Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.11.0127/II	's-Gravenhage, 15 juli 2011

Bij Kabinetsmissive van 21 april 2011, no.11.000993, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de
rechterlijke indeling, de Wet op de rechterlijke organisatie en diverse
andere wetten in verband met de vermindering van het aantal
arrondissementen en ressorten (Wet herziening gerechtelijke kaart), met
memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt de slagvaardigheid van de rechterlijke organisatie
te verbeteren door het aantal ressorten en arrondissementen te
verminderen en in verband daarmee enkele wijzigingen aan te brengen in
de bestuurlijke organisatie van de gerechten en de inrichting van het
openbaar ministerie. 

Onder meer wordt voorgesteld: 

- het aantal van negentien arrondissementen te verminderen tot tien; 

- het aantal van vijf gerechtshoven te verminderen tot vier door de
gerechtshoven te Leeuwarden en Arnhem samen te voegen; 

- de bestuurlijke inrichting van de rechtbanken en gerechtshoven te
verstevigen door de gerechtsbesturen kleiner te maken en de regel af te
schaffen dat sectorvoorzitters van rechtswege lid zijn van het
gerechtsbestuur;

-  zittingsplaatsen aan te wijzen bij algemene maatregel van bestuur, en
overige zittingsplaatsen door de Raad voor de rechtspraak (Rvdr).

Tevens voorziet het voorstel in concentratie van rechtsmacht en in
samenvoeging van de afzonderlijke ressortsparketten tot één
ressortsparket.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de
nieuwe  indeling, de waarborgen die het voorstel biedt voor de kwaliteit
van de rechtspraak en de rechtseenheid, de aanwijzing van de
zittingsplaatsen en de verdeling van zaken over de zittingsplaatsen. Zij
is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden
overwogen.

Het wetsvoorstel is gebaseerd op de tekst van de Wet op de rechterlijke
organisatie (Wet RO) zoals die luidt na inwerkingtreding van de
Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie (Staatsblad 2011,
255). De Afdeling heeft kennisgenomen van de brief van de minister van
Veiligheid en Justitie van 16 mei 2011 aan de Voorzitter van de Eerste
Kamer der Staten-Generaal. Deze brief bevat de toezegging dat diverse
bepalingen van de Evaluatiewet niet eerder in werking zullen treden dan
nadat de wetgeving inzake de herziening van de gerechtelijke kaart in
het Staatsblad zal zijn geplaatst en in dat kader uitdrukkelijk opnieuw
op hun merites zullen zijn bezien. Dat de Evaluatiewet per 1 juli 2011
maar ten dele in werking is getreden, betekent dat bepaalde keuzen die
in het voorstel zijn gemaakt in een ander licht komen te staan. Bij
wijze van voorbeeld wijst de Afdeling op de beschrijving van het aantal
en het soort zittingsplaatsen, die niet is gebaseerd op het huidige
recht, maar op de situatie na inwerkingtreding van de Evaluatiewet.
Omdat dat onderdeel geen geldend recht is, geeft de toelichting een
verkeerd beeld van de huidige feitelijke en juridische situatie, en van
de wijzigingen die dit wetsvoorstel beoogt. Het voorstel dient daarom te
worden aangepast. 

Uit de brief van 16 mei 2011 vloeit voort dat het niet onaannemelijk is
dat het voorstel na de advisering door de Afdeling zal worden gewijzigd
als gevolg van de daarin opgenomen toezegging. De Afdeling gaat er
daarom vanuit dat het voorstel opnieuw aan haar ter advisering wordt
voorgelegd, indien het dientengevolge ingrijpend wordt gewijzigd. 

1. 	Hoofdpunten advies

De Afdeling stelt vast dat het wetsvoorstel een ingrijpende verandering
behelst van de gerechtelijke organisatie. Deze verandering wordt zowel
veroorzaakt door de voorgestelde schaalvergroting, die inhoudt dat een
groter werkgebied door een kleiner aantal gerechtsbesturen met een
kleinere en veranderde samenstelling moet worden bestuurd, als door het
niveau waarop beslissingen worden genomen die van belang zijn voor de
kwaliteit en toegankelijkheid van de rechtspraak. 

Over de schaalvergroting merkt de Afdeling op dat, hoewel de
wenselijkheid van herziening van de gerechtelijke kaart vrij breed wordt
gedragen, er vragen rijzen over de gekozen schaalgrootte en de
feitelijke indeling. Uit de toelichting blijkt niet welke criteria bij
deze keuzes als leidraad hebben gediend en hoe de nieuwe gerechten zich
daartoe verhouden. Wel blijkt daaruit dat de nieuwe rechtbanken -  met
name de rechtbank Oost-Nederland - en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden,
een aanzienlijk grotere omvang zullen hebben dan de in het rapport
“Rechtspraak: productiviteit in perspectief” van het Sociaal en
Cultureel Planbureau en de Rvdr genoemde optimale schaal. De Afdeling
adviseert, een en ander in aanmerking nemend, overtuigend te motiveren
waarom de voorgestelde indeling, in het bijzonder voor de gerechten met
een grote omvang en aanmerkelijke regionale verschillen, uit een oogpunt
van bestuurskracht en kwaliteit van de rechtspraak doelmatig is en
voldoende waarborgen biedt voor de toegang tot de rechter, en zo nodig
de indeling alsnog aan te passen.

 

Naar het oordeel van de Afdeling wordt in de toelichting veel nadruk
gelegd op het belang van een efficiënte bedrijfsvoering, maar weinig
aandacht besteed aan de waarborgen die nodig zijn om de kwaliteit van de
rechtspraak en de rechtseenheid binnen een gerecht te bevorderen en te
handhaven. In feite regelt het voorstel slechts de samenstelling van de
top van de bestuurlijke organisatie, waarin, anders dan thans, de
sectorvoorzitters niet meer van rechtswege lid zijn. In de praktijk is
het primaire proces rond de verschillende rechtsgebieden (sectoren)
georganiseerd en ligt het zwaartepunt van de organisatie bij de sector.
Om die reden bepaalt de huidige wet dat de sectorvoorzitters lid zijn
van het gerechtsbestuur en geeft het aan de sectorvergadering een
overleg- en adviseringsrecht. Vergeleken daarmee biedt het wetsvoorstel
geen vergelijkbare inhoudelijke waarborgen, en laat de wettelijke
verplichting tot bewaking van de kwaliteit en de rechtseenheid binnen
het gerecht uitsluitend aan het gerechtsbestuur over. Daarmee rijst de
vraag of de bewaking van de kwaliteit en rechtseenheid binnen de
gerechten, waarvoor de minister eindverantwoordelijkheid draagt,
voldoende is verzekerd. De Afdeling acht het daarom van wezenlijk belang
dat de sectorvoorzitters effectief medeverantwoordelijkheid dragen voor
deze aspecten. Hun positie moet daarom in het wetsvoorstel beter
verankerd worden.

De Afdeling wijst er voorts op dat de aanwijzing van zittingsplaatsen en
de zaaksverdeling in feite de toegankelijkheid van de rechtspraak voor
de burger bepalen. Gelet op de belangen die voor de rechtszoekende in
het geding zijn, zoals de bereikbaarheid van de gerechten en het belang
van een evenwichtige spreiding van zittingsplaatsen, behoort de
verantwoordelijkheid voor de vestiging van zittingsplaatsen bij de
wetgever te berusten. De Afdeling adviseert om, evenals thans het geval
is, de hoofdplaats van de gerechten in de wet aan te wijzen en te
bepalen dat daar alle categorieën van zaken worden behandeld,
uitgezonderd die zaken waarvoor in de wet een bijzondere rechter is
aangewezen. Daarnaast zou de wet moeten bepalen dat wat de rechtbanken
betreft bij algemene maatregel van bestuur ten minste tweeëntwintig
andere zittingsplaatsen worden aangewezen, waarbij de wet de criteria
voor aanwijzing dient te bevatten. Ten aanzien van deze zittingsplaatsen
adviseert de Afdeling te bepalen dat in elke zittingsplaats in alle
gevallen de meest gangbare soorten zaken worden behandeld, waaronder in
elk geval "kantonzaken". De Afdeling adviseert de verantwoordelijkheid
voor en de bevoegdheid om overige zittingsplaatsen aan te wijzen bij de
minister te leggen, met consultatie van de Rvdr. 

2. 	De nieuwe indeling

Uit de over het wetsvoorstel uitgebrachte adviezen leidt de Afdeling af
dat de noodzaak van een herziening van de bestuurlijke constellatie van
de gerechten vrij breed wordt gedragen. De gerechtelijke kaart is
verouderd en biedt onvoldoende mogelijkheden om knelpunten als gevolg
van schaalgrootte structureel op te lossen. In die zin ligt de keuze
voor schaalvergroting voor de hand. Over de gekozen schaalgrootte en de
feitelijke indeling rijzen echter vragen.  

a. 	De voorgestelde indeling berust op de veronderstelling dat grotere
gerechten en parketten voordelen bieden uit een oogpunt van efficiency,
effectiviteit en rechtseenheid. Uit de toelichting blijkt echter niet
welke criteria bij deze keuzes als leidraad zijn gehanteerd. Daardoor
ontbreekt elke indicatie welke schaal uit een oogpunt van efficiency,
effectiviteit en rechtseenheid niet meer en welke schaal nog wel
voordelen biedt en hoe de nieuwe gerechten zich daartoe verhouden. 

De Afdeling wijst voorts op het volgende. 

-	Volgens de toelichting sluit de keuze voor tien arrondissementen aan
bij de regio-indeling die het openbaar ministerie hanteert, met
uitzondering van de opheffing van het arrondissement Arnhem. De
toelichting merkt echter daarnaast op dat handhaving van het
arrondissement Arnhem zou leiden tot een indeling die niet synchroon zou
lopen met de regionale indeling van het OM in Oost-Nederland en een te
klein rechtsgebied zou opleveren. Afgezien van deze tegenstrijdigheid,
blijkt hieruit dat het kennelijk vooral van praktisch belang wordt
geacht om de regio-indeling van het OM leidend te laten zijn voor de
nieuwe gerechtelijke kaart. Zo merkt de toelichting op dat 'met een
territoriale congruentie van de organisatie van de rechtspraak, OM en
politie de eenduidigheid wordt bevorderd.' Daaruit kan echter niet
zonder meer worden afgeleid dat de regio-indeling van het OM ook voor de
rechtspraak een geschikte indeling oplevert, passend binnen de
doelstellingen van het wetsvoorstel. 

-	De nieuwe rechtbanken, met name de rechtbank Oost-Nederland, en het
gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zullen als gevolg van voorstel een
aanzienlijk grotere omvang krijgen dan de in het rapport “Rechtspraak:
productiviteit in perspectief” van het Sociaal en Cultureel Planbureau
en de Rvdr genoemde optimale schaal. Daarom neemt de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) aan dat het voorstel leidt tot “een
zeer fors verlies aan productiviteit” bij de gerechten. Verder rijst
de vraag in hoeverre het werken met verschillende zittingsplaatsen de
efficiency, effectiviteit en rechtseenheid ten goede komt. Volgens de
toelichting zal de nieuwe rechtbank Oost-Nederland zeven
zittingsplaatsen omvatten. 

-	Het arrondissementsparket behoeft niet op dezelfde plaatsen gevestigd
te zijn als de rechtbank, omdat dit in het voorstel aan het OM zelf
wordt overgelaten. Het argument in de toelichting dat de
veiligheidshuizen voorkomen dat het OM op te grote afstand van het
lokale bestuur komt te staan, gaat eraan voorbij dat de
veiligheidshuizen een specifieke taak hebben, namelijk het terugdringen
van overlast, huiselijk geweld en criminaliteit. Zij kunnen niet in de
plaats treden van de reguliere contacten van OM met bestuur en politie. 

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling dragend te motiveren
waarom de voorgestelde indeling, in het bijzonder voor de gerechten met
een grote omvang en aanmerkelijke regionale verschillen, uit een oogpunt
van bestuurskracht en kwaliteit van de rechtspraak doelmatig is en
voldoende waarborgen biedt voor de toegang tot de rechter, en zo nodig
de indeling alsnog aan te passen.  

b. 	Een ander uitgangspunt van het voorstel is dat de voorgestelde
schaalvergroting moet bijdragen aan de kwaliteit van de rechtspraak. De
toelichting legt veel nadruk op het belang van een efficiënte
bedrijfsvoering, maar besteedt weinig aandacht aan de waarborgen die
nodig zijn om de kwaliteit van de rechtspraak en de rechtseenheid binnen
een gerecht te bevorderen en te handhaven. In feite regelt het voorstel
slechts de samenstelling van de top van de bestuurlijke organisatie,
waarin, anders dan thans, de sectorvoorzitters niet meer van rechtswege
deel uitmaken. Daarnaast vervalt de sectorvergadering. Volgens de
toelichting wordt met het voorstel de bestuurlijke inrichting van de
gerechten verstevigd en is de inrichting van de organisatie een zaak
voor de rechtspraak zelf, met een overkoepelende verantwoordelijkheid
voor de Rvdr. Door sectoren om te vormen in teams en clusters kan de
rechtseenheid binnen het arrondissement worden bevorderd en kennis
worden gebundeld, aldus de toelichting. 

Artikel 23, eerste lid, Wet RO bepaalt dat het bestuur belast is met de
algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht.
Ingevolge artikel 23, derde lid, Wet RO heeft het bestuur voorts tot
taak binnen het gerecht de juridische kwaliteit en de uniforme
rechtstoepassing te bevorderen en voert het daarover overleg met een
sectorvergadering of de gerechtsvergadering. Een sector- of
gerechtsvergadering kan het bestuur ook gevraagd of ongevraagd adviseren
over deze onderwerpen. 

In het voorstel houdt alleen de gerechtsvergadering recht op overleg met
en advisering aan het bestuur. Het is niet onaannemelijk dat hierdoor,
en door de vergroting van het werkgebied, de inhoudelijke afstemming
tussen de zittingsplaatsen moeilijker wordt en dat dit de taak van het
bestuur verzwaart om rechtseenheid en kwaliteit binnen het gerecht te
stimuleren. 

De Afdeling wijst erop dat in de praktijk het primaire proces is
georganiseerd rond de verschillende rechtsgebieden. Daarom bepaalt de
wet dat de sectorvoorzitters lid zijn van het bestuur en de sectoren hun
inbreng kunnen leveren via de sectorvergadering. Het voorstel
daarentegen laat de verplichting tot bewaking van de kwaliteit en de
rechtseenheid vrijwel geheel over aan een bestuur dat door zijn
gewijzigde samenstelling meer is gericht op bedrijfseconomische aspecten
en minder op het primaire proces van rechtspreken. Daarmee rijst de
vraag of met het  voorstel, mede gelet op de taken die in de Wet RO aan
het bestuur zijn opgedragen, de bewaking van de kwaliteit en
rechtseenheid, waarvoor uiteindelijk de minister verantwoordelijk is,
voldoende is verzekerd. De Afdeling wijst daarbij  op de aanbevelingen
van de Commissie-Leijnse in haar rapport Visitatie gerechten 2010. Om de
inbreng vanuit de sector in het bestuur te waarborgen, en de kwaliteit
van de rechtspraak te bevorderen, is een goede wettelijke inbedding van
de onderscheiden verantwoordelijkheden op meerdere niveaus vereist,
waarbij de voor elk rechtsgebied of sector specifieke elementen
voldoende aandacht krijgen, zonder de verantwoordelijkheid voor het
gerecht als geheel uit het oog te verliezen. Dat geldt ook indien een
gerechtsbestuur ertoe zou besluiten de sectoren om te vormen in teams en
clusters. Wat niet verandert is immers het belang van coördinatie
binnen de vier grote rechtsgebieden en de organisatorische voorzieningen
die daarvoor nodig zijn. Bovendien maakt het voorstel niet duidelijk op
welke wijze deze teams en clusters worden ingedeeld, wie daarin zitting
zullen hebben, wat hun bevoegdheden zijn en hoe hun inbreng in het
bestuur is gewaarborgd. Gelet hierop biedt het voorstel wat de
rechtseenheid en kwaliteit van de rechtspraak betreft onvoldoende
waarborgen en zijn de argumenten om af te zien van de regel dat
sectorvoorzitters van rechtswege lid zijn van het gerechtsbestuur niet
overtuigend. De Afdeling acht het van belang dat de sectorvoorzitters
mede verantwoordelijkheid dragen voor deze aspecten. Hun positie moet
daarom in het wetsvoorstel beter verankerd worden. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien. 

3. 	Rechtspraaklocaties en zaaksverdeling

De aanwijzing van hoofdplaatsen wordt sinds 1827 bij wet geregeld.
Hetzelfde geldt voor de vestigingsplaatsen van de
arrondissementsparketten, en voor de nevenvestigingsplaatsen, die,
vanwege de bestuurlijke onderbrenging van de kantongerechten bij de
rechtbanken in 2002, in feite de voormalige hoofdplaatsen van de
kantongerechten zijn. Uitsluitend de aanwijzing van
nevenzittingsplaatsen geschiedt bij algemene maatregel van bestuur. In
deze algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gegeven met
betrekking tot de categorieën van zaken die op de nevenzittingsplaatsen
behandeld dienen te worden. Op de hoofd- en nevenvestigingsplaatsen
dienen (tenzij de wetgever een bijzondere rechter heeft aangewezen) alle
categorieën van zaken te worden behandeld. Thans zijn er op
arrondissementsniveau negentien hoofdplaatsen, zevenentwintig
nevenvestigingsplaatsen en (hoofd- en nevenvestigingplaatsen daarbij
inbegrepen) bijna zestig plaatsen waar kantonzaken worden behandeld. De
vijf gerechtshoven hebben tweeëndertig nevenzittingsplaatsen binnen hun
rechtsgebied.

Volgens het voorstel geschiedt de aanwijzing van de (voormalige) hoofd-
en nevenvestigingsplaatsen niet op het niveau van de formele wet, maar
bij algemene maatregel van bestuur. Een ander verschil met de huidige
situatie is dat de hoofdplaats niet langer wordt aangewezen door de
wetgever, maar dat het gerechtsbestuur vrij is binnen het arrondissement
of ressort zijn "zetel" te kiezen. Die zetel behoeft geen zittingsplaats
te zijn. Het voorstel bevat geen criteria voor de aanwijzing van een
zittingsplaats noch voor een minimumaantal zittingsplaatsen dat in elk
geval dient te worden aangewezen. Ook wordt het verschil tussen de
zittingsplaatsen opgeheven, waardoor de verdeling van zaken over de
zittingsplaatsen een zaak wordt van het gerechtsbestuur, onder controle
van de Rvdr. Ten slotte krijgt de Rvdr de bevoegdheid "overige"
zittingsplaatsen aan te wijzen, in plaats van de gedelegeerde wetgever.
De aanwijzing van de vestigingsplaatsen van de arrondissementsparketten
wordt niet langer in de wet geregeld, maar overgelaten aan het OM zelf.
De toelichting vermeldt dat op arrondissementsniveau tweeëndertig
zittingsplaatsen bij algemene maatregel van bestuur zullen worden
aangewezen. De op het tijdstip van inwerkingtreding nog bestaande
overige zittingsplaatsen worden van rechtswege aangemerkt als door de
Rvdr aangewezen zittingsplaatsen. Uit de toelichting blijkt dat deze op
termijn zullen worden gesloten. Wat betreft de gerechtshoven bestaat het
voornemen om de huidige hoofdplaatsen van de arrondissementen, aangevuld
met Haarlemmermeer en Lelystad als zittingsplaatsen van de toekomstige
vier gerechtshoven aan te wijzen. 

De Afdeling herinnert eraan dat de regering zich bij de herziening van
de Wet RO in 2002, toen het onderscheid tussen hoofd- en
nevenvestigingsplaatsen enerzijds en nevenzittingsplaatsen anderzijds
werd ingevoerd, uitdrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat de
bevoegdheid tot instelling van een nevenzittingsplaats en de verdeling
van zaken niet aan het bestuur mocht worden overgelaten, maar tot het
primaat van de wetgever behoort. De Afdeling deelt dit standpunt en acht
het uit een oogpunt van rechtszekerheid en democratische controle van
wezenlijk belang dat beslissingen die essentieel zijn voor de toegang
tot de rechter en een goede rechtsbedeling op het niveau van de wet in
formele zin worden genomen. Daarbij dient zowel recht te worden gedaan
aan het belang van de rechtzoekende bij een rechtbank die voor hem nabij
is en zo nodig kennis heeft van de locale situatie, als aan het belang
van de gerechten om voldoende kennis en ervaring te verwerven met
betrekking tot bepaalde categorieën van zaken. Uitsluitend voor zaken
die een bijzondere specialistische kennis vereisen of slechts in
bescheiden aantallen voorkomen zou in de wet een uitzondering op dit
standpunt kunnen worden gemaakt. 

Gelet op het primaat van de wetgever adviseert de Afdeling om, evenals
thans het geval is, de hoofdplaats van de gerechten in de wet aan te
wijzen, uitgezonderd die zaken waarvoor in de wet een bijzondere rechter
is aangewezen. Het is van belang dat binnen ieder arrondissement of
ressort een zittingsplaats wordt aangewezen die als centrum van
rechtspraak kan fungeren, bijvoorbeeld omdat deze plaats een grote
economische aantrekkingskracht heeft of zich kenmerkt door bestuurlijke
bedrijvigheid. Het voorstel legt het directe en actieve toezicht op de
verdeling van zaken over de zittingsplaatsen van het gerecht bij de
Rvdr, door voor te schrijven dat het zaaksverdelingsreglement ter
goedkeuring aan de Rvdr dient te worden voorgelegd. Omdat dit aspect
eveneens van groot belang is voor de toegankelijkheid en de kwaliteit
van de rechtspraak, adviseert de Afdeling te bepalen dat op in de wet
aangewezen zittingsplaatsen alle categorieën van zaken worden
behandeld, met uitzondering van die zaken waarvoor in de wet een
bijzondere rechter is aangewezen. Op deze wijze is verzekerd dat op
tenminste tien, respectievelijk vier vanuit het perspectief van de
rechtszoekende belangrijke plaatsen een volwaardig zittingsaanbod
bestaat. Daarbij tekent de Afdeling aan dat dit aantal nog kan wijzigen,
afhankelijk van de nadere besluitvorming over de nieuwe indeling. 

Wat betreft de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen
zittingsplaatsen adviseert de Afdeling in het voorstel criteria op te
nemen waaraan de aanwijzing moet voldoen en het aantal van
tweeëntwintig zittingsplaatsen te vermelden dat in elk geval zal worden
aangewezen. In het belang van een evenwichtige verdeling van soorten
zaken en om te voorkomen dat locaties te weinig betekenis krijgen
adviseert de Afdeling in de wet op te nemen dat op deze zittingsplaatsen
de meest gangbare categorieën aan zaken wordt behandeld. Mede gelet op
de verplichting van rechtbanken om een aparte sector kanton te hebben,
adviseert de Afdeling te bepalen dat op elke zittingsplaats in elk geval
"kantonzaken" worden behandeld. Indien het nodig wordt geoordeeld om
onder bepaalde omstandigheden van deze standaard af te wijken, dan dient
de wet de condities voor afwijking te noemen. 

Ten slotte adviseert de Afdeling de bevoegdheid om overige
zittingsplaatsen aan te wijzen bij de minister te leggen, waarbij deze
de Rvdr dient te consulteren. Hoewel in het voorstel de bevoegdheid van
de Rvdr aanvullend is ten opzichte van de bevoegdheid van de
gedelegeerde wetgever, valt niet in te zien waarom een dergelijke, voor
de toegang tot het recht wezenlijke bevoegdheid aan de Rvdr wordt
toevertrouwd. Dit past niet binnen de taken van de Rvdr, die specifiek
betrekking hebben op de bedrijfsvoering van de gerechten, maar behoort
tot de verantwoordelijkheid van de minister voor het stelsel van de
rechtspraak. De beoordeling daarvan kan niet enkel op organisatorische
overwegingen worden gebaseerd. 

Overeenkomstig hetgeen de Afdeling voor de gerechten adviseert,
adviseert de Afdeling de vestigingsplaatsen van de
arrondissementsparketten eveneens in de wet aan te wijzen.   

4. 	Inrichting OM

Voorgesteld wordt de afzonderlijke ressortsparketten samen te voegen tot
één (landelijk) ressortsparket. Aan het hoofd van het landelijk
ressortsparket staat de “landelijk hoofdadvocaat-generaal”.
Daarnaast zal het ressortsparket vier hoofdadvocaten-generaal omvatten,
verdeeld over de vier ressorten. Deze vijf functionarissen zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor de afdoening van hogerberoepszaken
binnen het openbaar ministerie. De nieuwe structuur vervangt de huidige
wettelijke structuur waarin aan het hoofd van elk van de vijf
ressortsparketten een hoofdadvocaat-generaal staat en er in elk
ressortsparket tevens een plaatsvervangend hoofdadvocaat-generaal is.
Volgens de toelichting maakt de nieuwe opzet de onderlinge lijnen korter
en biedt zij tevens ruimte om de samenwerking en verbinding met de
“eerste lijn” te verstevigen. 

De Afdeling merkt op dat onduidelijk is waarom de vorming van een
landelijk (ressorts)parket nodig is en hoe dit parket zich verhoudt tot
het College van procureurs-generaal. In feite betekent de vorming van
een landelijk parket dat de taken die voorheen door de
procureurs-generaal werden uitgeoefend, voortaan door de landelijk
hoofdadvocaat-generaal van het landelijk parket zullen worden
uitgeoefend. Het ligt in de verwachting dat rond deze functionaris een
eigen staforganisatie gevormd zal worden. De Afdeling adviseert de
noodzaak van een extra bestuurslaag nader te motiveren. 

5. 	Overige opmerkingen

a. 	noodregeling

Ingevolge de Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie kent de
Wet RO met ingang van 1 juli 2011 de mogelijkheid dat de Rvdr bij
tijdelijk gebrek aan voldoende zittingscapaciteit binnen een
arrondissement of ressort tijdelijk een andere rechtbank binnen het
ressort of een ander gerechtshof aanwijst waarnaar een in de aanwijzing
te bepalen categorie zaken kan worden verwezen. Voorgesteld wordt om
deze aanwijzingsbevoegdheid over te hevelen naar de minister en de
beperking tot verwijzing naar een rechtbank binnen hetzelfde ressort te
laten vervallen, omdat na de herziening van de gerechtelijke kaart
sprake is van een andere schaalgrootte. De minister kan zijn bevoegdheid
uitsluitend uitoefenen op voorstel van de Rvdr, nadat deze de gerechten
daarover heeft gehoord. Volgens de toelichting ligt het uit een oogpunt
van democratische legitimatie in de rede de bevoegdheid tot het treffen
van een dergelijke “noodregeling” bij de minister te leggen en niet
bij de Rvdr, aangezien de minister daarop politiek aanspreekbaar is. 

De Afdeling deelt niet de opvatting van de regering dat de voorgestelde
regeling recht doet aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Doordat
de minister alleen kan aanwijzen indien de Rvdr dat aan hem voorstelt,
is de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid slechts een
betrekkelijke, omdat zij alleen ziet op het handelen van de Rvdr, maar
niet op het nalaten. De bevoegdheid om in geval van een gebrek aan
voldoende zittingscapaciteit zaken in afwijking van de regeling van de
relatieve competentie naar een ander gerecht te verwijzen, behoort bij
uitstek bij de minister te liggen, gelet op de verantwoordelijkheid van
de overheid voor de toegang tot het recht en een evenwichtige spreiding
van zaken. 

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen, zodat de minister
eigener beweging aanwijst, al dan niet na advisering door de Rvdr. 

b.	 openingstijden griffie

Artikel 10, eerste lid, Wet RO bepaalt dat in de hoofdplaats en de
nevenvestigingsplaats de griffie alle werkdagen gedurende ten minste zes
uren per dag geopend is. Ingevolge het tweede lid is in de
nevenzittingsplaats de griffie niet alle werkdagen, of minder dan zes
uren per dag, geopend. Het voorgestelde artikel 10, eerste lid en tweede
lid, Wet RO houdt in dat er in alle bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen zittingsplaatsen een griffie is, en in de overige ter keuze
aan het gerechtsbestuur. Ingevolge het derde lid bepaalt het bestuur in
het bestuursreglement op welke dagen en uren de griffie in een
zittingsplaats is geopend.

De Afdeling merkt op dat, ondanks de mogelijkheden die de elektronische
weg biedt, de openingstijden van de griffie van wezenlijk belang zijn
voor de toegang tot de rechter, bijvoorbeeld in verband met de
mogelijkheid om in persoon rechtsmiddelen in te dienen of stukken in te
zien. Verder is een wettelijke regeling van de openingstijden van belang
voor de rechtsgelijkheid, temeer nu elke advocaat sinds 1 september 2008
landelijk bevoegd om bij alle rechtbanken zelf de proceshandelingen te
verrichten. De Afdeling adviseert vast te houden aan de regel dat in
elke bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zittingsplaats de
griffie alle werkdagen gedurende ten minste zes uren per dag is geopend.


c.	opheffing College van afgevaardigden

Artikel 90, derde lid, Wet RO bepaalt dat het College van afgevaardigden
(hierna: het College) tot taak heeft de Rvdr gevraagd en ongevraagd te
adviseren omtrent de uitvoering van zijn taken. Ook moet het College in
de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken over het
voornemen van de Rvdr tot het geven van een algemene aanwijzing aan de
gerechtsbesturen (art. 92, tweede lid, Wet RO). Ten slotte vervult het
College een rol in de benoemingsprocedure van leden van de Rvdr (art.
85, tweede lid, Wet RO). Voorgesteld wordt het College op te heffen
omdat de klankbordfunctie (eveneens) wordt vervuld door de
groepsondernemingsraad en de functie om voor de werkzaamheden van de
Rvdr draagvlak te creëren bij de gerechten, nimmer van de grond is
gekomen. Volgens de toelichting betekent dit niet dat de adviesfunctie
van dit gremium behoeft te verdwijnen en blijft het mogelijk dat langs
meer informele kanalen terugkoppeling vanuit de Rvdr naar de gerechten
en feedback vanuit de gerechten naar de Rvdr plaatsvindt. Hiervoor
kunnen ook buitenwettelijke overleggremia worden benut, zoals de
vakinhoudelijke overleggen en de presidentenvergadering, aldus de
toelichting.

De Afdeling merkt op dat het College zo is samengesteld dat het
rechterlijke element daarin ruim vertegenwoordigd is. Ingevolge artikel
90, tweede lid, Wet RO bestaat het College uit vertegenwoordigers van de
gerechten, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor
het bedrijfsleven. Volgens het Besluit College van afgevaardigden
bestaat het College uit een ressortsgewijze afvaardiging van
achtentwintig leden, waarvan dertien leden rechterlijk ambtenaar zijn,
dertien leden gerechtsambtenaar zijn, en twee leden rechterlijk
ambtenaar in opleiding zijn. Dit betekent dat meer dan de helft van de
leden uit rechters (inclusief de rechterlijke ambtenaren in opleiding)
bestaat, die vanuit hun juridische deskundigheid en ervaring met de Rvdr
van gedachten kunnen wisselen over, kort gezegd, de beleidsvoornemens
van de Rvdr en de consequenties daarvan voor de dagelijkse praktijk.
Volgens de toelichting bij het Besluit instelling College van
afgevaardigden zal het College daarbij toetsen of de Rvdr daarbij de
rechterlijke onafhankelijkheid respecteert. Deze toets en deskundigheid
zal verdwijnen wanneer de adviestaken van het College overgaan naar de
groepsondernemingsraad, omdat rechterlijke ambtenaren uit hoofde van hun
functie geen lid worden van een ondernemingsraad. Omdat het nieuwe
bestuursmodel bovendien in sterkere mate ruimte geeft aan bestuurlijke
overwegingen en de gerechten aanzienlijk groter worden, is het niet
aannemelijk dat de groepsondernemingsraad in de leemte die ontstaat door
de opheffing van het College kan voorzien. De Afdeling acht de
verwijzing naar het rapport van de commissie-Deetman in zoverre niet
meer relevant, aangezien dit rapport ziet op de huidige gerechtelijke
indeling.

De Afdeling adviseert het College te handhaven. 

6. 	Financiële gevolgen

De Rvdr heeft een raming gemaakt van de te verwachten kosten als gevolg
van de herziening van de gerechtelijke kaart. Hieruit blijkt dat er op
termijn als gevolg van deze herziening voldoende
productiviteitsbesparingen worden gerealiseerd om de structurele kosten
te kunnen compenseren. Aan de Rvdr is medegedeeld dat de herziening van
de gerechtelijke kaart budgettair neutraal moet worden ingevoerd. De
incidentele kosten (geraamd op € 54 miljoen) zullen door de
rechtspraak dan ook binnen de bestaande budgettaire kaders moeten worden
opgevangen, aldus de toelichting. 

Zoals de Afdeling hiervoor heeft aangegeven, kan uit de toelichting niet
zonder meer worden afgeleid dat de schaalvergroting tot een vergroting
van de productiviteit leidt, en zo ja, in welke mate dat het geval is.
De enige informatie die er op dat punt is, is het door de NVvR genoemde
SCP-rapport, en dat wijst op een verlies aan productiviteit. Hoewel
erkend moet worden dat de negatieve financiële gevolgen die de NVvR in
haar advies noemt, op andere uitgangspunten zijn gebaseerd dan die ten
grondslag liggen aan dit wetsvoorstel, is het niet zonder meer duidelijk
dat het wetsvoorstel tot een productiviteitsstijging leidt. Omdat het
bovendien niet duidelijk is welke gevolgen het voorstel op de korte
termijn voor de gerechten heeft (ontslag personeel, afstoten gebouwen
etc.) adviseert de Afdeling de financiële gevolgen van het voorstel
meer in detail aan te geven. 

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

  

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.11.0127/II met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Het voorgestelde artikel 10, vierde lid, Wet RO (artikel II, onderdeel
B) als volgt formuleren: Stukken en zaken worden ingediend en
gedeponeerd bij de griffie waar de zaak wordt behandeld, tenzij in het
bestuursreglement anders is bepaald.

In artikel II, onderdeel d, onder 5 laten vervallen.

In artikel II, onderdeel BB, onder 2 "vierde lid" vervangen door: zesde
lid. 

In artikel II, onderdeel DD, "zevende lid" vervangen door: zevende lid,
eerste volzin. 

	Kamerstukken I 2010/11, 32 021, nr. F.

	Memorie van toelichting, algemeen, paragraaf 1 (inhoud en
voorgeschiedenis). 

	Memorie van toelichting, algemeen, paragraaf 3 (de nieuwe indeling). De
keuze om tien nieuwe rechtsgebieden te vormen is het gevolg van het
aanvaarden door de Tweede Kamer van de motie-Heerts c.s, die de minister
voor zijn rekening heeft genomen.

	Advies gerechtelijke kaart d.d. 11 februari 2011.

	Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan oppervlakte, inwonertal,
aantallen zaken, personele omvang gerecht etc.

	De Commissie-Leijnse constateert onder andere "dat er onvoldoende
verbinding bestaat tussen de gerechtsbrede kwaliteitsambitie en de
operationalisering ervan op de werkvloer. Om hierin te voorzien,
verdient het aanbeveling binnen het gerechtsbestuur een
portefeuillehouder Kwaliteit te benoemen die zicht houdt op de sectorale
ontwikkelingen en deze in lijn brengt met de gerechtsbrede ambitie."

	De regering stelde dat "de vaststelling van locaties waar geregeld
zittingen worden gehouden en de spreiding van de rechtspraaklocaties
over het land, (…) een aangelegenheid (is) die op landelijk niveau
door de regering moet worden beoordeeld. De regering dient daarbij alle
in het geding zijnde belangen mee te wegen, waarbij de (lokale)
bedrijfsvoeringsaspecten afgewogen dienen te worden tegen zwaarwegende
belangen als het belang van de bereikbaarheid van de rechtspraak voor de
burger en het belang van een evenwichtige spreiding van
rechtspraaklocaties over het gehele land. Een dergelijke
belangenafweging kan alleen op landelijk niveau worden gemaakt, zodat
ook overleg daarover met de Tweede Kamer kan plaatsvinden. (…) Daarbij
kunnen ook regels worden gegeven met betrekking tot de categorieën van
zaken die op de nevenzittingsplaatsen behandeld dienen te worden."
Parlementaire geschiedenis Herziening van de Wet op de rechterlijk
organisatie, Deventer 2002, blz. 13.

	Artikel 91, tweede lid, Wet RO bepaalt dat de zorg van de Rvdr ter
uitvoering van de ondersteuning van en het toezicht op de
bedrijfsvoering bij de gerechten in het bijzonder gericht is op
automatisering en bestuurlijke informatievoorziening, huisvesting en
beveiliging, de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische
werkwijze van de gerechten, personeelsaangelegenheden, overige
materiële voorzieningen.

	Artikel 46a en 62a Wet RO. 

 PAGE    

  PAGE  12 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........