Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.11.0344/III	's-Gravenhage, 12 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 30 augustus 2011, no.11.002071, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de
belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992, de Wet op de
motorrijtuigenbelasting 1994 en enige andere wetten (Uitwerking
autobrief), met memorie van toelichting.

Het voorstel vormt samen met onder meer het voorstel Belastingplan 2012
het fiscale pakket voor het jaar 2012 en omvat wijzigingen van de Wet op
de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (BPM), de Wet op
de motorrijtuigenbelasting 1994 (MRB) en enige andere wetten, ter
uitwerking van de zogenoemde autobrief.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot
de opeenstapeling van maatregelen, de horizonbepaling voor de
nihilbijtelling voor auto's en het belasten van het privégebruik van
een auto van de zaak. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige
aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Opeenstapeling van maatregelen

De afgelopen jaren zijn vele gecompliceerde wettelijke fiscale
maatregelen met betrekking tot de auto tot stand gekomen. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het autokostenforfait. De oorspronkelijke bedoeling
van deze regeling is op een uitvoeringstechnisch eenvoudige forfaitaire
wijze het privégebruik van de auto te belasten. In de loop der jaren
worden met het autokostenforfait ook milieubeleidsdoelen nagestreefd. De
diverse regelingen zijn regelmatig aangepast met als gevolg een
aanzienlijke toename van de administratieve lasten voor overheid,
bedrijfsleven en burgers. De gecompliceerde regelgeving en de elkaar
snel opvolgende veranderingen van regelgeving bergen het gevaar in zich
dat het maatschappelijk draagvlak voor de fiscale maatregelen rond de
auto wordt aangetast.

De Afdeling adviseert daarom de beoogde milieubeleidsdoelen van het
autokostenforfait fundamenteel nader te bezien en te streven naar "rust
aan het autofront".

2.	Horizonbepaling nihilbijtelling auto's

Voor een drietal regelingen in het fiscale pakket voor het jaar 2012
wordt voorzien in een zogenoemde horizonbepaling. Voor deze regelingen
wordt bepaald dat deze vijf jaren na de inwerkingtreding weer zullen
vervallen. Om de regeling te continueren is nieuwe besluitvorming
noodzakelijk op basis van een positieve evaluatie. Een van de drie
regelingen waarvoor die horizonbepaling moet gelden, is de in onderhavig
voorstel opgenomen nihilbijtelling voor auto's. De Afdeling plaatst hier
twee kanttekeningen bij.

a.	Wettelijke regeling

In het voorgestelde artikel 3.20, derde lid, tweede volzin, van de Wet
IB 2001 wordt met ingang van 1 januari 2012 de groep auto's waarvoor een
volledige vrijstelling van de bijtelling voor de inkomstenbelasting
(nihilbijtelling) geldt, uitgebreid tot alle auto's die een CO2-uitstoot
hebben van 50 gram per kilometer of minder. Tevens wordt in die volzin
de periode waarin deze auto's met een verlaging van de bijtelling met
25% (tot nihil) kunnen worden aangeschaft, gesteld op 1 januari 2016. 

De Afdeling verstaat deze bepaling aldus dat hier de horizonbepaling
wordt bedoeld zoals hierboven is verwoord. De Afdeling merkt verder op
dat de uitbreiding van de nihilbijtelling slechts geldt voor vier jaar
en niet voor vijf jaar.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting aan het vorenstaande
aandacht te besteden en zo nodig het voorstel aan te passen.

b.	Criteria evaluatie

De Raad heeft vaker opgemerkt dat het inzetten van een fiscale maatregel
voor specifieke beleidsdoeleinden aanvaardbaar en doeltreffend kan zijn,
maar dat de beleidseffectiviteit, kostenefficiency en inpassing binnen
de fiscale structuur zorgvuldig moeten worden afgewogen. Daarbij moeten
in het bijzonder een toetsbaar (kwantitatief) beoogd doel en de
verwachte effectiviteit worden vastgelegd. 

In het licht hiervan onderschrijft de Afdeling nut en noodzaak van een
horizonbepaling. Wel merkt de Afdeling op dat het doel van de
nihilbijtelling niet expliciet is geformuleerd. Een toetsbaar
(kwantitatief) beoogd doel ontbreekt. Die vastlegging is noodzakelijk
met het oog op een zinvolle evaluatie.

De Afdeling adviseert het beoogde doel en de verwachte effectiviteit van
de nihilbijtelling vast te leggen in de memorie van toelichting.

3.	Belasten privégebruik auto van de zaak

Bij brief van 17 juni 2011 is een aantal wijzigingen per 1 juli 2011
aangekondigd met betrekking tot de BTW-heffing over het privégebruik
van een auto van de zaak.

Voor 1 juli 2011 was het regime aldus dat de BTW die de werkgever in
aftrek bracht ter zake van een aan een werknemer ter beschikking
gestelde auto, gecorrigeerd werd op basis van het Besluit uitsluiting
aftrek omzetbelasting 1968 (hierna: BUA), hetzij op basis van het
daadwerkelijke privégebruik van de werknemer, hetzij - desgewenst -
door aan te sluiten bij de forfaitaire correctiepercentages die in de
inkomstenbelasting voor privégebruik gelden. Ten aanzien van de
ondernemer/natuurlijk persoon zelf geschiedde die correctie voor
privégebruik op basis van de Uitvoeringsbeschikking omzetbelasting 1968
(hierna: Uitv. Besch. OB 1968) door in alle gevallen aan te sluiten bij
de forfaitaire correctiepercentages van de inkomstenbelasting. Deze
bijzondere wijze van corrigeren van de BTW-aftrek bij privégebruik van
ter beschikking gestelde auto's week af van de reguliere wijze van
belasten van privégebruik (namelijk het belasten van het privégebruik
als een dienst) op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna:
Wet OB 1968). Deze afwijking was gebaseerd op de zogenoemde
standstill-bepaling van artikel 17, lid 6, van de Zesde BTW-richtlijn. 

Gelet op de uitspraak van de rechtbank Haarlem is de aansluiting bij de
percentages van de inkomstenbelasting met ingang van 1 juli 2011
losgelaten, omdat de vrees bestaat dat die uitspraak in het uiterste
geval tot gevolg kan hebben dat er geen BTW over privégebruik van een
auto van de zaak geheven zou kunnen worden. Daartoe is de correctie voor
privégebruik auto inmiddels per 1 juli 2011 uit de Uitv. besch. OB 1968
en uit het BUA gehaald (voor de wijziging van het BUA bevat onderhavig
voorstel de wettelijke goedkeuring achteraf). Zowel voor de werknemer
als voor de ondernemer/natuurlijke persoon wordt vervolgens met ingang
van 1 juli 2011 aangesloten bij de al bestaande reguliere regeling voor
het belasten van privégebruik waarbij het privégebruik is aangemerkt
als een belaste dienst. Bij een kosteloos ter beschikking gestelde auto
vindt daarbij heffing plaats over de "gemaakte uitgaven". Bij een meer
dan symbolische vergoeding voor de terbeschikkingstelling (die echter
lager is dan hetgeen "normaal" is), kent onderhavig voorstel een
voorziening die erop is gericht het ontgaan van een reële BTW-heffing
voor het privégebruik van de auto te voorkomen: heffing vindt - met
terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2011 - plaats over de "normale
waarde".  

De Afdeling plaatst hierbij de volgende kanttekeningen.

a.	 Noodzaak wijziging met ingang van 1 juli 2011 

De aanleiding voor het nieuwe regime is volgens de memorie van
toelichting een uitspraak van de rechtbank Haarlem die er kort gezegd op
neerkomt dat de mate van milieuvriendelijkheid van een auto - en dus de
hoogte van het te hanteren forfait (in de procedure 14% of 25%) - niet
bepalend kan zijn voor de mate van privégebruik en dus niet bepalend
kan zijn voor de hoogte van de BTW-correctie voor privégebruik auto. De
facto zet de rechtbank daarmee een streep door de aansluiting (in de
BTW) bij de correctiepercentages van de inkomstenbelasting.

De Afdeling merkt op dat de Hoge Raad eerder heeft bepaald dat de
bepalingen van de Zesde BTW-richtlijn een dergelijke aansluiting bij de
correctiepercentages van de inkomstenbelasting niet in de weg staan.
Meer in zijn algemeenheid valt daar nog aan toe te voegen dat er in de
loop der jaren tal van procedures zijn gevoerd over de verbindendheid
van (privégebruik-categorieën van) het BUA, en dat het BUA daarbij
steeds houdbaar is gebleken en niet, lopende de procedures over die
houdbaarheid, al is gewijzigd. Gewezen zij in het bijzonder nog op het
arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 april 2010
waarin de meeste BUA-categorieën, waaronder die voor privévervoer,
EU-proof zijn bevonden en op de prejudiciële vragen over de
verbindendheid van de correctie privégebruik auto voor de
ondernemer/natuurlijke persoon. De memorie van toelichting bij het
voorstel en de brieven van 14 en 17 juni 2011 besteden geen aandacht aan
deze jurisprudentie en gaan niet in op de vraag waarom nu ineens, zonder
de uitspraak in hoogste rechterlijke instantie af te wachten, zodanig
snel het regime wordt gewijzigd dat daar deels ook terugwerkende kracht
bij noodzakelijk is.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan. 

b.	Terugwerkende kracht 

Ingevolge artikel XXXI, tweede lid, van het voorstel vindt met
terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2011 heffing plaats over de
normale waarde.

In de toelichting wordt in zijn algemeenheid opgemerkt dat de (lees:
alle) voorgestelde wijzigingen nodig zijn om BTW-heffing veilig te
stellen omdat de uitspraak van de rechtbank Haarlem in het uiterste
geval tot gevolg kan hebben dat er geen BTW ter zake geheven zou kunnen
worden. Noch in het algemeen deel van de memorie van toelichting noch in
de artikelsgewijze toelichting wordt verder expliciet op de redenen voor
het verlenen van deze terugwerkende kracht ingegaan. De Afdeling acht
het van belang dat dit alsnog gebeurt, te meer omdat ten gevolge van de
terugwerkende kracht sprake kan zijn van een verzwaring van de
belastingheffing voor belastingplichtigen, ook in situaties waarin het
door een werknemer aan zijn werkgever betalen van een
niet-kostendekkende vergoeding voor het ter beschikking stellen van de
auto, berust op een al lopende afspraak tussen werkgever en werknemer en
niet kan worden gezien als een poging tot oneigenlijk gebruik.

Zoals de Raad van State al eerder heeft opgemerkt dient aan
belastingmaatregelen die een verzwaring van de belastingheffing inhouden
geen terugwerkende kracht te worden gegeven, tenzij bijzondere
omstandigheden een afwijking van deze regel rechtvaardigen. Die
omstandigheden kunnen worden gevormd door een omvangrijk oneigenlijk
gebruik of misbruik van een wettelijke voorziening of door aanmerkelijke
aankondigingseffecten. Bij een eventuele terugwerkende kracht dient de
maatregel voor belastingplichtigen in elk geval voldoende kenbaar te
zijn.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op genoemde aspecten in te
gaan en de terugwerkende kracht dragend te motiveren.

c.	Nieuwe forfaits

Met betrekking tot een kosteloos ter beschikking gestelde auto - zoals
hiervoor beschreven vindt heffing voor privégebruik dan plaats over de
"gemaakte uitgaven"- wordt in de memorie van toelichting opgemerkt dat
om de administratieve lasten en uitvoeringskosten te beperken, in een
beleidsbesluit is goedgekeurd dat de BTW wordt berekend op basis van een
forfait van 2,7% van de catalogusprijs. Gedoeld zal hier worden op het
beleidsbesluit van 29 juni 2011.

Met betrekking tot een auto die tegen een meer dan symbolische
vergoeding (die lager is dan de normale waarde) ter beschikking wordt
gesteld - zoals hiervoor beschreven vindt heffing voor privégebruik dan
plaats over de "normale waarde"- wordt in de memorie van toelichting
opgemerkt dat in een nog te nemen beleidsbesluit "zal" worden
goedgekeurd dat ook in deze situatie een forfait van 2,7% toegepast mag
worden.

De Afdeling plaatst de volgende opmerkingen bij deze nieuwe forfaits.

EU-recht

Met betrekking tot het forfait dat in een nog te nemen beleidsbesluit
moet worden vastgelegd, wordt in de memorie van toelichting - naar de
Afdeling meent terecht - opgemerkt dat de mogelijkheid om de BTW-heffing
in de betreffende situatie forfaitair te berekenen, afwijkt van
BTW-richtlijn 2006. Daarom zijn inmiddels, zo vervolgt de toelichting,
verkennende gesprekken gestart met de Europese Commissie die moeten
leiden tot toestemming om het forfait te mogen toepassen. Daarentegen
wordt in de toelichting met betrekking tot het forfait dat in een
beleidsbesluit al is goedgekeurd, niet aangegeven of de Europese
Commissie daar al toestemming voor heeft verleend. Ook dit forfait wijkt
af van BTW-richtlijn 2006. Ontbreekt die toestemming dan is de
goedkeuring in zoverre in strijd met BTW-richtlijn 2006.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan
en de al verleende goedkeuring zo nodig in te trekken.

vaststelling bij beleidsbesluit 

Beide forfaits van 2,7% worden vastgesteld bij goedkeurend
beleidsbesluit. 

De Afdeling wijst erop dat delegatie van regelgevende bevoegdheid op het
terrein van de belastingen zich niet mag uitstrekken tot de essentialia
van de belastingheffing en dat dit a forteriori geldt voor goedkeuringen
bij beleidsbesluit. Tot die essentialia behoren het belastbaar feit en
(de basis van) het tarief. De forfaitaire regelingen dienen dan ook in
het voorstel zelf te worden opgenomen. Daarbij dient in de toelichting
tevens te worden aangegeven op welke wijze het forfait is berekend en of
en in hoeverre er daarbij een verband bestaat en blijft bestaan met de
correctiepercentages voor de inkomstenbelasting. 

De Afdeling adviseert om, nadat de Europese Commissie toestemming voor
het toepassen van de forfaits heeft verleend, de forfaitaire regelingen
in de Wet OB 1968 op te nemen en daarbij de berekeningswijze ervan nader
toe te lichten.

d.	Uitvoering

Tot 1 juli 2011 kon er op basis van het BUA voor worden gekozen om het
privégebruik van de werknemer te corrigeren op basis van het werkelijke
privégebruik. Met ingang van 1 juli 2011 komen daar de "gemaakte
uitgaven" en de "normale waarde" voor in de plaats.

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet naar voren komt hoe die
overgang van de oude naar de nieuwe regeling in de praktijk uitwerkt. In
dit verband verbaast het de Afdeling dat de ministeriële regeling
waarin nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de
gemaakte uitgaven, zoals de toelichting aangeeft nog moet worden
aangepast in verband met het onder de heffing voor diensten brengen van
een kosteloos in gebruik gegeven auto. Die regels hadden al met ingang
van 1 juli 2011 duidelijk moeten zijn omdat zij vanaf die datum moeten
worden toegepast.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe de overgang van
de oude naar de nieuwe regeling in de praktijk uitwerkt en de Uitv.
Besch. OB 1968 zo spoedig mogelijk aan te passen.

e.	BUA-drempel

Het BUA kent een drempel van € 227 die bewerkstelligt dat een
correctie van het privégebruik achterwege blijft indien - globaal
weergegeven - het totale privégebruik van een werknemer niet meer
bedraagt dan € 227 (aan aanschaffings- of voortbrengingskosten op
jaarbasis). Omdat de aanschaffingskosten van een auto de drempel meestal
te boven zullen gaan, zal voor werknemers met een auto van de zaak bijna
altijd een correctie hebben plaatsgevonden, niet alleen voor die auto
maar ook voor zijn andere BUA-prestaties (zoals een kerstpakket of
andere vormen van loon in natura). Nu met ingang van 1 juli 2011 de
correctie privégebruik auto uit het BUA is gehaald, is de kans zeer
reëel dat werknemers met hun andere BUA-prestaties onder de drempel
blijven waardoor - ondanks het privégebruik en het oogmerk van
BTW-richtlijn 2006 om dit te belasten - correctie achterwege blijft. Dit
roept niet alleen de vraag op of de budgettaire gevolgen van het
gewijzigde BTW-regime van de auto van de zaak inderdaad nihil zijn,
zoals de toelichting aangeeft, maar ook of het achterwege blijven van
een correctie voor ander privégebruik van dezelfde werknemer dan de
auto, de facto niet een verboden verruiming inhoudt van de draagwijdte
van het BUA. Over dit EU-aspect biedt hoofdstuk 5 van de memorie van
toelichting ("EU-aspecten") geen duidelijkheid. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op dit EU-aspect en op de
mogelijke budgettaire gevolgen van de feitelijke verruiming van de
BUA-drempel in te gaan.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W06.11.0344/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift "Uitwerking autobrief" vervangen door "Wet uitwerking
autobrief", in overeenstemming met de in artikel XXXII van het voorstel
opgenomen citeertitel.

Aanwijzing 89 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht nemen bij
de definitie van "Richtlijn hernieuwbare energie" (in het in artikel
XXIV, onderdeel A, opgenomen artikel 1a, eerste lid, onderdeel t
(nieuw), van de Wet op de accijns).

 	Brief van 1 juni 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 800, nr. 1.

 	Artikel 3.20 van de Wet IB 2001.

 	Paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting bij het voorstel
Belastingplan 2012 dat bij de Afdeling voor advies voorligt onder
zaaknummer W06.11.0343/III.

	Artikel I, onderdeel A, eerste lid.

 	Voor auto's met een CO2-uitstoot van 0 gram per kilometer betekent die
volzin een verlenging van de bestaande horizonbepaling met een jaar.

 	Zie onder meer het advies betreffende het Belastingplan 2009 over de
doorwerkbonus (Kamerstukken II 2008/09, 31 704, nr. 4).

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 800, nr. 3.

 	Artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van het BUA.

 	Zo keurt het beleidsbesluit van 9 februari 2009, CPP2009/109M goed dat
de verschuldigde BTW 12% bedraagt van de (van de milieuvriendelijkheid
van de auto afhangende) inkomstenbelastingpercentages 25%, 20% of 14%.

 	Artikel 15 van de Uitv. Besch. OB 1968.

 	Thans artikel 176 van BTW-richtlijn 2006.

 	Paragraaf 3.5, laatste alinea, van de memorie van toelichting.

 	Stcrt. 2011, 11174.

 	Koninklijk besluit van 23 juni 2011 (Stb. 2011, 321).

 	Artikel XIV.

 	Artikel 4, tweede lid, van de Wet OB 1968.

 	Artikel 8, zevende lid, van de Wet OB 1968 strekt daar al toe.

 	Artikel XIII, onderdeel A.

 	Brief van 17 juni 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 800, nr. 3, blz.
2. 

 	Artikel XXXI, tweede lid, van het voorstel.

 	Deze normale waarde is al gedefinieerd in artikel 2a, eerste lid,
onderdeel s, van de Wet OB 1968.

 	Paragraaf 3.5, laatste volzin.

 	1 juni 2011, nr. AWB 09/3866, LJN BQ8237.

 	HR 5 januari 2000, 35 167, V-N 2000/5.24.

 	Zaak C-538/08, V-N 2010/19.22.

 	HR 29 oktober 2010, zaak 08/01579, V-N 2010/57.18.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 800, nr. 2 respectievelijk nr. 3.

 	De Staatssecretaris van Financiën is in beroep gegaan tegen de
uitspraak van de rechtbank Haarlem. 

 	Paragraaf 3.5, laatste alinea, van de memorie van toelichting.

 	Voor een meer uitvoerige uiteenzetting zij verwezen naar Kamerstukken
II 1994/95, 24 172, A, punten 1 en 2.

 	Paragraaf 3.5, eerste alinea.

 	Stcrt. 2011, 11754.

 	Paragraaf 3.5, tweede alinea.

 	Paragraaf 3.5, tweede alinea, laatste en voorlaatste volzin.

 	In deze zin onder meer de adviezen van 29 augustus 2001, Kamerstukken
II 2001/02, 28 015, A, en 29 juni 2004, Kamerstukken II 2004/05, 30
096, nr. 5.

 	Voorlaatste alinea van de toelichting op artikel XIII, onderdeel A,
van het voorstel.

 	Artikel 4 van het BUA.

 	Hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting.

 	Zie bijvoorbeeld HvJ zaak C-345/99, V-N 2001/37.18, rechtsoverwegingen
17 en 18. 

 PAGE    

  PAGE  \* MERGEFORMAT  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........