Preview document (🔗 origineel)

---

						’s-Gravenhage, 15 juni 2011

BJZ2011046956

Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke
grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot
afwijking van algemene regels)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 september
2010, no.10.002480 machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 oktober
2010, no.W08.10.0432/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging over
het wetsvoorstel geen besluit te nemen dan nadat met haar opmerkingen
rekening zal zijn gehouden.

1. Provinciaal medebewind

Achtergrond Wet ruimtelijke ordening en de algemene regels voor
nationale ruimtelijke belangen

Aan de kernachtige samenvatting die de Afdeling advisering geeft van de
hoofdlijnen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en met name de
achterliggende sturingsfilosofie zal hierna in onderdeel 1.2, onder a,
op een enkel punt nog een aanvulling worden gegeven, op basis van de
parlementaire stukken van dat wetsvoorstel. Naar aanleiding van de
opmerkingen van de Raad van State over het ontwerp-Besluit algemene
regels ruimtelijke ordening (Barro) bevat onderdeel 1.2, onder b en c,
van dit nader rapport nadere informatie over de doorwerking van het
advies in een aangepaste versie van dat ontwerp, zoals dat
tegelijkertijd met de beoogde indiening van het onderhavige wetsvoorstel
ter informatie wordt overgelegd aan de Staten-Generaal, als bijlage bij
de Structuurvisie infrastructuur en ruimte.



Toetsing provinciaal medebewind aan sturingsfilosofie en uitgangspunten
voor omzetting van beleid in regels

a. Sturingsfilosofie

Ter completering van de samenvatting die de Afdeling geeft van de
sturingsfilosofie die ten grondslag ligt aan de Wro wijs ik er op dat
bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel mede aandacht is
besteed aan gevallen van samenloop van ruimtelijke belangen van rijk en
provincie. Bij de schets van diverse modaliteiten van algemene regels in
de memorie van toelichting is onder andere gesignaleerd, dat provincies
bij hun verordening de voorschriften die zijn opgenomen in een algemene
maatregel van bestuur kunnen aanvullen of aanscherpen en dat die
bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur kan worden beperkt. Ook
is in die memorie gereageerd op de zorg, uitgesproken in reacties van
gemeenten, regio’s en bedrijfsleven op het voorontwerp, dat rijk en
provincie onderling conflicterende regels zouden vaststellen. Die
reactie stelde dat bij een voldoende zorgvuldige voorbereiding van de
regels tegenstrijdige regels niet voor zouden behoeven te komen[1].
Voorts is in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel voor de
Wro in de Eerste Kamer in de memorie van antwoord een voor de toepassing
van de sturingsfilosofie relevante uiteenzetting opgenomen over de
begrippen het rijksbelang en het provinciaal belang. In die beschouwing
is uitdrukkelijk de complementariteit van overheidstaken op
verschillende niveaus genoemd. Daarbij is met kracht de mogelijke
opvatting - die doorschemerde in door diverse fracties gestelde vragen -
tegengesproken dat indien een vraagstuk van provinciaal of nationaal
belang wordt verklaard, de behartiging daarvan een exclusief karakter
zou hebben, dus met uitsluiting van inzet van bevoegdheid op een lager
overheidsniveau[2].

De introductie van de figuur van provinciaal medebewind moet dan ook
veeleer gezien worden als een onderdeel van de sturingsfilosofie dan als
het terugkomen daarop of het loslaten daarvan. Ik deel niet de vrees van
de Afdeling advisering dat het wettelijke stelsel hierdoor zou worden
doorbroken of aan samenhang zou verliezen. Het medebewind is een
aanvulling op de bevoegdheid voor de minister om op grond van artikel
4.4, eerste lid, onderdeel b, van de Wro aan provinciale staten een
aanwijzing te geven tot het vaststellen van een provinciale verordening,
die dan nog wel als ‘autonoom’ gekenschetst moet worden. In gevallen
waarin sprake is van zodanige samenloop van nationale en provinciale
belangen dat ook samenloop van autonome regels van beide betrokken
bestuursniveaus zou kunnen optreden, kan het in medebewind roepen van de
provinciale overheid juist ook een passend instrument zijn om onderling
strijdige regels op rijks- en provinciaal niveau - waarvoor zoals gezegd
bij maatschappelijke reacties op het voorontwerp voor de Wro beduchtheid
bleek te bestaan – te voorkomen.

b. Selectiviteit

Het kabinet is van oordeel dat waar mogelijk decentralisatie van de
taken en bevoegdheden op het terrein van de ruimtelijke ordening in
brede zin dient te worden overwogen. In de Structuurvisie Infrastructuur
en Ruimte (SVIR) wordt aangegeven welke taken en bevoegdheden voortaan
op decentraal niveau zullen worden uitgevoerd. Op basis van (het ontwerp
van) de SVIR is het aantal van de aanvankelijk in het ontwerp-Barro
opgenomen beleidsonderwerpen waarmede het rijk een directe bemoeienis
heeft aanzienlijk beperkt. De door de Afdeling gevraagde selectiviteit
bij het benoemen van door het rijk voorgestane ruimtelijke
ontwikkelingen met bijbehorende bestemmingen dan wel reserveringen die
door de decentrale overheden in acht moeten worden genomen is daarom
opgevolgd. Van het oorspronkelijke ontwerp- Barro als nationaal
ruimtelijk belang gedefinieerde onderwerpen, die middels provinciaal
medebewind van nadere provinciale regels dienden te worden voorzien, is
in het huidige ontwerpbesluit een aanzienlijk aantal geschrapt.

Mede op aangeven van de Afdeling is voorts in het ontwerp- Barro, dat
tegelijkertijd met dit wetsvoorstel aan het parlement wordt toegezonden,
ervoor gekozen het aantal indirecte regels, derhalve regels waarvoor
provinciaal medebewind noodzakelijk is, tot het volstrekte minimum te
beperken. Het kabinet hanteert daarbij als beleidsuitgangspunt: ‘je
gaat erover, of niet’. Er is naar gestreefd het aantal bestuurslagen
dat taken en bevoegdheden heeft op het terrein van een ruimtelijk
beleidsonderwerp te beperken tot twee. Ook in de memorie van toelichting
is de beoogde rol van medebewind meer in selectieve zin geformuleerd.

Niet gevolgd is het advies van de Afdeling om, vanwege de
sturingsfilosofie van de Wro, volledig af te zien van provinciaal
medebewind. Voor de nationale belangen Ecologische Hoofdstructuur en
Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarden acht het kabinet het
noodzakelijk dat de taken en bevoegdheden met provinciaal medebewind
worden uitgevoerd.

 

c. Concreetheid

 Voor de omzetting van kaderstellende uitspraken in algemene regels
brengt het gestelde over normstelling in de memorie van toelichting bij
de Wro volgens de Afdeling advisering mee dat de amvb te geven regels
naar hun aard rechtstreeks moeten kunnen doorwerken in
bestemmingsplannen. Naar mijn mening is echter ook verenigbaar met het
vereiste van concreetheid dat in een algemene maatregel van bestuur
specifieke voorschriften worden gericht tot de provinciale overheid,
optredend in medebewind, mits gericht op specifieke rechtsgevolgen. Dit
is qua vereiste mate van concreetheid vergelijkbaar met de figuur
waarbij in een amvb bepaalde uitwerkingen van de regels via een
ministeriële regels worden voorzien.

1.3 Conclusie ten aanzien van provinciaal medebewind

De interpretatie van de sturingsopzet van de Wro van de Afdeling zou, in
samenhang met het door de Afdeling benoemde criterium van selectiviteit,
tot de conclusie moeten leiden dat wanneer het Rijk heeft geoordeeld dat
het nodig is op centraal niveau regels te stellen, er geen ruimte meer
zou zijn voor (nadere) normstelling door de provincies, ook al zou die
strekken tot behartiging van een provinciaal belang. Naar mijn oordeel
vormt introductie van provinciaal medebewind echter een nuttige
aanvulling op het instrumentarium van de Wro, die zeker niet haaks staat
op strekking van het stelsel van bevoegdheden zoals blijkend uit de
wetsgeschiedenis. Ik onderken dat deze figuur geen panacee kan zijn voor
het oplossen van allerlei uitwerkingsvragen in het ruimtelijk
rijksbeleid. Dat zou ook allerminst passen bij het rijksbeleid zoals dat
tot uiting komt in het SVIR. Zoals hierboven is vermeld wordt in het
Barro een selectief gebruik gemaakt van de beoogde wettelijke basis voor
het in medebewind roepen van de provincies. De memorie van toelichting
is aangepast in lijn met het bovenstaande opmerkingen. 

2. Afwijkingsmogelijkheid van algemene regels

2.1 Grond voor afwijking

Het ontheffingverlenend orgaan verricht zelf niet de primaire afweging
van de betrokken belangen van burgers en bedrijven, maar besluit op een
aanvraag van een orgaan van een ander overheidslichaam dat als zodanig
geen belanghebbende behoeft te zijn. In verband hiermee kan het
afwijkingsbesluit naar mijn mening het meest vruchtbaar gezien worden
als een ontheffing jegens dat medeoverheidsorgaan. De parallel met een
hardheidsclausule is minder passend. De voorgestelde terminologie over
onbillijkheid van overwegende aard is daarom niet gevolgd. Wel gevolgd
is de overweging te kiezen voor de term "ontheffing" in plaats van
"afwijking".

De bevoegdheid om ontheffing te verlenen van provinciale of nationale
regels is bedoeld voor die gevallen waar sprake is van niet voorzienbare
omstandigheden. Deze bevoegdheid kan dus slechts worden toegepast in
vrij uitzonderlijke situaties, die bij het opstellen van de algemene
regels niet goed zijn te voorzien en nog minder, daaraan voorafgaand,
bij het door de formele wetgever openen van de mogelijkheid tot het in
algemene regels opnemen van de ontheffingsbevoegdheid. In verband
hiermee is het niet mogelijk om, zoals de Afdeling adviseert, de
artikelen waarvan kan worden afgeweken zo concreet en nauwkeurig
mogelijk op te nemen in de voorgestelde artikelen 4.1a en 4.3a. In de
genoemde artikelen is voorts bij nader inzien geschrapt dat de
ontheffing moet worden verleend in overeenstemming met de daaromtrent
gestelde regels, nu dit laatste niet past bij het karakter van de
ontheffing, zijnde een bevoegdheid voor niet voorzienbare
omstandigheden.

Voorts is de uitdrukkelijke uitsluiting van toepasselijkheid van
afdeling 10.2.1 van de Algemene wet bestuursrecht die was opgenomen in
het aan de afdeling voorgelegde ontwerp bij nader inzien niet nodig en
daarom geschrapt. Het betreft hier immers niet een toestemmingsvereiste
dat gekoppeld is aan het vaststellen van een bestemmingsplan
(betreffende bepaalde bestemmingen), maar om beschikkingen aangaande de
inhoudelijke modaliteiten, in uitzonderlijke situaties die zich slechts
(zeer) incidenteel kunnen voordoen.

De memorie van toelichting is in lijn met bovenstaande uiteenzettingen
aangepast.

2.2 Procedure voor afwijking

a. Lengte procedure

Conform het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting
alsnog aandacht besteed aan de procedure van totstandkoming van het
ontheffingsbesluit, meer in het bijzonder aan de gevolgen van het van
toepassing worden van de beslistermijnen van de Awb.

b. Verbinden van voorschriften aan de toestemming

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel
alsnog uitgebreid in die zin dat in de artikelen 4.1a en 4.3a wordt
aangegeven dat voorschriften uitsluitend aan de ontheffing kunnen worden
verbonden indien de betrokken provinciale, onderscheidenlijk nationale
belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening daartoe
noodzaken.

2.3 Meldingsplicht bevoegdheid tot afwijking

Conform het advies van de Afdeling is de meldingsplicht in het
voorgestelde artikel 4.1a, tweede lid, geschrapt uit het wetsvoorstel.

2.4 Terminologie voor afwijking

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting aangepast in die zin dat in plaats van de
term 'toestemming' gekozen is voor de term 'ontheffing'. 

2.5 Overgangsregeling voor bestaande afwijkingsmogelijkheden

Conform het advies van de Afdeling is alsnog voorzien in een regeling
van overgangsrecht voor ten tijde van het tijdstip van inwerkingtreding
van het onderhavige wetsvoorstel reeds bestaande
afwijkingsmogelijkheden. 

2.6 Afwijking van algemene regels ten behoeve van een beheersverordening

Conform het advies van de Afdeling is de mogelijkheid van afwijking van
algemene regels ten behoeve van een beheersverordening heroverwogen en
uit het wetsvoorstel geschrapt.

De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,

[1] Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 44

[2] Kamerstukken I 2005/06, 28 916, C, blz. 4

  PAGE   \* MERGEFORMAT  2