andere wijzigingen aangebracht. Het betreft
wijzigingen van technische en ondergeschikte aard.

Tot slot is in het wetsvoorstel een wijziging opgenomen wat betreft het
diplomagerichte uitstroomprofiel. Een leerling in het voortgezet
speciaal onderwijs kan via dat uitstroomprofiel een regulier diploma
voortgezet onderwijs behalen. Ten aanzien van dat uitstroomprofiel
gelden regels die ook voor het regulier voortgezet onderwijs gelden. Het
gaat dan niet alleen om bepalingen van de Wet op het voortgezet
onderwijs, maar ook om de lagere regelgeving op grond van die
bepalingen: algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingen. Voorheen bevatte het wetsvoorstel de mogelijkheid om voor
het voortgezet speciaal onderwijs van die lagere regelgeving af te
wijken op het punt van de kerndoelen. Het wetsvoorstel bevat nu een
algemene afwijkingsmogelijkheid om voor het voortgezet speciaal
onderwijs afwijkende regels te stellen ten opzichte van die lagere
regelgeving (artikel I, onderdeel F, artikel 14a, tweede lid, onderdeel
a, WEC en artikel II, onderdeel A, artikel 59a, vierde lid, WVO). Dit
kan wenselijk zijn in verband met de eigen aard van het voortgezet
speciaal onderwijs.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Economische zaken, Landbouw
en Innovatie, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart

 PAGE    

	W2698.K-2	  PAGE  2 

	

Nr.	WJZ/305589 (2698) 



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van onder meer
de Wet op de expertisecentra in verband met de kwaliteit van het
speciaal en voortgezet speciaal onderwijs

Den Haag, 9 juni 2011



AAN DE KONINGIN



OCW 10938