Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.11.0110/II	's-Gravenhage, 13 mei 2011

Bij Kabinetsmissive van 12 april 2011, no.11.000932, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie,
mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voostel van wet houdende Implementatie van kaderbesluit
2008/909/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 27 november 2008
inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op
strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming
strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op tenuitvoerlegging
ervan in de Europese Unie (PbEU L 327), kaderbesluit 2008/947/JBZ van de
Raad van de Europese Unie van 27 november 2008 inzake de toepassing van
het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en
proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op
proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PbEU L 337) en
kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 26
februari 2009 tot wijziging van kaderbesluit 2002/584/JBZ, kaderbesluit
2005/214/JBZ, kaderbesluit 2006/783/JBZ, kaderbesluit 2008/909/JBZ en
kaderbesluit 2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten
van personen, tot bevordering van de toepassing van het beginsel van
wederzijdse erkenning op beslissingen gegeven ten aanzien van personen
die niet verschenen zijn tijdens het proces (PbEU L 81) (Wet wederzijdse
erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke
sancties), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van een drietal
kaderbesluiten:

a. kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 

27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse
erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot
vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op
tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie; 

b. kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 27
november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse
erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het
toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen en

c. kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van de Europese Unie van 26
februari 2009 tot wijziging van onder meer 2008/909/JBZ en kaderbesluit
2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten van personen,
tot bevordering van de toepassing van het beginsel van wederzijdse
erkenning op beslissingen gegeven ten aanzien van personen die niet
verschenen zijn tijdens het proces.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Inleiding

De kaderbesluiten 2008/909/JBZ en 2008/947/JBZ beogen de
strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie
op het terrein van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen,
voorwaardelijke en alternatieve straffen te versnellen en te
vereenvoudigen door deze samenwerking vorm te geven volgens het beginsel
van wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
beslissingen. Dit beginsel brengt mee dat een strafrechtelijke
beslissing genomen in een andere lidstaat wordt erkend en ten uitvoer
gelegd als ware het een beslissing genomen door de eigen nationale
autoriteiten. 

Kaderbesluit 2008/909/JBZ vervangt in de relatie tussen de lidstaten van
de Europese Unie het Verdrag van 21 maart 1983 inzake de overbrenging
van gevonniste personen (VOGP) en het aanvullend protocol. 

In de kaderbesluiten zijn keuzes gemaakt die de beslissingsruimte voor
de nationale autoriteiten waar het gaat om de erkenning van een
buitenlandse rechterlijke uitspraak aanzienlijk inperken. Het
buitenlandse vonnis wordt in beginsel erkend. De kaderbesluiten gaan uit
van de procedure van voortgezette tenuitvoerlegging, hetgeen betekent
dat de tenuitvoerlegging van de straf opgelegd in een lidstaat in
beginsel zonder enige aanpassing door de andere lidstaat wordt
overgenomen. De wijze van tenuitvoerlegging geschiedt overeenkomstig het
recht van de lidstaat waar de tenuitvoerlegging plaatsvindt.

De ruimte van de aangezochte staat om een gevraagde handeling niet uit
te voeren, is beperkt en aanzienlijke kleiner dan in het kader van de
traditionele rechtshulp. De lidstaten zijn, behoudens een beperkt aantal
weigeringsgronden, verplicht de tenuitvoerlegging van sancties over te
nemen als het gaat om eigen onderdanen die in het land van hun
nationaliteit hun vaste en wettige woonplaats hebben en in de gevallen
dat de veroordeelde een onderdaan is die niet in het land van zijn
nationaliteit woont, maar die daar naar wordt uitgewezen omdat hij zijn
verblijfsrecht in het land van veroordeling heeft verloren (voorgesteld
artikel 2:4). 

Uitgangspunt is dat de rechtsbescherming ter zake van de voortgezette
tenuitvoerlegging wordt geboden in de beslissingsstaat. Verder volgt uit
de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens
(EHRM) ten aanzien van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de
rechten van de Mens (EVRM) dat genoemd artikel niet van toepassing is op
procedures die de tenuitvoerlegging van de straf betreffen.

Mede gelet op de ontvangen adviezen heeft de regering de rol van de
rechter versterkt. Een aantal, vanuit het perspectief van de
veroordeelde meest wezenlijke onderdelen van de erkenningsbeslissing
wordt ter beoordeling voorgelegd aan de penitentiaire kamer van het
gerechtshof Arnhem. De minister van Veiligheid en Justitie is gehouden
de beslissing van de penitentiaire kamer te volgen. Wat het voornemen
betreft van de minister om een rechterlijke uitspraak inhoudende een in
Nederland opgelegde vrijheidsbenemende sanctie toe te zenden aan een
andere lidstaat van de EU is voorzien in de mogelijkheid voor de
veroordeelde om daartegen een bezwaarschrift in te dienen bij het
gerechtshof Arnhem. 

2.	Handvest van de Grondrechten

Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Handvest van de
Grondrechten van de Europese Unie bevatten bepalingen over
rechtsbescherming. 

Artikel 19 van het VEU verplicht de lidstaten te voorzien in de nodige
rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht
van de Unie vallende gebieden te verzekeren. Artikel 47 van het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op een
eerlijke en openbare behandeling, binnen een redelijke termijn, door een
onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld en
de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en
vertegenwoordigen. Artikel 47 Handvest kent niet de beperkingen in
werkingssfeer die artikel 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) kent. In de considerans bij de kaderbesluiten wordt het Handvest
genoemd. 

Aangezien hier duidelijk sprake is van een  EU-context, dient in de
toelichting te worden ingegaan op de bepalingen van het Handvest.

3.	Relatie kaderbesluit 2008/909/JBZ tot het kaderbesluit Europees
aanhoudingsbevel (EAB) wat betreft de overlevering van eigen onderdanen 

Artikel 25 van het kaderbesluit 2008/909/JBZ geeft de relatie aan tussen
het besluit en kaderbesluit EAB. Ingevolge die bepaling zijn, kort
samengevat, de regels van eerstgenoemd kaderbesluit, voor zover
verenigbaar, van overeenkomstige toepassing op de tenuitvoerlegging van
vonnissen in het kader van het Europees aanhoudingsbevel. 

In de toelichting wordt vermeld dat Nederland in de onderhandelingen
over het kaderbesluit 2008/909/JBZ heeft benadrukt dat bij de toepassing
van het onderhavige kaderbesluit in geval van de overlevering van
Nederlanders ingevolge een EAB de garantie van teruglevering wordt
gevraagd en, na de teruglevering van Nederlandse onderdanen ten behoeve
van de tenuitvoerlegging van de straf, de buitenlandse
vrijheidsbenemende straf of maatregel wordt omgezet naar een straf of
maatregel naar Nederlands recht.  

De Afdeling is van oordeel dat in het bijzonder het standpunt dat na
overlevering de buitenlandse straf of maatregel wordt omgezet naar een
passende straf of maatregel naar Nederlands recht, nadere motivering
behoeft. In het Kaderbesluit EAB is de wijze van teruglevering van een
overgeleverde onderdaan ter tenuitvoerlegging van het buitenlandse
strafvonnis niet geregeld. In het Kaderbesluit 2008/909/JBZ wordt
uitgegaan van de voortgezette tenuitvoerlegging van de straf, waarbij
geen plaats is voor de omzetting van de door de buitenlandse autoriteit
opgelegde straf. Daaruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat in
overleveringszaken die eigen onderdanen betreffen, het beleid van de
omzetting van de in het buitenland opgelegde straf niet kan worden
gecontinueerd. 

De Afdeling adviseert de verhouding tussen de relevante bepalingen van
het EAB en het kaderbesluit 2008/909/JBZ in de toelichting nader uiteen
te zetten.

4.	Vervroegde/voorwaardelijke invrijheidstelling

Op de tenuitvoerlegging is het recht van de uitvoerende lidstaat van
toepassing, waaronder de Nederlandse regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling (v.i.). In de toelichting wordt vermeld dat aangezien
de tijdstippen waarop veroordeelden in aanmerking komen voor v.i. in de
verschillende lidstaten nogal uiteenlopen, in het kaderbesluit is
voorzien in de mogelijkheid dat bij de tenuitvoerlegging van de straf in
de uitvoerende lidstaat rekening kan worden gehouden met het tijdstip
waarop de veroordeelde in de lidstaat van veroordeling in aanmerking zou
zijn gekomen voor v.i. 

Voorgesteld wordt een nieuw lid aan artikel 15 van het Wetboek van
Strafrecht toe te voegen, zodat het mogelijk wordt de voorwaardelijke
invrijheidstelling op een eerder tijdstip te laten aanvangen dan na het
ondergaan van tweederde gedeelte van de straf. Aan de Minister van
Veiligheid en Justitie wordt hiertoe een discretionaire bevoegdheid
toegekend. Aannemelijk en wenselijk is dat de minister op dit punt
beleid ontwikkelt. In de toelichting wordt evenwel niet ingegaan op de
vraag hoe de minister invulling gaat geven aan zijn discretionaire
bevoegdheid. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

5.	Levenslange gevangenisstraf

In de toelichting wordt ingegaan op de overgenomen tenuitvoerlegging van
een opgelegde levenslange gevangenisstraf. Daarbij doet zich het
probleem voor dat Nederland als enige land in de EU geen voorwaardelijke
of vervroegde invrijheidstelling kent bij een levenslange
gevangenisstraf. 

De toelichting vermeldt dat het gerechtshof Arnhem bij de beoordeling
van de buitenlandse levenslange gevangenisstraf die ook naar Nederlands
recht op het desbetreffende delict is gesteld, de mogelijkheid heeft om
de buitenlandse levenslange gevangenisstraf om te zetten in een
tijdelijke straf die in Nederland vrijwel altijd als alternatief voor de
levenslange gevangenisstraf mogelijk is, mede gelet op het feit dat in
het buitenland vervroegde invrijheidstelling van een levenslange
gevangenisstraf mogelijk is. 

Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt omtrent de omzetting
van de levenslange gevangenisstraf niet zonder meer verenigbaar met de
criteria van artikel 8, tweede lid, van het kaderbesluit 2008/909/JBZ en
het voorgestelde artikel 2:11, derde en vierde lid, van de
uitvoeringswet. Daarin is bepaald dat de duur van de sanctie slechts
aanpassing mag ondergaan voor zover deze zwaarder is dan de
maximumsanctie welke naar het recht van de uitvoerende staat op
vergelijkbare strafbare feiten is gesteld. Dit zou betekenen dat een
buitenlandse levenslange gevangenisstraf een Nederlandse levenslange
gevangenisstraf wordt.

De Afdeling adviseert nader in te gaan op de tenuitvoerlegging van de
levenslange gevangenisstraf en op de verenigbaarheid van de voorgestelde
regeling met de bepalingen van het kaderbesluit 2008/909/JBZ en het
wetsvoorstel en de toelichting op elkaar te laten aansluiten. 

6.	Afzonderlijk wetsvoorstel

Er is voor gekozen om de uitvoering van de kaderbesluiten in een
afzonderlijke wet op te nemen en niet de Wet wederzijdse erkenning en
tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties 2008 aan te passen met als
reden dat deze recente wet intussen alweer ingrijpend is herzien en dan
opnieuw ingrijpend zou moeten worden herzien. 

De Afdeling is van oordeel dat het onderwerp van het onderhavige
wetsvoorstel naar zijn aard thuishoort in de genoemde Wet wederzijdse
erkenning en tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties. De Afdeling
adviseert toe te lichten op welke termijn de op zichzelf wenselijke
ineenschuiving van beide wetten gerealiseerd zou kunnen worden. 

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, 

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.11.0110/II met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Artikel 2:17 en artikel 3:12, telkens onderdeel h onder 2°, vormgeven
conform aanwijzing 100 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 

In de transponeringstabel: 

	- bij artikel 7 kaderbesluit 2008/909/JBZ de verwijzing naar artikel
2:13, 	eerste lid, onder d, wetsvoorstel vervangen door: artikel 2:13,
eerste lid, 	onder f;

	- bij artikel 17, vierde lid, kaderbesluit 2008/909/JBZ de verwijzing
naar 	artikel 4:3, onderdeel A, wetsvoorstel vervangen door: artikel
4:5, 	onderdeel A;

	- bij artikel 19 kaderbesluit 2008/909/JBZ de verwijzing naar artikel
4:4 	wetsvoorstel vervangen door: artikel 4:1 en 4:6;

	- bij artikel 10 van het kaderbesluit 2008/947/JBZ de verwijzing naar 

	artikel 3:12, eerste lid, onder d, vervangen door: artikel 3:12, eerste
lid, 	onder f; 

	- bij artikel 19, eerste lid, van het kaderbesluit 2008/947/JBZ de
verwijzing 	

	naar artikel 4:4 vervangen door: artikel 4:6. 

In de transponeringstabel nader ingaan op het begrip "behoeft (naar zijn
aard) geen implementatie" en de tabel vormgeven met inachtneming van
aanwijzing 338, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Artikel 26 kaderbesluit 2008/909/JBZ.

	EHRM 14 september 2000, zaaknummer 41954/98, Aydin vs. Turkije. EHRM 27
juni 2006, zaaknummer 22318/02, Csoszánski vs. Zweden, EHRM 27 juni
2006, zaaknummer 28578/03, Szabó vs. Zweden. Overnameprocedures in
confiscatiebeslissingen vallen volgens het EHRM onder de reikwijdte van
artikel 6, eerste lid EVRM, omdat de oplegging van de ontnemingssanctie
het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen betreft, EHRM
18 december 2008, zaaknummer 69917/01, Saccoccia vs. Oostenrijk.

	Zie Toelichtingen bij het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie, Pb. 2007, C 303/30. Zie ook het arrest van het Hof van Justitie
EU van 22 december 2010 in zaak C-279/09 (DEB), www.curia.europa.eu.

	Overweging 13 van de considerans.

	Artikel 25 kaderbesluit 2008/909/JBZ luidt: "Onverminderd kaderbesluit
2002/584/JBZ zijn de bepalingen van het onderhavige kaderbesluit, voor
zover verenigbaar met kaderbesluit 2002/584/JBZ, van overeenkomstige
toepassing op de tenuitvoerlegging van vonnissen in het geval dat een
lidstaat zich op grond van artikel 4, lid 6, van kaderbesluit
2002/584/JBZ ertoe verbonden heeft een vonnis ten uitvoer te leggen, dan
wel op grond van artikel 5, lid 3, van genoemd kaderbesluit als
voorwaarde heeft gesteld dat de betrokkene naar de uitvoerende lidstaat
zal worden teruggezonden om er de sanctie te ondergaan, zulks teneinde
straffeloosheid te voorkomen."

	Artikel 4, zesde lid en artikel 5, derde lid kaderbesluit EAB houden in
dat overlevering van eigen onderdanen ter fine van strafexecutie en
strafvervolging kan worden geweigerd respectievelijk afhankelijk kan
worden gesteld van de voorwaarde dat betrokkene de straf in eigen land
mag uitzitten.

	Memorie van toelichting, paragraaf "Verhouding tot het Europees
aanhoudingsbevel".

	Behoudens uitzonderingen "aard van de straf" en "duur van de straf"
indien een langere straf is opgelegd dan de maximumstraf in de
tenuitvoerleggingsstaat op het feit gesteld.

	Artikel 17, vierde lid, kaderbesluit 2008/909/JBZ.

	Van belang hierbij is wel dat voldoende vaststaat dat de veroordeelde
op dat eerdere tijdstip in het land van veroordeling ook daadwerkelijk
in vrijheid zou zijn gesteld. In het certificaat (onder j) dient de
uitvaardigende lidstaat aan te geven op welke moment de veroordeelde
naar het recht van die staat in aanmerking komt voor voorwaardelijke
invrijheidstelling. 

	Artikelsgewijze toelichting op artikel 2:11, kopje "Aanpassing van de
duur van de vrijheidsbenemende sanctie".

 PAGE    

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........