Preview document (🔗 origineel)

---

  DOCPROPERTY  kOnderwerp  \* MERGEFORMAT  Betreft 	Nader rapport inzake
het voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en
samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op
bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen
verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden





Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 19 april
2011,

nr. 11.000991, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 20 mei 2011, nr. W12.11.0133/III, bied ik U
hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de vormgeving
en maatvoering van enkele van de voorgestelde maatregelen. 

Aanscherping gezinsbijstand en huishoudinkomenstoets

Met genoegen constateer ik dat de Afdeling advisering van de Raad

van State het voorstel op zichzelf vindt passen in de systematiek van de
Wet werk en bijstand (WWB). De opvatting van de Afdeling advisering dat
de toets op huishoudinkomen de beoogde activerende werking twijfelachtig
maakt, deel ik niet. Gezien het complementaire karakter is de WWB altijd
aanvullend op de eigen middelen tot het relevante netto sociaal minimum.
Dit impliceert een inkomenstoets waarbij de inkomsten waarover wordt
beschikt dan wel waarover redelijkerwijs kan worden beschikt bij een
mogelijk bijstandsrecht in aanmerking dienen te worden genomen. Dit is
niet anders ingeval er sprake is van een huishoudinkomenstoets. Door
rekening te houden met de middelen van alle gezinsleden wordt binnen dat
gezin geen uitkering (meer) verstrekt of tot een lager bedrag. Het
kabinet wil hiermee de stapeling van bijstandsuitkeringen in een gezin
voorkomen. Werklozen die een verlaging van hun uitkering of geen
uitkering te wachten staat, blijken sneller uit te stromen uit een
uitkering dan andere werklozen. De beoogde vorm van de gezinsbijstand
leidt tot een lagere uitkering waardoor een financiële prikkel ontstaat
om het zoekgedrag te intensiveren en sneller een baan te accepteren en
zodoende de inkomenspositie te verbeteren. In de huidige situatie
ontvangt een gezin waarvan zowel beide ouders als het inwonende
meerderjarige kind in de bijstand zitten, grosso modo 160% van het netto
referentieminimumloon (100% voor de ouders en 60% voor het inwonende
kind, als het kind 21 jaar of ouder is). Als een van de ouders gaat
werken tegen het minimumloon (of een hoger loon), leidt dit in de
huidige situatie tot het wegvallen van de uitkering op het 100% niveau,
en als het inwonende meerderjarige kind gaat werken leidt dit tot het
wegvallen van de uitkering op 60% niveau. In de nieuwe situatie is de
uitkering op huishoudniveau 100%, en maakt het niet langer uit of één
van de ouders, dan wel het inwonende meerderjarige kind tegen het
minimumloon gaat werken, omdat in beide gevallen de uitkering volledig
komt te vervallen. Op het moment dat zowel één van de ouders als het
inwonende kind gaat werken, is er in de nieuwe situatie echter sprake
van een veel grotere inkomensverbetering, omdat de gezamenlijke
uitkering die komt te vervallen nu 100% in plaats van 160% van het netto
referentie minimumloon betreft. Ofwel: er is een sterkere prikkel dat
zowel ouder(s) als kind aan het werk gaan.

Ik ga er, anders dan de Afdeling advisering daarmee vanuit dat de
voorgestelde huishoudinkomenstoets een activerende werking zal hebben op
bijstandsgerechtigde gezinsleden. Daarbij merk ik nog op dat gelet op
het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in
het bestaan van de bijstandsgerechtigde kan worden geëist om alles te
doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Dit
is in de WWB tot uitdrukking gebracht door de arbeids- en
re-integratieverplichtingen die aan de bijstandsuitkering zijn
verbonden. Het niet of onvoldoende nakomen van deze verplichtingen wordt
gesanctioneerd met een verlaging van de uitkering. Colleges van
burgemeester en wethouders hebben hiermee instrumenten in handen om, zo
er al sprake mocht zijn van een ontmoedigde houding van een
bijstandsgerechtigde, deze te corrigeren.  

Met de Afdeling advisering onderken ik dat het voorstel een
(neven)prikkel kan hebben om familiaire samenlevingsverbanden te
verbreken. Dit is evenwel het gevolg van de eigen keuzes en afhankelijk
van meer omstandigheden dan louter deze financiële aanpassing. Het doel
van het wetsvoorstel is om de vangnetfunctie van de WWB en de eigen
verantwoordelijkheid van het individu voorop te stellen, waarbij de
prikkels gericht zijn op werkhervatting. Daarnaast wil het kabinet, meer
dan nu het geval is, rekening houden met de schaalvoordelen die bestaan
bij meerpersoonshuishoudens met bloedverwanten in de eerste graad. Ik
heb er bij de berekening van de financiële effecten rekening mee
gehouden dat een deel van de personen kan besluiten zelfstandig te gaan
wonen, waarvoor er voor dat deel geen uitkeringen zullen verdwijnen. Dit
is in de financiële effecten zoals weergegeven in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel verdisconteerd. Indirecte kosten van
niet-beoogde effecten, bijvoorbeeld op de huurtoeslagen, zijn zogenaamde
tweede orde effecten die niet worden meegenomen in de berekeningen van
dit wetsvoorstel.

De uitzonderingen voor studerende meerderjarige kinderen en gezinsleden
die een ander lid in het gezin verzorgen op basis van een zorgindicatie
krachtens de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) van 10 uur of
meer zijn in de budgettaire tabel verwerkt. Daarmee is het dus niet zo
dat de materiële betekenis van het voorstel aanvullend wordt beperkt of
tegengesteld zal zijn aan het beoogde doel. Wanneer de bedoelde 
uitzonderingen niet zouden bestaan zou de netto besparing weliswaar
hoger uitvallen, maar het kabinet acht deze situatie, zoals
beargumenteerd in de memorie van toelichting, niet wenselijk.

Gezien het belang van mantelzorg maakt de Afdeling advisering terecht
een opmerking over de betekenis van mantelzorg zoals bedoeld in de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze bijzondere positie beoogt het
kabinet te faciliteren zodat de zorgbehoevende personen, aan wie
mantelzorg wordt geboden, thuis verzorgd kunnen worden. Criterium
hierbij is een zorgindicatie van 10 uur of meer krachtens de AWBZ. Naast
de AWBZ kent ook de Wmo indicaties voor maatschappelijke ondersteuning.
Die laatste indicaties kunnen per gemeente verschillen, afhankelijk van
het gedecentraliseerde gemeentelijke beleid. Omdat het kabinet een
eenduidig en substantieel criterium noodzakelijk acht, is gekozen voor
het AWBZ-criterium. 

Voor de premies van de verplichte zorgverzekering ontvangen de

verschillende gezinsleden zorgtoeslag, waarmee een deel van de
zorgpremies kunnen worden gedekt. Voor het overige wordt in de nieuwe
situatie de betreffende bijstandsnorm volgens de wettelijk regeling en
wettelijke definitie toereikend geacht. Het is de eigen
verantwoordelijkheid van mensen om het gedrag en de financiële uitgaven
aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. De beste aanpassing is
de stap naar werk te maken.

Ik onderschrijf de constatering van de Afdeling advisering dat de

huidige normering in de WWB een zekere ruwheid kent ten aanzien van een
gezinsamenstelling van meer dan twee personen. In de huidige normering
wordt aan gezinnen met minderjarige kinderen één bijstandsuitkering
verstrekt van 100% van het netto sociaal minimum, ongeacht het aantal
gezinsleden binnen dat gezin. In het voorstel wordt ook aan gezinnen met
meerderjarige kinderen één bijstandsuitkering verstrekt van 100% van
het netto sociaal minimum, eveneens ongeacht het aantal gezinsleden
binnen dat gezin. Deze gezinnen worden geacht met deze normering in hun
bestaan te voorzien. Terecht merkt de Afdeling advisering op dat voor
minderjarige kinderen aanvullende voorzieningen zijn getroffen, zoals
kindregelingen. Ik wijs erop dat meerderjarige kinderen in aanmerking
kunnen komen voor inkomensafhankelijke voorzieningen. Belangrijker is
echter dat meerderjarige kinderen kunnen werken of leren en geacht
worden dat te doen om zo een beroep op de bijstand te voorkomen. Hiermee
kunnen gezinnen hun inkomenspositie verbeteren. Dat als gevolg van de
huishoudinkomenstoets de inkomsten van gezinsleden bij de
bijstandsverlening in aanmerking worden genomen, doet daar niet aan af.
Zoals betoogd onder a dient de WWB gezien het complementaire karakter
altijd aanvullend te zijn op de eigen middelen. De huishoudinkomenstoets
leidt tot een sterkere prikkel voor zowel ouder(s) als meerderjarig kind
om aan het werk gaan. Met het aantal personen binnen het gezin neemt het
arbeidspotentieel toe. Er zijn meer gezinsleden die kunnen werken om zo
een beroep op een bijstandsuitkering te voorkomen. Van betrokkenen mag
verwacht worden dat zij de verantwoordelijkheid nemen om die
mogelijkheden te benutten. Dit past bij het uitgangspunt dat een ieder
zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan en dat
alleen dan een beroep op de WWB noodzakelijk is als werk (tijdelijk)
niet mogelijk is. Voor die gevallen voorziet het wetsvoorstel in
uitzonderingen voor studerende meerderjarige kinderen en gezinsleden die
een ander lid in het gezin verzorgen op basis van een AWBZ-
zorgindicatie van 10 uur of meer.

De WWB blijft daarmee behouden voor degenen die (tijdelijk) een vangnet
nodig hebben. Gelet op het voorgaande acht ik het voorstel
proportioneel.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling advisering dat in de
memorie van toelichting niet in beeld wordt gebracht wat de
(inkomens)gevolgen zijn van het voorstel voor de verschillende
toepasselijke casusposities, is de memorie van toelichting aangepast
door het – ter illustratie - opnemen van enkele rekenvoorbeelden. 

Ook de opmerking van de Afdeling advisering dat het in artikel I, onder
P, opgenomen artikel 21, tweede lid, onder c, WWB niet is toegelicht,
heeft geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling advisering een 

beschouwing te missen over de slagingskansen van de beoogde activering
gelet op de situatie op de arbeidsmarkt is de memorie van toelichting op
dit punt aangevuld.

Tegenprestatie naar vermogen

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is in de
memorie 

van toelichting nader ingegaan op de afbakening van werkzaamheden die
tot de reguliere arbeidsmarkt behoren en werkzaamheden die daartoe niet
behoren. Daarbij is in navolging van het advies ook aandacht besteed aan
de vraag naar verdringing die mogelijk aan de onderkant van de
arbeidsmarkt zou kunnen optreden als gevolg van het verrichten van
werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie. 

Een belangrijk onderscheid tussen werkzaamheden die tot de reguliere
arbeidsmarkt behoren en werkzaamheden die in het kader van de
tegenprestatie verricht zullen worden is dat voor werkzaamheden die tot
de reguliere arbeidsmarkt behoren de bereidheid bestaat loon te betalen.
Bij werkzaamheden die in het kader van de tegenprestatie opgedragen
kunnen worden gaat het altijd om additionele onbeloonde maatschappelijk
nuttige werkzaamheden. Het onderscheid tussen betaalde en onbetaalde
werkzaamheden is afhankelijk van onder meer economische factoren en van
keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven en of de
overheid worden gemaakt. 

Werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie zullen werkzaamheden op
basis van loonkostensubsidie en werkzaamheden die in het kader van de
Wsw worden verricht niet verdringen. Dit vanwege het feit dat
werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie per definitie geen
beloning vergen (het is immers een tegenprestatie voor de uitkering)
terwijl beloonde werkzaamheden (met loonkostensubsidie of in de Wsw)
niet opgedragen kunnen worden in het kader van de tegenprestatie naar
vermogen.

Enige vorm van interferentie met projecten van de reclassering en HALT
door werken voor een tegenprestatie is niet uitgesloten. Het is de
verantwoordelijkheid van het college, dat besluit om werk in het kader
van de tegenprestatie op te dragen, om samen met de reclassering en de
HALT-bureau’s te bewaken dat een evenwichtige verdeling van projecten
van de reclassering, HALT en de tegenprestatie mogelijk blijft.
Overigens is het gevaar van verdringing naar het oordeel van het kabinet
niet groot, omdat er tal van onbeloonde maatschappelijk nuttige
werkzaamheden te verrichten zijn.

Het in de hoofdlijnennotitie “Werken naar vermogen” (Kamerstukken II
2010/11, 29 544, nr. 297) aangekondigde instrument loondispensatie, is
bedoeld voor de re-integratie van mensen met een arbeidsbeperking die
ten gevolge daarvan niet in staat zijn het wettelijk minimumloon te
verdienen. Het instrument wordt ingezet bij het verrichten van reguliere
werkzaamheden op de arbeidsmarkt. Dit instrument is daarom niet bedoeld
voor additionele onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden.
Andersom is de tegenprestatie niet bedoeld als re-integratie instrument
en mogen de in dat kader te verrichten werkzaamheden juist geen
onderdeel uitmaken van werkzaamheden die in het algemeen verkeer
aangeduid worden als arbeid op de reguliere arbeidsmarkt.

In vervolg op het advies van de Afdeling advisering is in de memorie van


toelichting nader ingegaan op de vraag tot welke omvang werkzaamheden in
het kader van de tegenprestatie kunnen worden opgelegd. Ook gaat het
kabinet in de memorie van toelichting in op de inhoud van het begrip
“naar vermogen”. 

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat een college personen met een
algemene bijstandsuitkering of een uitkering op grond van de IOAW of
IOAZ verplicht om onbeloond maatschappelijk nuttige werkzaamheden te
verrichten. De omvang van deze werkzaamheden en de duur in de tijd
dienen in de regel beperkt van omvang te zijn, omdat deze werkzaamheden
niet in de weg mogen staan aan de acceptatie van algemeen geaccepteerde
arbeid of aan re-integratie. ‘Werk gaat immers boven uitkering’. Het
is de verantwoordelijkheid van het college dat besluit om onbeloond
maatschappelijk nuttige werkzaamheden aan uitkeringsgerechtigden op te
dragen, om zeker te stellen dat de aard en de omvang van deze
werkzaamheden het verrichten van betaalde arbeid niet in de weg staan.
Het kabinet wil niet in de afwegingen treden die een college in
individuele gevallen zal moeten maken. Het college is bij uitstek in
staat om dit soort afwegingen te maken.

In de plicht om onbeloond maatschappelijk nuttige werkzaamheden te
verrichten is de bepaling ‘naar vermogen’ opgenomen om zeker te
stellen dat bij het opdragen van dit soort werkzaamheden maatwerk
plaatsvindt. Dit maatwerk kan bijvoorbeeld betrekking hebben op de aard
van de werkzaamheden, de duur dat de werkzaamheden verricht moeten
worden als ook op de omvang van de werkzaamheden. Immers niet alle
onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden kunnen aan elke
uitkeringsgerechtigde worden opgedragen. Ook hiervoor geldt dat het
college bij uitstek verantwoordelijk is om dit soort afwegingen te
maken. Het kabinet wil daar niet intreden.

De Afdeling advisering stelt in haar advies dat er spanningen zijn met
het 

internationaal recht, in het bijzonder ILO-verdrag nr. 29 inzake
gedwongen arbeid. Dit verdrag bevat de verplichting om gedwongen arbeid
in al zijn vormen af te schaffen c.q. in alle gevallen geen nieuwe
vormen hiervan te introduceren. Verschillende aspecten van de
voorgestelde regeling zouden deze kwetsbaar maken in het licht van
verschillende bepalingen van dit verdrag. 

In reactie op de zorgen van de Raad wijs ik op de werkingssfeer van dit
verdrag en naar artikel 2, tweede lid, van ILO-verdrag 29 waarin bepaald
wordt dat onder “gedwongen arbeid” niet wordt verstaan:

onder b) elke arbeid of dienst, die deel uitmaakt van de normale
burgerlijke verplichtingen van de burgers van een land dat volledig
zelfbestuur heeft en,

onder e) kleine gemeenschapsdiensten, d.w.z. diensten, uitgevoerd in het
onmiddellijk belang van de gemeenschap en diensten, die uit dien hoofde
beschouwd kunnen worden als normale, op de leden van de gemeenschap
rustende, burgerlijke verplichtingen, op voorwaarde dat de bevolking
zelf of haar rechtstreekse vertegenwoordigers het recht hebben zich uit
te spreken over de noodzakelijkheid van die diensten.

Met dit wetsvoorstel wordt een nieuwe burgerlijke verplichting
gecreëerd. In casu gaat het om een kleine groep inwoners daar waar het
ILO-verdrag nr. 29, de aangesloten landen de ruimte biedt om bij wet zo
nodig aan alle burgers van een land normale burgerlijke verplichtingen
dan wel kleine gemeenschapsdiensten op te leggen. In dit wetsvoorstel
gaat het uitsluitend om die groep die aangewezen is op uitkeringen die
bekostigd worden uit de algemene middelen (een uitkering op grond van de
Wet werk en bijstand of de IOAW of IOAZ ) en daarnaast nog onder de
beperkende voorwaarde dat betrokkene deze verplichtingen “naar
vermogen” kunnen worden opgelegd en waar betrokkene door het college
pas toe verplicht kan worden, indien dat college zich genoegzaam heeft
overtuigd van de mogelijkheid dat betrokkene eventueel aanwezige
zorgtaken kan combineren met die verplichtingen.

De bepalingen van ILO-verdrag nr. 29, waarnaar de Afdeling advisering in
haar advies verwijst ( de artikelen 4  tot en met 7, en artikel 14) zijn
niet van toepassing. Deze bepalingen zien op de situatie waarin wel
sprake is van gedwongen arbeid als bedoeld in dit verdrag. Deze
bepalingen kunnen derhalve niet zien op de hier voorgestelde “vormen
van gedwongen arbeid” die op grond van artikel 2, tweede lid, zijn
uitgezonderd. De met dit wetsvoorstel geïntroduceerde verplichting tot
een tegenprestatie maar, om andere voorbeelden te noemen, ook de
militaire dienstplicht (art. 2, tweede lid, onderdeel a) en een
taakstraf op grond van een rechterlijke beslissing (art. 2, tweede lid,
onderdeel c), vallen derhalve voor de toepassing van dit verdrag
volledig daarbuiten. Er ontstaat hierdoor aldus geen spanning met door
Nederland in internationaal verband aangegane verplichtingen. De memorie
van toelichting is uitgebreid met een passage dienaangaande.

Overige aanpassingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel de
uitsluitingsgrond voor het recht op algemene bijstand in geval van de
mogelijkheid van het volgen van uit ’s Rijks schatkist bekostigd
onderwijs aan te passen en deze nader te verduidelijken in de memorie
van toelichting. Eveneens is de procedure rondom de aanvraag in
overeenstemming gebracht met de memorie van toelichting en is de memorie
van toelichting nader verduidelijkt. 

Ook de mogelijkheid voor colleges om op verzoek te besluiten een
zorgbehoevende ouder of zorghoevend meerderjarig kind niet tot het gezin
te laten behoren, is aangepast om tot uitdrukking te brengen dat de
uitzondering alleen van toepassing kan zijn indien voor de
desbetreffende zorg binnen dat gezin geen professionele hulp wordt
geboden. 

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel
een aantal ondergeschikte aanpassingen van juridisch-technische aard aan
te brengen en enkele redactionele wijzigingen in de memorie van
toelichting door te voeren.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken 

en Werkgelegenheid,

P. de Krom



 De landelijke bijstandsnormen voor alleenstaanden en alleenstaande
ouders kunnen worden verhoogd met een toeslag van maximaal 20% van het
netto referentieminimumloon. De toeslag kan lager worden vastgesteld
indien de noodzakelijke kosten van het bestaan met een ander kunnen
worden gedeeld. In dat geval kan ook de landelijke norm voor gehuwden
met maximaal 20% van het netto referentieminimumloon worden verlaagd.

 PAGE   6 

	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE   \* MERGEFORMAT
 6    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van    NUMPAGES   \*
MERGEFORMAT  6 



  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum  	  DOCPROPERTY  iDatum  \@
"d MMMM yyyy"  14 juni 2011 



Aan de Koningin	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE  
\* MERGEFORMAT  1    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  6 

  IF   DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i2eGeledingTxt       IF  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" "" "

"     IF   DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i3eGeledingtxt     

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  14 juni 2011 

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/I/11/9738 

Ministerie van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid

Postbus 90801

2509 LV  Den Haag

Anna van Hannoverstraat 4

T	070 333 44 44

F	070 333 40 33

www.szw.nl



  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/I/11/9738