Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.11.0346/III	's-Gravenhage, 12 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 30 augustus 2011, no.11.002069, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen en Overige fiscale maatregelen 2009 in
verband met de dwangsomregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Wet
toepassing dwangsomregeling toeslagen), met memorie van toelichting.

Het voorstel vormt samen met onder meer het voorstel Belastingplan 2012
het fiscale pakket voor het jaar 2012 en strekt ertoe de ingangsdatum
voor de toepassing van de dwangsomregeling van de Algemene wet
bestuursrecht bij het toekennen van toeslagen met een jaar uit te
stellen, de dwangsomregeling niet toe te passen bij definitieve
toekenning van een toeslag en de mogelijkheid te introduceren de
dwangsomregeling in extreme situaties geheel of gedeeltelijk buiten
werking te stellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de uitzondering voor definitieve toeslagbeschikkingen en het buiten
werking stellen van de dwangsomregeling. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Inleiding

De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is op 1 oktober 2009
in werking getreden en is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) als paragraaf 4.1.3.2 (dwangsomregeling). Op grond van de
dwangsomregeling verbeurt een bestuursorgaan een dwangsom indien het
niet binnen de geldende wettelijke termijn beslist op een verzoek van
een belanghebbende om een beschikking. Voor toeslagen, zoals de huur- en
zorgtoeslag, werd de ingangsdatum van de dwangsomregeling in Overige
fiscale maatregelen 2009 aanvankelijk bepaald op 1 januari 2011. Daarbij
werd uitgegaan van de veronderstelling dat het nieuwe toeslagensysteem
(hierna: NTS) op 1 januari 2011 al enige tijd operationeel zou zijn.
Omdat in 2010 duidelijk werd dat het NTS niet voor 1 januari 2011 kon
worden geïmplementeerd, werd in het Ontwerp-Overige fiscale maatregelen
2011 in eerste instantie voorgesteld de ingangsdatum met nog drie jaren
uit te stellen. Bij amendement is bewerkstelligd dat de ingangsdatum
niet met drie jaren maar met één jaar werd uitgesteld, zodat de
dwangsomregeling voor het eerst zou gelden voor beschikkingen met
betrekking tot het jaar 2012. In de toelichting op het amendement
stelden de indieners dat zij verwachten dat indien langer uitstel langer
nodig is, een voorstel daartoe in een apart wetsvoorstel en niet in het
Belastingplan 2012 opgenomen zal worden. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt hieraan voldaan.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de toepassing van de dwangsomregeling
met nog een jaar uit te stellen gelet op de grote financiële
dwangsomrisico's die verbonden zijn aan het vrijwel tegelijkertijd laten
werken van de dwangsomregeling en het NTS. Een drietal aanvullende
maatregelen om die dwangsomrisico's terug te dringen is daartoe nog
noodzakelijk. Het gaat daarbij om het maken van een uitzondering voor
definitieve toeslagbeschikkingen (dat wil zeggen: de dwangsomregeling
geldt daarbij niet), het introduceren van de mogelijkheid om de
dwangsomregeling in extreme situaties bij ministeriële regeling geheel
of gedeeltelijk buiten werking te stellen (beide maatregelen zijn
opgenomen in onderhavig voorstel) en het introduceren van een fictie in
situaties waarin inkomensgegevens ontbreken (deze maatregel is opgenomen
in het voorstel Overige fiscale maatregelen 2012).

2.	Uitzondering definitieve toeslagbeschikkingen

Om de dwangsomregeling voor toeslagen structureel en voor alle partijen
effectief te kunnen toepassen, voorziet het voorstel in een aanvullende
maatregel die de dwangsomregeling niet van toepassing verklaart op
definitieve toeslagbeschikkingen. Deze uitzonderingspositie voor
definitieve beschikkingen wordt vooral gemotiveerd met het argument dat
die definitieve beschikking in vergelijking met de vier andere
beslismomenten in het proces van toekenning van toeslagen (eerste
aanvraag, doorgeven van wijzigingen, ingediende bezwaren en automatische
continuering van eerder verleende voorschotten) een hoog formeel gehalte
heeft. De burger heeft al gekregen waar het feitelijk om te doen is,
namelijk de uitbetaling van een toeslag (in de vorm van een voorschot).
De definitieve beschikking vormt eigenlijk alleen een eindafrekening
waarbij de bedragen waar het om gaat - in circa de helft van de gevallen
komt de definitieve beschikking op nihil uit en voor het overige gaat
het "in het algemeen" om kleine bedragen - niet in verhouding staan tot
het maximale dwangsomrisico (€ 1260), aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat vorenstaande redenering ook kan worden
omgedraaid: indien de definitieve beschikking dan toch een hoog formeel
gehalte heeft, zou een snelle toekenning mogelijk moeten zijn en is een
uitzondering bij de toepassing van de dwangsomregeling niet
noodzakelijk. De Afdeling voegt daar aan toe dat het leggen van een
verband tussen de hoogte van de dwangsom en de hoogte van het
financiële bedrag in een beschikking, miskent waar het bij de
dwangsomregeling om gaat, namelijk tijdig beslissen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan
en de gemaakte keuze nader te onderbouwen.

3.	Buiten werking stellen dwangsomregeling

Volgens de toelichting wordt het noodzakelijk geacht dat de Minister van
Financiën de mogelijkheid heeft om bij ministeriële regeling de
dwangsomregeling "tijdelijk" geheel of gedeeltelijk buiten werking te
verklaren (met een wettelijke goedkeuring achteraf) "in het geval van
incidenten in de vorm van verstoringen in het uitvoeringsproces".
Daarbij wordt opgemerkt: "Van deze mogelijkheid zal slechts gebruik
worden gemaakt in extreme situaties waarbij sprake is van dusdanige
verstoringen in het uitvoeringsproces dat het gevaar dreigt dat massaal
een beroep wordt gedaan op de dwangsomregeling met grote budgettaire
gevolgen".

De Afdeling merkt hier het volgende over op.

Zoals in punt 1 van het advies is aangegeven, is de ingangsdatum voor de
toepassing van de dwangsomregeling op toeslagbeschikkingen enkele keren
aangepast. Die aanpassingen vinden mede hun oorzaak in de spanning die
er bestaat tussen enerzijds de wens om een bestuursorgaan een dwangsom
op te leggen indien het niet binnen de geldende wettelijke termijn
beslist op een verzoek van een individu om een beschikking, en
anderzijds de noodzaak om te werken met massale geautomatiseerde
processen zoals bij toeslagen. Die spanning is ook aan de orde bij het
tijdelijk buiten werking stellen van de dwangsomregeling. In de
toelichting op de maatregel wordt echter niet expliciet op deze spanning
ingegaan. In dit verband constateert de Afdeling dat het beoogde
tijdelijke karakter van het buiten werking stellen van de
dwangsomregeling - daaronder begrepen het weer inwerkingstellen van de
dwangsomregeling - niet tot uitdrukking komt in de tekst van het
voorgestelde artikel 12, derde lid, van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir). Ook constateert de
Afdeling dat de hiervoor geciteerde beperkende voorwaarde dat het buiten
werking stellen alleen aan de orde is in het geval van incidenten en
extreme situaties met dreigende grote budgettaire gevolgen, in genoemd
derde lid van het voorstel met andere bewoordingen en veel minder strikt
is vormgegeven.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de
spanning die er bestaat tussen het belang van het individu om het
bestuursorgaan aan te sporen binnen de wettelijke termijn te beslissen
en de noodzaak om te werken met massale geautomatiseerde processen. In
het licht van dit spanningsveld adviseert de Afdeling voorts de
voorgestelde tekst van artikel 12, derde lid, van de Awir in
overeenstemming te brengen met het oogmerk van de regeling zoals dat is
verwoord in de toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 

 	Stb. 2008, 566.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 505, nr. 2, artikel XVI.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 505, nr. 16. 

 	Stb. 2010, 873.

 	Artikel I.

 	De verwachting is gerechtvaardigd dat het NTS "tegen het eind van het
jaar live gaat"; verslag van een algemeen overleg op 15 juni 2011,
Kamerstukken II 2010/11, 31 066, nr. 109, blz. 9.

 	Artikel II, tweede lid.

 	Artikel XIII, onderdeel B, van het bij de Afdeling voor advies
voorliggende voorstel met zaaknummer W06.11.0345/III.

 	Hoofdstuk 4, voorlaatste alinea.

 	Hoofdstuk 4, laatste alinea, voorlaatste volzin.

 	Hoofdstuk 4, laatste alinea, laatste volzin.

 	Artikel II, tweede lid, van het voorstel.

 	Het voorgestelde derde lid luidt, voor zover hier van belang, "indien
als gevolg van onvoorziene omstandigheden in de uitvoering het naar zijn
oordeel aannemelijk is dat door belanghebbenden massaal een beroep wordt
gedaan op de dwangsomregeling".

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........