Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.11.0148/III	's-Gravenhage, 8 juni 2011

Bij Kabinetsmissive van 29 april 2011, no.11.001082, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende tijdelijke bepalingen
over de ambulancezorg (Tijdelijke wet ambulancezorg), met memorie van
toelichting.

Het voorstel van wet Tijdelijke wet ambulancezorg (Twaz) vervangt de Wet
ambulancevervoer (Wav) en de Wet ambulancezorg (Waz). De Waz zou de Wav
vervangen, maar die wet is in verband met Europeesrechtelijke knelpunten
niet in werking getreden. De nu voorgestelde Twaz beoogt een tijdelijke
voorziening te treffen waarbij enkele aspecten van de Waz die niet
Europeesrechtelijk problematisch zijn, zoals de aansluiting bij de
vorming van veiligheidsregio's, zijn opgenomen. Anders dan bij de Waz
het geval was, gaat het voorstel uit van  verlening van ambulancezorg
door bestaande vergunninghouder(s), die daartoe zullen worden
aangewezen.   

Omdat er ontwikkelingen zijn met betrekking tot zowel de acute zorg als
de meldkamers die direct van invloed zijn op de ambulancezorg en ook de
vorming van veiligheidsregio’s nog in ontwikkeling is, zal de Twaz
gelden voor een periode van vijf jaar. In die periode zal worden gewerkt
aan een definitieve wettelijke regeling. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de aanwijzing
van regionale ambulancevoorzieningen en mogelijke gevolgen van de
tijdelijkheid van de voorgestelde wet. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee het voorstel deels nader dient te worden overwogen.

1.	Aanwijzing regionale ambulancevoorziening 

In de thans geldende Wav is sprake van een vergunningstelsel, dat ertoe
leidt dat in verschillende regio's verschillende aanbieders van
ambulancediensten actief zijn. In samenhang met de vorming van
veiligheidsregio’s en de instelling van gemeenschappelijke meldkamers,
was de Waz gericht op het bereiken van een situatie, waarbij per regio
één aanbieder van ambulancediensten verantwoordelijk zou worden voor
de ambulancediensten in de regio, al dan niet met inschakeling van
derden voor het daadwerkelijk verrichten van die diensten. Dit proces is
inmiddels zo ver gevorderd, dat in de meeste (veiligheids-)regio's
sprake is van één regionale ambulancevoorziening, de zogenoemde
Regionale Ambulancevoorziening (RAV), waarin bestaande vergunninghouders
in een rechtspersoon zijn samengegaan of op andere wijze samenwerken als
één regionale aanbieder van ambulancediensten. Met het voorliggende
voorstel wordt aangesloten bij die ontwikkelingen. In zes regio's is het
proces om te komen tot een RAV nog gaande. 

Voor de aanwijzing tot Regionale Ambulancevoorziening op grond van het
voorstel wordt uitgegaan van de stand op peildatum 1 september 2011.   

Indien in een regio op die datum slechts één rechtspersoon met
vergunning actief is, of een rechtspersoon is gevormd waarin de
bestaande vergunninghouders zijn samengegaan, wordt die rechtspersoon
aangewezen als RAV voor de taken in artikel 4 van het voorstel: het in
stand houden van een meldkamer en het verlenen of doen verlenen van
ambulancezorg. Indien in een regio niet een nieuwe rechtspersoon is
gevormd waarin de bestaande vergunninghouders zijn opgegaan, maar één
van de vergunninghouders een rechtspersoon is die met de andere
vergunninghouders in die regio een samenwerkingsverband heeft gevormd
waarbij schriftelijke afspraken zijn gemaakt over de gezamenlijk
voorgenomen uitvoering van de ambulancezorg in die regio (artikel 6,
eerste lid, onder c), wordt die rechtspersoon aangewezen. Indien in een
regio per 1 september 2011 geen van de bovengenoemde rechtspersonen
aanwezig is die als RAV kan worden aangewezen, wijst de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport één van de in de regio actieve
dienstverleners van ambulancezorg aan of een RAV uit een aangrenzende
regio, dan wel een door hemzelf opgerichte rechtspersoon.
Ambulancediensten met een vergunning ingevolge de Wav die niet deelnemen
in een RAV of zelf als RAV zijn aangewezen, zullen dan voortaan alleen
ambulancediensten mogen verrichten indien zij daartoe een overeenkomst
met de RAV hebben gesloten (artikel 4, derde en vijfde lid). 

De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a.	In de toelichting wordt, mede in de Europeesrechtelijke context,
ingegaan op de keuze om te zorgen voor één verantwoordelijke
dienstverlener, een rechtspersoon die wordt aangewezen als RAV die in
een regio ambulancezorg verleent of doet verlenen en de meldkamer in
stand houdt. Ook wordt ingegaan op de continuïteit die wordt bereikt
door bestaande rechtspersonen met een vergunning krachtens de Wav aan te
wijzen tot RAV. Nu volgens het voorstel de Wav wordt ingetrokken, heeft
dat tot gevolg dat geen nieuwe dienstverleners van ambulancezorg kunnen
toetreden tot de dienstverlening in de desbetreffende regio, omdat
vergunningen niet meer kunnen worden verstrekt. Het is de Afdeling, mede
in het licht van het Europese recht, niet op voorhand duidelijk welke in
het Europese recht erkende rechtvaardigingsgrond kan worden aangevoerd
voor de belemmering van het vrije verkeer van vestiging en/of
dienstverlening die het gevolg is van het uitsluiten van de mogelijkheid
voor nieuwkomers om als RAV te worden aangewezen en zo ambulancezorg te
verrichten. Alleen als zij met de RAV een overeenkomst sluiten als
bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van het voorstel, mogen zij
ambulancezorg verrichten. 

De Afdeling adviseert hierop nader in te gaan en zo nodig het voorstel
aan te passen.

b.	Indien in een regio verschillende vergunninghouders actief zijn en
partijen er niet in zijn geslaagd om tot de beoogde samenwerking te
komen, wijst de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport één van
de in de regio actieve dienstverleners van ambulancezorg of een RAV uit
een aangrenzende regio, dan wel een door hemzelf opgerichte
rechtspersoon aan.

Uit het voorstel en de toelichting wordt niet duidelijk aan de hand van
welke criteria wordt bepaald welke partij het meest geschikt is om in
die situatie te worden aangewezen als RAV. Daarbij is de Afdeling van
oordeel dat vooraf duidelijk moet zijn aan welke eisen, die ingevolge
artikel 7 van het voorstel kunnen worden gesteld, een RAV zal moeten
voldoen. Daarom is de Afdeling er niet op voorhand van overtuigd dat de
voorgestelde aanwijzingsprocedure voldoet aan de uit de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Unie voortvloeiende eis van
transparantie en non-discriminatie. 

De Afdeling adviseert in het kader van artikel 6, tweede lid, te
voorzien in een aanwijzingsprocedure die aan vorengenoemde eisen
voldoet. 

c.	In het stelsel van de aanwijzing van een RAV ligt de wens besloten
dat de betrokken partijen in een regio onderling samenwerken. Artikel 6,
eerste lid, van het voorstel gaat hiervan uit. Dit sluit aan bij de
feitelijke situatie in de meeste regio's. In die situatie zullen de
vergunninghouders in opdracht van de RAV in een regio ambulancezorg
verlenen in overeenstemming met de gemaakte afspraken terzake. 

De aanwijzingsmogelijkheden in artikel 6, tweede lid, zien op de
situatie dat een dergelijke samenwerking niet tot stand is gekomen. In
die gevallen zullen vergunninghouders die niet als RAV zijn aangewezen,
ondanks het feit dat zij beschikken over een vergunning om ambulancezorg
te verrichten, die zorg niet meer mogen verrichten, tenzij zij een
overeenkomst als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, hebben gesloten met
de RAV in die regio. Deze vergunninghouder is daarmee afhankelijk van de
behoefte van de RAV om ambulancezorg te doen verlenen en de voorwaarden
die in het kader van de overeenkomst zullen gelden. Gelet op de
(machts)positie die de aangewezen RAV in een regio verkrijgt en daarmee
het risico van oneigenlijk gebruik of misbruik daarvan bij het sluiten
van een overeenkomst en de gevolgen die dat kan hebben voor de niet als
RAV aangewezen vergunninghouders, is de Afdeling van oordeel dat
hiervoor een adequate voorziening moet worden getroffen. Te denken valt
aan het opstellen van regels waarmee vooraf de risico's van oneigenlijk
gebruik of misbruik van een (machts)positie kunnen worden voorkomen. 

Tegen deze achtergrond acht de Afdeling bij de huidige opzet van het
voorstel de opmerking in de toelichting, dat geen recht op
nadeelcompensatie bestaat omdat de bestaande vergunninghouders al
geruime tijd op de hoogte zijn van de wens dat er een RAV ontstaat, niet
afdoende. Weliswaar wordt de vergunning niet ingetrokken als bedoeld in
artikel 12a Wav, maar deze heeft als gevolg van het voorliggende
voorstel geen betekenis meer. Het proces is reeds lange tijd gaande,
hierover is door de jaren heen intensieve discussie geweest hetgeen
zelfs heeft geleid tot intrekking van de Waz zonder dat die wet ooit in
werking is getreden. Met deze inmiddels al zeker tien jaar durende
discussie verkeren vergunninghouders niet alleen al gedurende langere
tijd in onzekerheid, zij moesten desondanks ervoor zorgen dat werd
voldaan aan de eisen van de Wav.  Het is dan niet zonder meer
vanzelfsprekend dat de gevolgen van ‘de sanering’ bij partijen
kunnen worden gelaten. Dit kan pas anders zijn indien een voorziening
wordt getroffen zoals hiervoor aan de orde is gesteld. 

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en een
voorziening te treffen in verband met vorenstaande. 

2.	Tijdelijke wet

De voorgestelde regeling zal gelden voor een periode van vijf jaar. In
die periode zal, blijkens de toelichting, worden gewerkt aan een
definitieve regeling. Deze definitieve regeling kan blijkens de
toelichting pas goed plaatsvinden als helder is hoe ontwikkelingen op
het terrein van de acute zorg, in het bijzonder de ambulancezorg,
inclusief de meldkamer uitpakken. Verder moet zicht ontstaan op de
effecten van de thans voorgestelde wet. 

Tegenover de argumenten in de toelichting voor een tijdelijke regeling
voor vijf jaar, kunnen argumenten worden aangevoerd die pleiten voor een
kortere termijn dan vijf jaar. Als gevolg van de onzekerheid met
betrekking tot de juridische en organisatorische ontwikkeling van de
ambulancezorg tot nu toe, is door (een aantal) vergunninghouders
terughoudendheid betracht met het doen van dure en ingrijpende
investeringen. In feite wordt met het voorstel deze periode van
onzekerheid met vijf jaar verlengd. Voor de rechtspersonen die als RAV
worden aangewezen (marktpartijen - vergunninghouders) kan dit meebrengen
dat zij ook in de komende periode terughoudend zullen zijn met het doen
van dure en ingrijpende investeringen, met mogelijk negatieve gevolgen
voor de kwaliteit van de ambulancezorg zowel in de regio, als voor het
geheel. 

In samenhang met hetgeen hiervoor in punt 1 aan de orde is gesteld, is
het naar het oordeel van de Afdeling aangewezen de periode van
onzekerheid die het gevolg is van de voorgestelde tijdelijke regeling,
zo kort mogelijk te houden en dient derhalve zo snel mogelijk tot een
definitieve oplossing te worden gekomen.  

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en zo
nodig het voorstel aan te passen.  

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	De Afdeling merkt op dat in de aankondigingen van het onderhavige
wetsvoorstel (zie met name het persbericht van 1 april 2011 en
Kamerstukken II 2010/11, 29 836, nr. 71) geen melding wordt gemaakt van
deze datum van 1 september 2011. Daardoor is niet duidelijk of betrokken
partijen van deze peildatum op de hoogte zijn gesteld. 

	Volgens paragraaf 4 van de toelichting heeft een aanbieder afkomstig
uit een andere lidstaat de mogelijkheid een bestaande ambulancedienst
(het eigendom daarvan) over te nemen. Voor het overige kunnen zij zich
voorbereiden teneinde om over 5 jaar met een goed voorbereid voorstel te
kunnen komen, aldus de toelichting. De Afdeling merkt in dit verband op,
dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie
blijkt, dat de excepties beperkt moeten worden geïnterpreteerd (zie
onder andere arrest van 29 april 2010 in zaak C-160/08, Commissie –
Duitsland, n.n.g.). Voorts meent de Afdeling in dit verband, dat in de
toelichting nader moet worden ingegaan op de samenhang tussen
hulpverlening en ziekenvervoer (of urgent en niet-urgent vervoer) in het
licht van de overwegingen 52 en 57 tot en met 62 van het arrest in zaak
C-475/99, Glöckner, Jurispr. 2001, blz. I-8089.  

	Zie in dit verband het arrest in zaak C-203/08, Betfair van 3 juni
2010, n.n.g., alsook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State in deze zaak (200700622).

	Gewezen kan worden op het preventieve toezicht in de telecomsector en
de zorgsector. 

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........