Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0075/IV	's-Gravenhage, 29 april 2011

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2011, no.11.000652, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu
(I&M), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet vervoer
gevaarlijke stoffen in verband met de totstandkoming van een basisnet en
de wijziging van de Wet op de economische delicten en de Algemene wet
bestuursrecht (Wet basisnet), met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt risicosturing door de Minister van I&M op bepaalde
vervoerstrajecten mogelijk te maken. Daartoe krijgt de Minister van I&M
bevoegdheden tot aanwijzing van het basisnet, dat wil zeggen de
aanwijzing van de transportroutes voor vervoer van gevaarlijke stoffen
over weg, water of spoor, en van de daarbij behorende plaatsen met
risicoplafonds en referentiepunten. Tevens wijzigt het voorstel de
routeringsbevoegdheden van de Minister van I&M en de gemeenteraad. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over delegatie
aan de Minister van I&M, de mogelijkheden van bezwaar en beroep en de
saneringsregeling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige
aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. 	Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister van I&M

De hoofdelementen van het basisnet, dat wil zeggen de aanwijzing van de
wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren die van belang worden geacht
voor het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede de aanwijzing van de
plaatsen waar de risicoplafonds gelden en de vaststelling van de
referentiepunten, worden geregeld bij ministeriële regeling.

Bij ministeriële regeling worden eveneens regels gesteld met betrekking
tot de gegevens die de Minister van I&M nodig acht voor de onderzoeken,
die hij ingevolge artikel 15, eerste en tweede lid, moet verrichten. De
minister kan daarin regels stellen met betrekking tot het verkrijgen van
de gegevens van de beheerders van wegen, binnenwateren en
hoofdspoorwegen.

De Afdeling merkt op dat van delegatie aan een minister van de
bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften -
in verband met het uitgangspunt dat deze op zo hoog mogelijk regelniveau
worden vastgesteld - terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Delegatie
aan een minister moet beperkt blijven tot voorschriften van
administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling,
voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan
te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld. 

a. 	Hoofdelementen basisnet

De keuze voor regeling van de hoofdelementen van het basisnet bij
ministeriële regeling is volgens de memorie van toelichting onder meer
gelegen in de verschillende elementen waaruit de aanwijzing van
risicoplafonds bestaan: de referentiepunten en de afstanden die vanaf
die referentiepunten moeten worden gemeten. De vaststelling van deze
elementen is volgens de regering van gedetailleerde en technische aard.
Deze elementen behoeven bovendien regelmatige wijziging als gevolg van
wijzigingen in de infrastructuur. Over de verruiming of verkleining van
risicoplafonds zal volgens de regering verantwoording worden afgelegd
aan de Tweede Kamer door middel van regelmatige verslaglegging.

De Afdeling is niet op voorhand overtuigd van de noodzaak van delegatie
aan de Minister. De hoofdelementen van het basisnet zijn wellicht
gedetailleerd van aard, maar deze elementen zijn van essentieel belang
voor de werking van het basisnet en kunnen niet worden aangemerkt als
slechts technische details. De elementen bakenen immers voor provincies
en gemeenten de precieze grenzen af voor het door hen te voeren
veiligheids- en ruimtelijke beleid langs de transportroutes. Voorts
kunnen deze elementen grote gevolgen hebben voor de eigenaren,
gebruikers of bewoners van kwetsbare objecten gelegen langs de
transportroutes. De Afdeling merkt verder op dat spoedige wijziging van
deze elementen niet snel vereist zal zijn, omdat – zoals ook in de
toelichting wordt vermeld - 'robuustheid' een uitgangspunt is van het
basisnet. Wijzigingen in het basisnet zijn in beginsel niet aan de orde,
hooguit voor de aanleg van nieuwe infrastructuur. De Afdeling merkt op
dat wijzigingen in binnenwateren en hoofdspoorwegen niet snel
plaatsvinden. Wijzigingen in rijkswegen vergen in Nederland doorgaans
ook enige tijd. 

De Afdeling merkt tevens op dat de parlementaire betrokkenheid weliswaar
wordt gegarandeerd door regelmatige verantwoording over de toepassing
van deze bevoegdheden aan de Tweede Kamer, maar die verslaglegging vindt
uitsluitend achteraf plaats. 

De Afdeling wijst ten slotte op het Luchthavenindelingbesluit Schiphol
en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. In de eerstgenoemde algemene
maatregel van bestuur (amvb) zijn in de bijlagen gedetailleerde kaarten
opgenomen, die ruimtelijke beperkingen met zich brengen voor omliggende
gemeenten. In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is gedetailleerde
informatie opgenomen over de grenswaarden voor het externe
veiligheidsrisico, de geluidbelasting en de uitstoot van stoffen. In de
bijlagen zijn kaarten opgenomen, waarin de luchtverkeerwegen zijn
geschetst evenals de locaties voor de handhavingspunten en de
afhandelingsplaatsen.

De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande de hoofdelementen
van het basisnet minimaal te regelen op het niveau van een amvb en het
voorstel dienovereenkomstig aan te passen. 

b. 	Gegevensverstrekking

Voor delegatie aan de minister van de regels voor gegevensverstrekking
is volgens de memorie van toelichting ook gekozen gelet op de
gedetailleerde aard en het technische karakter van de
onderzoekselementen. 

De Afdeling merkt op dat artikel 117 van de Provinciewet (Provw) en
artikel 119 van de Gemeentewet (Gemw) regels geven voor de verstrekking
van systematische informatie door provincies en gemeenten aan het Rijk.
Op grond van artikel 117, derde lid, van de Provw en artikel 119, derde
lid, van de Gemw worden uitsluitend bij (amvb) nadere regels gesteld
over de verstrekking van informatie en de inwinning daarvan. Ingevolge
het vierde lid van deze artikelen dient in de betreffende amvb tevens te
worden aangegeven hoe de financiële gevolgen van de verplichting tot
informatie-verstrekking worden gecompenseerd.

De gegevens, bedoeld in artikel 16, dienen verstrekt te worden door de
beheerder van de aangewezen weg, het binnenwater of de hoofdspoorweg.
Afhankelijk van de ligging daarvan kan ook een provincie of een gemeente
de betreffende beheerder zijn en aldus verplicht worden tot
gegevensverstrekking. De ministeriële regeling zoals voorgesteld in
artikel 16, eerste en derde lid, is geen amvb en derhalve onvoldoende
grondslag voor het geven van nadere regels over de gegevensverstrekking
door provincies en gemeenten. 

De Afdeling adviseert de grondslag voor het geven van regels in artikel
16, eerste en derde lid, te wijzigen. De Afdeling adviseert tevens in de
memorie van toelichting in te gaan op de financiële gevolgen van de
gegevensverstrekking.

2. 	Mogelijkheden voor bezwaar en beroep

Artikel III wijzigt de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb),
de zogenoemde negatieve lijst. Op deze lijst staan besluiten waartegen
geen beroep en dus evenmin bezwaar mogelijk is. Op grond van de
voorgestelde wijziging is geen bezwaar en beroep mogelijk tegen:

de aanwijzing van wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren, bedoeld in
artikel 12, eerste lid,

de aanwijzing van de plaatsen waar risicoplafonds gelden, bedoeld in
artikel 14, eerste en tweede lid, en

de vaststelling van referentiepunten, bedoeld in artikel 14, derde lid.

Als redenen hiervoor vermeldt de memorie van toelichting het wegnemen
van onduidelijkheid over het karakter van de besluiten tot aanwijzing en
vaststelling, zodat er ook geen onduidelijkheid is over de bezwaar- en
beroepsmogelijkheden. 

Daarnaast wijst de regering op de integraliteit van het systeem van het
basisnet, dat wil zeggen dat de beschikbare risicoruimte voor het
vervoer over de ene route verband kan houden met de beschikbare ruimte
op een andere route. Door de vernietiging van een deel van de route door
de rechter zou het hele basisnet weer ter discussie kunnen komen te
staan. Dit laatste wil de regering vermijden.

De Afdeling merkt op dat de aanwijzing van wegen, hoofdspoorwegen,
binnenwateren en risicoplafonds alsmede de vaststelling van
referentiepunten bij ministeriële regeling geschiedt. Ingevolge artikel
8:2, aanhef en onder a, van de Awb is geen beroep (en dus ook geen
bezwaar) mogelijk tegen algemeen verbindende voorschriften. De Afdeling
verstaat de toelichting op dit punt aldus, dat de plaatsing op de zgn.
negatieve lijst van de Awb bedoeld is om zeker te stellen dat eventuele
elementen van de ministeriële regeling die als concretiserend besluit
van algemene strekking dan wel als een beschikking aangemerkt zouden
kunnen worden, niet appellabel zijn. Nu de hoofdstructuur van ons
bestuursprocesrecht, zoals deze in de Awb is neergelegd, is dat tegen
dergelijke besluiten wel beroep kan worden ingesteld, dient plaatsing op
de negatieve lijst in beginsel uitzondering te zijn en derhalve
draagkrachtig te worden gemotiveerd. Het enkele argument van de
integraliteit van het basisnet vindt de Afdeling niet op voorhand
doorslaggevend. Binnen het stelsel van de ruimtelijke ordening wordt wel
vaker een afweging gemaakt tussen de bestemming of functie van de ene
zone ten opzichte van die van een andere zone in besluiten die bij de
bestuursrechter in de regel wel appellabel zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan
en het voorstel zo nodig aan te passen.

3. 	Saneringsregeling

Volgens de memorie van toelichting zullen de gevolgen, van de invoering
van het basisnet, voor de ruimtelijke ordening worden geregeld in het
(in voorbereiding zijnde) Besluit transportroutes externe veiligheid. In
dit besluit zal worden bepaald, dat geen kwetsbare objecten zijn
toegestaan binnen de aan het vervoer gegunde risicoruimte, dat wil
zeggen de ruimte tussen het referentiepunt en de plaats van de
plaatsgebonden-risicoplafonds. Volgens de regering is een
saneringsregeling in voorbereiding voor die gevallen waarin bestaande of
voorgenomen kwetsbare objecten in een dergelijke veiligheidszone zijn
gesitueerd. In de regeling zal zoveel mogelijk aan de belangen van de
betrokken bewoners, gebruikers en/of eigenaren tegemoet worden komen.

De Afdeling merkt op dat de saneringsregeling niet in het voorstel is
opgenomen. Onduidelijk is of de saneringsregeling in het in
voorbereiding zijnde ontwerpbesluit transportroutes externe veiligheid
zal worden opgenomen. In andere regelingen wordt daar op wetsniveau of
op het niveau van een amvb in voorzien.

Gezien de grote belangen die met een sanering gemoeid zijn, acht de
Afdeling het wenselijk dat een saneringsregeling minimaal op het niveau
van een amvb wordt getroffen.

De Afdeling adviseert de saneringsregeling minimaal op het niveau van
een amvb te treffen.

4. 	Overige opmerkingen

a. 	Onderzoeksplicht en monitoring

In artikel 15 wordt een onderzoeksplicht opgelegd aan de Minister van
I&M. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding dient de minister
onderzocht te hebben of door het vervoer van gevaarlijke stoffen een of
meer risicoplafonds worden overschreden of binnen 10 jaar dreigen te
worden overschreden. Vervolgens dient vijf jaar na afronding van het
eerste onderzoek en vervolgens ten minste elke vijf jaar onderzoek te
worden verricht naar overschrijdingen of dreigende overschrijdingen van
de risicoplafonds.  

In het bestuurlijke advies van het Interprovinciaal Overleg (IPO) is
voorgesteld in de wet of in de toelichting op nemen dat bepaalde
knelpunten langs de weg en het water bij voorkeur jaarlijks worden
gemonitord. 

Volgens de memorie van toelichting kan de Minister van I&M zelf bepalen
welke frequentie van monitoring van de infrastructuur hij noodzakelijk
vindt. 

De Afdeling merkt op dat artikel 15, eerste lid, door de zinsnede
"binnen twee jaar na inwerkingtreding" de mogelijkheid biedt voor
jaarlijkse monitoring. De zinsnede "vijf jaar na afronding van het
(eerste) onderzoek" in artikel 15, tweede lid, lijkt die frequentie voor
het tweede onderzoek evenwel uit te sluiten.

De Afdeling adviseert artikel 15, tweede lid, aan te passen.

b.	Code Interbestuurlijke Verhoudingen

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (hierna: Code) moet
conceptregelgeving met relevantie voor decentrale overheden voor advies
aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Hun adviezen dienen te worden
meegezonden aan de Raad van State.

De Afdeling constateert dat er met alle betrokken partijen en met het
IPO en de VNG op ambtelijk niveau intensief overleg is gevoerd over de
verschillende onderdelen van het basisnet. Het wetsvoorstel is als
zodanig evenwel niet ter advisering voorgelegd aan het IPO en de VNG.
Het bestuurlijke advies van het IPO en de VNG is pas hangende de
procedure bij de Afdeling aangevraagd en eerst onlangs door de Afdeling
ontvangen. De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel gevolgen heeft voor
de uitvoeringspraktijk van de provincies en gemeenten, zoals ook in de
toelichting wordt bevestigd. Gelet op de afspraken neergelegd in de Code
is het van belang dat het IPO en de VNG bestuurlijk advies uitbrengen
over het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert voorstellen van wet en
algemene maatregel van bestuur voorafgaand aan de advisering door de
Afdeling voor te leggen aan het IPO en de VNG en de adviezen
tegelijkertijd met die voorstellen mee te zenden, zodat de Afdeling
daarvan tijdig kennis kan nemen.

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0075/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift de zinsnede "en de wijziging van de Wet op de
economische delicten en de Algemene wet bestuursrecht" schrappen en na 
"Wet vervoer gevaarlijke stoffen" invoegen: en enige andere wetten (Ar.
107, tweede lid).

In de considerans de zinsnede "regels op te nemen met betrekking tot het
stellen van grenzen aan de risico's en om de reeds bestaande
routeringsbevoegdheden te herzien" vervangen door: de
routeringsbevoegdheden te herzien en regels op te nemen voor
risicobegrenzing.

In het voorgestelde artikel 13 voor de zinsnede "dit hoofdstuk"
invoegen: de bevoegdheden genoemd in.

In het voorgestelde artikel 16, eerste lid, voor het woord "regeling"
invoegen: ministeriële (Ar. 30, eerste lid).

In het voorgestelde artikel 24, tweede lid, de zinsnede "binnen die
gemeente" schrappen (is dubbelop met de zinsnede "op zijn grondgebied").

In het voorgestelde artikel 25, negende lid, voor de zinsnede "het
provinciaal netwerk" invoegen: het basisnet, bedoeld in artikel 12, en.

Het voorgestelde artikel 25, tiende lid, schrappen (i.v.m. vorige
kanttekening).

In het voorgestelde artikel 27, zevende lid, wordt de zinsnede "kan Onze
Minister regels stellen" vervangen door: kunnen regels worden gesteld
(alleen de regering kan bij amvb regels stellen).

In het voorgestelde artikel 28 de zinsnede "in het eerste lid van
artikel 24 bedoelde gevaarlijke stoffen" vervangen door: gevaarlijke
stoffen, bedoeld in artikel 24, eerste lid, (Ar. 82, tweede lid).

In het voorgestelde artikel 28 na het woord "andere" invoegen: wegen.

In de voorgestelde artikelen 27, derde en vijfde lid, 28, 29, eerste,
tweede en derde lid, en artikel II de zinsnede "het bepaalde in" telkens
schrappen (Ar. 52 plus toelichting).

In het voorgestelde artikel 29 consequent kiezen voor hetzij het college
van burgemeester en wethouders hetzij burgemeester en wethouders.

In de artikelen 28 en 29, eerste lid, "het bepaalde in" schrappen (Ar.
52).

Artikel 50 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs) in
overeenstemming brengen met het voorgestelde artikel III (artikel 50
Wvgs maakt beroep mogelijk tegen besluiten, die door artikel III op de
negatieve lijst van de Awb worden geplaatst).

In het voorstel een samenloopbepaling opnemen voor de in de nota van
wijziging bij het wetsvoorstel Wet revitalisering generiek toezicht
voorgestelde wijzigingen in de Wvgs (op grond van deze nota van
wijziging vervallen de artikelen 17 en 19 van de Wvgs).

	Zie artikel 12, eerste lid, en artikel 14, eerste, tweede en derde lid.

	Zie artikel 16, eerste, tweede en derde lid.

	Zie Aanwijzingen 22 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar.)

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting,
toelichting bij artikel 14 en 16

	Zie artikel 17, derde lid, onderdeel c.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 2 Het basisnet in de Wet vervoer
gevaarlijke stoffen, paragraaf 2.4 Het

	beheer van het basisnet.

	In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) (waarin ook
gewerkt wordt met risicoplafonds en

	referentiepunten) is voor een gemengde opzet gekozen: inrichtingen
worden deels in het Bevi zelf aangewezen

	en deels bij ministeriële regeling. Bij het Bevi is voor het laatste
eerder aanleiding dan bij het basisnet, omdat

	inrichtingen regelmatiger wijzigen in tegenstelling tot de
infrastructuur van weg, water en spoor behorende tot

	het basisnet.

	Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit
Schiphol zijn opgenomen op de

	zogeheten negatieve lijst van de Algemene wet bestuursrecht (onderdeel
D). De plaatsing op de negatieve lijst

	vond plaats bij (6e) nota van wijziging, die niet voor advies is
voorgelegd aan de Raad van State

	(Kamerstukken II 2001/02, 27 603, nr. 61, blz. 2). Zie hierna ook punt
2.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting,
toelichting bij artikel 16.

	Onder systematische informatie wordt onder meer verstaan: feitelijke
gegevens, plannen, beleidsvoornemens

	en opinies.

	Zie artikel 15, vierde lid.

		Memorie van toelichting, Hoofdstuk 6 Rechtsbescherming, Paragraaf 6.1
Bezwaar- en beroepsmogelijkheden.

		Ibidem.

		Een ministeriële regeling is een algemeen verbindend voorschrift.

 	Daarbij dient te worden bedacht dat een dergelijke plaatsing op de
negatieve lijst met zich brengt dat appellanten niettemin een
terughoudende toetsing van zo'n besluit door de bestuurechter kunnen
laten plaatsvinden in een beroepsprocedure tegen andere besluiten, zoals
bestemmingsplannen bij wege van exceptieve toetsing. Voorts brengt die
plaatsing met zich, dat een rechtmatigheidsoordeel over zo'n besluit
door de burgerlijke rechter op grond van onrechtmatige overheidsdaad
juist mogelijk wordt, terwijl dat bij de beoordeling van
bestuursbesluiten niet voor de hand ligt. 

		Dat geldt bijvoorbeeld voor bestemmingsplannen, tracébesluiten en
besluiten tot vaststelling van geluidzones op basis van de Wet
geluidhinder.

		Memorie van toelichting, Hoofdstuk 1Inleiding, paragraaf 1.2 De
verankering van een nieuw systeem: het basisnet.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 6 Rechtsbescherming, Paragraaf 6.2
Saneringsregeling.

	In de eerste proeve van deze amvb, openbaar gemaakt in november 2008,
is een dergelijke saneringsregeling

	niet opgenomen.

	Zie bijvoorbeeld de artikelen 89 en 90 van de Wet geluidhinder juncto
de artikelen 3.5 tot en met 3.9 van het

	Besluit geluidhinder en de artikelen 17 tot en met 19 van het Besluit
externe veiligheid inrichtingen.

	Zie artikel 15, eerste lid.

	Zie artikel 15, tweede lid.

	Zie adviespunt 1 van het advies van 19 april 2011, nr. MIL 04591/2011.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting,
toelichting bij artikel 15.

	Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bijlage I, onderdeel IV "Afspraken
Interbestuurlijke Verhoudingen", in

	samenhang met bijlage III, onderdeel 6 "Checklist voor rijksregelgeving
en beleid met relevantie voor

	decentrale overheden", Den Haag, 2004, blz. 28, 29 en 40, 41.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 7 Effecten, uitvoering en handhaving
van het wetsvoorstel, Paragraaf 7.5

	Overleg en consultatie.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk 7 Effecten, uitvoering en handhaving
van het wetsvoorstel, Paragraaf 7.4

	Effecten voor decentrale overheden.

	Ambtelijk advies is niet gelijk aan een bestuurlijk advies. Net zomin
als rijksambtenaren in een

	interdepartementaal overleg hun minister kunnen binden, kunnen
medewerkers van het IPO en de VNG hun

	bestuur binden.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........