Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0169/I	's-Gravenhage, 6 juli 2011

Bij Kabinetsmissive van 19 mei 2011, no.11.001217, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen
van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen,
met memorie van toelichting.

Het voorstel schrapt uit de Gemeentewet de bevoegdheid van
gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. Beoogd wordt om na
inwerkingtreding van het voorstel de bestaande deelraden van rechtswege
te laten vervallen en de mogelijkheid om nieuwe deelraden in te stellen
onmogelijk te maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over de
gemeentelijke autonomie, de territoriale bestuurscommissies en de
financiële gevolgen van het voorstel. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Voorgeschiedenis

In 1964 is de mogelijkheid opgenomen in de Gemeentewet om territoriale
bestuurscommissies in te stellen. Blijkens de toelichting werd dit
destijds wenselijk geacht, omdat de afstand tussen bestuur en bestuurden
in de grote gemeenten te groot was. Om deze afstand te verkleinen kregen
de gemeentebesturen de mogelijkheid van decentralisatie binnen de
gemeente. Dit werd niet verplicht gesteld; de toelichting stelt dat

	in algemene zin de mogelijkheid moet worden geopend tot het instellen
van 	nieuwe gemeentelijke organen, waarbij aan de gemeenteraad wordt 
overgelaten te beslissen of van de bevoegdheid daartoe al dan niet
gebruik 	zal worden gemaakt.

Daarbij is tevens gesteld dat de regering het van belang achtte dat aan
de commissies niet alleen adviserende bevoegdheden kunnen worden
toegekend,

	maar ook bevoegdheden van regeling en/of bestuur, welke aan de 
gemeenteraad of aan burgemeester en wethouders toekomen. 

Tot 1994 waren de deelgemeenten gebaseerd op de algemene regels over
commissies uit de Gemeentewet. In 1994 werden in de Gemeentewet
bepalingen opgenomen over commissies waaraan de behartiging van de
belangen van een deel van de gemeente was opgedragen. De beleidsvrijheid
die de raad had, werd daarbij onderstreept:

	Aan de Raad behoort te worden overgelaten in hoeverre hij door
instelling 	van commissies het bestuur binnen de gemeenten wil spreiden.

In 2002, bij de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, zijn
de huidige bepalingen over de deelgemeenten opgenomen in de Gemeentewet.
Tevens zijn de bepalingen over de commissies, bedoeld in paragraaf 1 van
de Gemeentewet, aangepast. Over de wijzigingen in het commissiestelsel
is in de toelichting opgemerkt:

	Aan de gemeentelijke beleidsvrijheid bij het bepalen van de rol die aan

	commissies wordt toegekend, wordt in het voorstel niet getornd. Het
open

	systeem van gemeentelijke commissies blijft dus intact. Wel vergt 
dualisering van de verhoudingen, waarbij bevoegdheden worden 
gescheiden, op onderdelen aanpassing van het commissiestelsel. Hiermee 
wordt niet beoogd het commissiestelsel op geheel nieuwe leest te 
schoeien.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de bepalingen in de Gemeentewet
over het instellen van commissies blijkt dat dit wenselijk werd geacht
om de afstand tussen het bestuur en de burgers te verkleinen. Dit
probleem van de afstand tussen bestuur en burger is niet iets wat alleen
in die tijd werd ervaren. Ook nu nog wordt met regelmaat gediscussieerd
over de vraag of er sprake is van een kloof tussen burger en bestuur.

De keuze om voor de commissies verkiezingen te organiseren werd in
eerste instantie overgelaten aan de gemeenten. Zo organiseerde de
gemeente Rotterdam  voor de deelgemeenteraad Rotterdam Oost op 13
november 1974 verkiezingen. In 

In 1983 werd in de grondwet artikel 4 opgenomen dat het kiesrecht regelt
voor leden van algemeen vertegenwoordigende organen. In de Grondwet
wordt niet een opsomming gegeven van de organen die hieronder vallen. De
regering stelde hierover dat: 

	Een orgaan dat wat betreft samenstelling en bevoegdheden een zodanige 
positie in het openbaar bestuur inneemt of een zodanig algemeen karakter
	en zodanige zwaarte in het bestuursproces heeft, moet tot de door
artikel 4 	Grondwet bedoelde algemeen vertegenwoordigende organen worden
	gerekend. Het gaat dus om organen die niet een specifieke taakopdracht 
en beperkte, daarop gerichte bevoegdheden bezitten, maar om organen die 
een algemeen veld van belangenbehartiging bestrijken. Territoriale 
bestuurscommissies kunnen dus afhankelijk van hun takenpakket op 
dezelfde voet als deelgemeenten onder dit begrip vallen. 

Vanaf 1994 werd tevens in de Gemeentewet voorgeschreven dat, ingeval aan
een territoriale commissie een substantieel takenpakket werd
overgedragen, de gemeente hiervoor verkiezingen moest organiseren. De
regering stelde hierover het volgende:

	Naarmate een territoriale commissie een meer algemene en zware 
bestuurstaak heeft, neemt het belang van de burger om invloed uit te 
kunnen oefenen op de samenstelling van een dergelijke commissie toe. Het
	zou dan ook in strijd zijn met de strekking van artikel 4 indien voor
zo'n 	commissie rechtstreekse invloed van de burger door middel van
algemeen 	kiesrecht in het algemeen zou worden uitgesloten. (…)

	De vraag of er sprake is van een commissie die als een algemeen 
vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 van de Grondwet 
beschouwd moet worden, zal in de eerste plaats door de raad, bij de 
instelling van een commissie, beantwoord moeten worden. 

In artikel 87 van de Gemeentewet, dat ziet op de deelgemeenten, wordt in
het vijfde lid voorgeschreven dat voor de deelraad verkiezingen gehouden
moeten worden. Dit werd als volgt toegelicht:

	Zoals al opgemerkt zijn deelraden commissies waaraan een zodanig 
samenstel van bevoegdheden wordt overgedragen, dat zij als een algemeen 
vertegenwoordigend orgaan moeten worden aangemerkt. Deelraden moeten 
daarom rechtstreeks worden gekozen.

2.	Gemeentelijke autonomie: motivering van het voorstel

Ingevolge artikel 108 van de Gemeentewet dient de bevoegdheid tot
regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het
gemeentebestuur te worden overgelaten. Artikel 116, eerste lid, van de
Gemeentewet bepaalt dat Onze Minister de beleidsvrijheid van het
gemeentebestuur bevordert. Op grond van artikel 117 van de Gemeentewet
bevordert Onze Minister de decentralisatie ten behoeve van de gemeenten;
hierop wordt slechts een uitzondering gemaakt, indien een bepaalde
aangelegenheid niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de
gemeentebesturen kan worden behartigd. Artikel 115 van de Gemeentewet
bevat een bijzondere motiveringsplicht voor voorstellen die in
betekenende mate een wijziging in taken en bevoegdheden van
gemeentebesturen aanbrengen. Deze artikelen vormen gezamenlijk een
uitwerking van het begrip autonomie van de gemeente.

In de toelichting wordt de afschaffing van de deelgemeenten gemotiveerd
door te stellen dat dit past in de visie van het kabinet om te komen tot
een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid. De regering stelt
dat de deelgemeenten, die oorspronkelijk bedoeld waren als
hulpstructuur, in de loop der jaren trekken zijn gaan vertonen van een
afzonderlijke bestuurslaag. De regering vindt dit een onwenselijke
ontwikkeling. Daarnaast wordt aangegeven dat het kabinet binnenkort met
een visie komt op het binnenlands bestuur. De toelichting stelt met
betrekking tot de vraag of het voorstel een inbreuk vormt op de
gemeentelijke autonomie, dat het juist is dat de vrijheid van gemeenten
om het eigen bestuur in te richten wordt beperkt, maar dat het de
wetgever vrij staat om dat te doen. Aangezien de bevoegdheid tot het
instellen van deelgemeenten bij wet is gegeven, is het evenzeer aan de
wetgever om deze bevoegdheid af te schaffen. Binnen de overgebleven
ruimte in de Gemeentewet staat het de gemeente vrij om eigen keuzes te
maken.

De Afdeling wijst erop dat de regering met deze passage onderschrijft
dat er hier sprake is van beperking van de gemeentelijke autonomie.
Immers, de wetgever heeft een bevoegdheid aan de gemeenten toegekend,
waarmee meer ruimte verschaft werd om de eigen bestuurlijke huishouding
in te richten. Thans wordt voorgesteld deze ruimte weer weg te nemen.
Een dergelijke inperking van de autonomie dient voorzien te zijn van een
dragende motivering. De Afdeling is van oordeel dat de motivering in de
toelichting waarom de beperking van de autonomie van de gemeente in dit
geval noodzakelijk is, onvoldoende overtuigt. Het argument dat het
kabinet wil komen tot een kleiner bestuur, kan uiteraard een reden zijn
om de inrichting van het openbaar bestuur te herzien, maar dit zou in
breder verband moeten geschieden. Nu het kabinet aankondigt dat het zal
komen met een visie op het binnenlands bestuur waarin de
beleidsvoornemens uit het regeerakkoord in samenhang zullen worden
beschouwd, vraagt de Afdeling zich af waarom niet gewacht wordt op deze
visie. Op grond daarvan kan worden bezien of dit voorstel de beste wijze
is om te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid,
of dat daarvoor andere maatregelen meer aangewezen zijn. De toelichting
gaat ook niet in op de doelstelling die ten grondslag lag aan het
instellen van de deelgemeenten, te weten de wens om het bestuur dichter
bij de burger te brengen. Daarom wordt niet inzichtelijk of de regering
van oordeel is dat de instelling van deelgemeenten in Amsterdam en
Rotterdam niet of onvoldoende heeft bijgedragen aan het bereiken van
deze doelstelling of dat tegen deze doelstelling op dit moment anders
wordt aangekeken. 

De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande de keuze om over te
gaan tot afschaffing van de bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen
dragend te motiveren en daarbij in ieder geval nader in te gaan op de
noodzaak van de beperking van de gemeentelijke autonomie en de keuze
voor het tijdstip van indiening van dit voorstel. De Afdeling adviseert
tevens het voorstel zo nodig nader te bezien.

3.	Territoriale bestuurscommissies

Volgens de toelichting blijft de Gemeentewet ruimte bieden voor andere,
lichtere vormen van binnengemeentelijke decentralisatie. Hierbij wordt
gewezen op de mogelijkheid om territoriale bestuurscommissies in te
stellen. De toelichting stelt daarna eerst dat aan deze
bestuurscommissies niet een dusdanig breed pakket aan taken en
bevoegdheden kan worden overgedragen dat rechtstreekse verkiezingen
nodig zijn. De toelichting wijst hierbij op artikel 156 van de
Gemeentewet. Vervolgens wordt gesteld dat, gelet op dit lichtere
takenpakket, er geen reden en in ieder geval geen noodzaak is om het
bestuur van een dergelijke commissie op basis van rechtstreekse
verkiezingen samen te stellen.

De Afdeling maakt over deze territoriale bestuurscommissies de volgende
opmerkingen:

a.	Taken en bevoegdheden

De Afdeling wijst er op dat in artikel 83 van de Gemeentewet, op grond
waarvan dergelijke commissies kunnen worden ingesteld, geen beperkingen
zijn opgenomen met betrekking tot de bevoegdheden die aan een dergelijke
commissie kunnen worden overgedragen. Deze beperkingen zijn opgenomen in
artikel 156 van de Gemeentewet. Dit artikel ziet echter zowel op
bestuurscommissies als op deelraden. De Afdeling onderkent dat aan een
deelraad meer taken kunnen worden opgedragen dan aan een
bestuurscommissie. Het betreft hier de bevoegdheid tot het instellen van
een rekenkamer, het stellen van strafbepalingen en het vaststellen van
enkele financiële en beheersverordeningen. Daarnaast kan aan een
deelraad een ruimere regelgevende bevoegdheid worden overdragen dan aan
een bestuurscommissie. Echter, bestuurscommissies kunnen wel de
bevoegdheid krijgen om verordeningen vast te stellen die niet via
strafbepalingen of bestuursdwang worden gehandhaafd. Dit betekent dat de
Gemeentewet het mogelijk maakt dat een gemeente aan een
bestuurscommissie een substantieel deel van het takenpakket van de
huidige deelgemeenten overdraagt.  	

De doelstelling van het wetsvoorstel is, zoals eerder aangegeven, te
komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid met minder
belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders.
De Afdeling wijst erop dat, nu de Gemeentewet de ruimte laat om in
plaats van deelgemeenten territoriale bestuurscommissies in te stellen
die worden belast met een substantieel deel van het takenpakket van de
huidige deelgemeenten, het de vraag is of dit voorstel effectief zal
zijn in het bereiken van deze doelstelling. Dit mede in het licht van
het feit dat de twee gemeenten die op dit moment deelraden hebben
ingesteld, Amsterdam en Rotterdam, beide hebben aangegeven geen
voorstander te zijn van afschaffing hiervan.  

b.	Rechtstreekse verkiezingen

De toelichting is niet zonder meer helder over de vraag of voor een
territoriale bestuurscommissie verkiezingen moeten dan wel mogen worden
georganiseerd. De Afdeling wijst erop dat uit de parlementaire
geschiedenis van artikel 4 Grondwet, zoals hiervoor beschreven, blijkt
dat de vraag of een bestuurscommissie als algemeen vertegenwoordigend
orgaan moet worden beschouwd, afhangt van het takenpakket van deze
commissie. Met het schrappen van de bepalingen over de deelgemeenten
herleeft in de ogen van de Afdeling de situatie van vóór 1994 waarin,
ingeval aan een territoriale commissie een substantieel takenpakket werd
overgedragen, de gemeente hiervoor verkiezingen diende te organiseren.
De passage in de toelichting over de wenselijkheid om verkiezingen te
organiseren voor commissies gaat niet in op de vraag, waarom hierover nu
anders geoordeeld zou moeten worden dan vóór 1994, in het geval aan
een territoriale commissie een substantieel takenpakket wordt
overgedragen. 

Voorts wijst de Afdeling er op dat voor territoriale bestuurscommissies
de vrijheid om verkiezingen te organiseren onverlet blijft. De Afdeling
merkt op dat territoriale bestuurscommissies waarvoor verkiezingen
georganiseerd worden, feitelijk kunnen functioneren als
deelgemeenteraden, zoals dat ook voor 1994 het geval is geweest. Het
wetsvoorstel leidt er niet toe dat deze situatie niet meer mogelijk is.
Uit de toelichting blijkt niet zonder meer of de regering beoogt deze
mogelijkheid in stand te houden. Hiermee rijst de vraag of het voorkomen
van het ontstaan van een extra bestuurslaag met het voorstel wordt
bereikt.  

c.	Conclusie

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting nader in
te gaan op de vraag of de beoogde doelstelling om te komen tot een
kleinere overheid met  minder bestuurders en het voorkomen van het
ontstaan van een extra bestuurslaag, door middel van dit voorstel op
effectieve wijze kan worden bereikt, en zo nodig het voorstel nader te
bezien.  

4.	Financiële gevolgen 

In de toelichting wordt gesteld dat het voorstel structurele besparingen
oplevert, omdat het leidt tot daling van het aantal ambtsdragers in
Amsterdam en Rotterdam. Tevens kan bespaard worden op de ambtelijke
ondersteuning van de deelraadsleden en de dagelijkse bestuurders,
alsmede op ondersteunende faciliteiten. Deze besparingen vloeien terug
in de gemeentelijke kas, omdat gemeenten die kiezen voor het instellen
van deelgemeenten, hiervoor zelf de kosten moeten betalen. Vervolgens
stelt de toelichting dat de betreffende gemeenten incidentele kosten
zullen moeten maken, mede in het licht van de eventuele reorganisatie
van het binnengemeentelijk bestel. Van deze kosten kan geen inschatting
gemaakt worden, omdat dit afhangt van de keuzes van de betreffende
gemeenten. Ten slotte stelt de toelichting dat deze reorganisatiekosten
voor rekening van de gemeenten komen, nu de keuze voor de instelling van
een bepaald aantal deelgemeenten en de inrichting van de organisatie
daarvan hun eigen keuze is geweest.

Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt in het eerste lid
dat, indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van
de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten,
in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met
redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd,
welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of
gemeenten zijn. Het tweede lid bepaalt dat in de toelichting tevens
wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen
voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet voldoet aan deze eisen van
de Financiële-verhoudingswet. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat het
in het licht van de financiële verhoudingen niet reëel is de gemeenten
die gebruik hebben gemaakt van een door de wetgever geboden mogelijkheid
om deelgemeenten in te stellen, nu op te laten draaien voor de kosten
die gemoeid zijn met de door de wetgever beoogde afschaffing van die
deelgemeenten. Nu de betrokken gemeenten, Amsterdam en Rotterdam, niet
zelf gevraagd hebben om deze wijziging en hierover zelfs een negatief
advies hebben uitgebracht, zal de wetgever mogelijk een voorziening
moeten treffen voor het opvangen van de financiële gevolgen van dit
voorstel voor deze gemeenten.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
financiële gevolgen van dit voorstel voor de betrokken gemeenten en de
wijze waarop deze kunnen worden opgevangen, en zo nodig het voorstel aan
te passen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president

van de Raad van State,

(get.) Van Dijk

	Kamerstukken II 1961/62, 6627, nr. 3.

	Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 105.

	Hoofdstuk V, paragraaf 2 van de Gemeentewet.

	Kamerstukken II 2001/02, 27 751, nr. 3.

	Zie onder meer het rapport van de Raad voor het openbaar bestuur
'Burgers, bestuur en veiligheid

    Over de rol van burgers en de verwachtingen die zij hebben van de
overheid', van januari 2011, en het rapport ‘Vertrouwen en
verantwoorden, voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht’ uit
2008 van de Taakgroep gemeenten (commissie-D’Hondt).

	Kamerstukken II 1975/76, 13 872 nr. 3, blz. 27.

	Kamerstukken II 1975/76, 13 872 nr. 4, blz. 87.

	Kamerstukken II 1975/76, 13 872 nr. 3, blz. 27.

	Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 108.

	Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, blz. 77.

	Toelichting, Algemeen deel, eerste alinea.

	Toelichting, Algemeen deel, Consultatie, tweede alinea.

	Toelichting, Algemeen deel, vierde alinea.

	Reactie op concept wetsvoorstel tot afschaffing deelgemeenten van 17
mei 2011 van de gemeente Amsterdam, kenmerk 2011/3253 en Reactie op
concept wetsvoorstel tot afschaffing deelgemeenten van 13 mei 2011 van
de gemeente Rotterdam, kenmerk 668871.

	Toelichting, Algemeen deel, Financiële gevolgen, eerste alinea.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........