Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.11.0340/III	's-Gravenhage, 14 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 23 augustus 2011, no.11.001984, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet,
de Wet inkomensvoorziening oudere werklozen, de Wet inkomstenbelasting
2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met verhoging en
koppeling aan de ontwikkeling van de levensverwachting van de
pensioenleeftijd, extra verhoging van het AOW-ouderdomspensioen en
introductie van de mogelijkheid het AOW-ouderdomspensioen desgevraagd
geheel of gedeeltelijk eerder of later te laten ingaan (Wet verhoging
pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en flexibilisering ingangsdatum
AOW), met memorie van toelichting. Bij brief van 13 september 2011 heeft
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aanvullend
uitvoerbaarheidsoordeel van de Sociale verzekeringsbank en enkele
wijzigingen van het voorstel aan de Afdeling voorgelegd. De Afdeling
heeft deze wijzigingen betrokken bij haar advies.

Het voorstel strekt ertoe onderdelen van het op 10 juni 2011 tussen
sociale partners en het kabinet gesloten pensioenakkoord in wetgeving te
implementeren. Het betreft de aanpassingen in de Algemene Ouderdomswet
(AOW) en de aanpassing van de fiscale wetgeving betreffende de
behandeling van pensioenregelingen (het zogenoemde Witteveen-kader). De
aanpassing van de pensioenwetgeving en enkele flankerende maatregelen,
zoals het beoogde fiscale instrumentarium voor ouderenparticipatie, zal
in aparte wetgevingstrajecten plaatsvinden. 

De maatregelen inzake de AOW betreffen de verhoging van de AOW-leeftijd
naar 66 met ingang van 1 januari 2020, en vervolgens vanaf 2025 mogelijk
iedere vijf jaar, afhankelijk van de stijging van de levensverwachting.
Naar de huidige inzichten betekent dit per 1 januari 2025 een verdere
verhoging van de AOW-leeftijd tot 67 jaar en in 2030 mogelijk tot 68
jaar. Het voorstel voorziet verder in de mogelijkheid voor de
AOW-gerechtigde om het ouderdomspensioen eerder of later te laten
ingaan, hetgeen gepaard gaat met actuariële herberekening van de hoogte
van het ouderdomspensioen. Het voorstel voorziet voorts in het wettelijk
vastleggen van een jaarlijkse indexatie van de hoogte van het
ouderdomspensioen op basis van de ontwikkeling van de contractlonen,
alsmede een jaarlijkse extra verhoging met 0,6% tot en met 2028.
Gelijktijdig vindt een afbouw van de koopkrachttegemoetkoming oudere
belastingplichtigen en de fiscale ouderenkorting plaats. 

Het voorstel gaat verder dan beide voorstellen die in de afgelopen
periode aan de Raad van State en de Afdeling zijn voorgelegd. De
levensverwachting wordt structureel ingebouwd in de besluitvorming over
verdere aanpassingen van de AOW-gerechtigde leeftijd: in het voorstel is
niet alleen de eerste verhoging naar 66 jaar in 2020 opgenomen maar ook
nadrukkelijk gepreludeerd op een tweede verhoging naar 67 jaar in 2025.
In 2014 zal tot een verhoging op grond van de voorgestelde systematiek
worden besloten. 

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
voorstel een aantal belangrijke verbeteringen bevat ten opzichte van
eerdere voorstellen dienaangaande. De Afdeling wijst met name op de
voorgestelde automatische koppeling aan de stijging van de
levensverwachting. Voorts acht de Afdeling van belang dat het karakter
van de AOW als volksverzekering behouden blijft. De Afdeling meent
echter dat de doelstellingen van het voorstel worden ondergraven door
het voorgestelde flankerende beleid, dat ertoe leidt dat ondanks de
verhoging van de AOW-leeftijd personen toch eerder kunnen stoppen met
werken zonder dat dit grote financiële consequenties voor hen heeft.
Het gekozen tijdpad van de verhoging van de AOW-leeftijd doet geen recht
aan de urgentie van de problematiek waarvoor het wetsvoorstel een
oplossing beoogt te bieden. Er rijzen vragen over de effecten ervan op
de verdeling van lusten en lasten tussen jongeren en ouderen. De
Afdeling meent voorts dat de voorgestelde jaarlijkse extra verhoging van
de uitkering tot 2028 op gespannen voet staat met het jaarlijkse
begrotingsproces en dat uit dien hoofde een schijnzekerheid wordt
geboden. 

Zij is van oordeel dat in verband met het vorenstaande, aanpassing van
het voorstel wenselijk is. 

1.	Algemeen

a.	Doel en flankerend beleid

In het voorstel wordt de AOW-leeftijd weliswaar verhoogd naar 66 jaar,
maar wordt ook de mogelijkheid geïntroduceerd om eerder in aanmerking
te komen voor AOW, namelijk op 65-jarige leeftijd. Daarbij wordt een
korting toegepast. Beoogd wordt die korting via flankerend beleid weer
te compenseren, zodat stoppen met werken met 65 geen grote financiële
consequenties zal hebben. De Afdeling merkt op dat dit element van het
voorstel leidt tot ondergraving van de belangrijkste reden voor het
voorstel, te weten het verhogen van de AOW-leeftijd in verband met de
vergrijzing. 

Bovendien is dit element van het voorstel moeilijk te rijmen met het
belang van een robuust, voorspelbaar en eenvoudig uit te voeren
AOW-stelsel en met het doeleen duidelijke en herkenbare basisuitkering
te garanderen waarop private partijen desgewenst aanvullingen kunnen
aanbrengen. 

b.	Tijdpad

De Raad heeft in zijn advies van 18 november 2009 opgemerkt dat het
gekozen tijdpad voor de verhoging van de AOW-leeftijd (in dat voorstel
naar 66 jaar in 2020 en vervolgens naar 67 jaar in 2025) niet aansloot
op het tijdpad waarin de problematiek zich aandient waarvoor het
voorstel een oplossing beoogde te bieden. De memorie van toelichting
vermeldt in dit verband: "Tegenover één AOW-gerechtigde staan nu nog 4
mensen die werken, straks nog maar 2. De verhouding tussen 65-plussers
en de potentiële beroepsbevolking, de zogenaamde grijze druk, loopt op
tot bijna 50%. Dit is drie keer zo hoog als in de tijd dat de AOW is
ingevoerd". 

De houdbaarheidsproblematiek en de krapte op de arbeidsmarkt dienen zich
nu reeds aan. Met het voorstel tot het verhogen van de AOW-leeftijd
beoogt de regering bij te dragen aan de aanpak van beide hiervoor
genoemde problemen. Het effect van de voorgestelde verhoging op de
aanpak van het houdbaarheidstekort zal echter nog een fors aantal jaren
uitblijven. Dat staat in tegenstelling tot het ook in de toelichting
erkende feit dat Nederland nu en de eerstkomende jaren al volop met deze
houdbaarheidsopgave wordt geconfronteerd. De benadering in het voorstel
wijkt bovendien af van de ontwikkelingen zoals die in de ons omringende
landen plaatshebben. Aldus komt het de Afdeling voor dat ook thans het
gekozen tijdpad van invoering geen recht doet aan de urgentie van de
houdbaarheids- en arbeidsmarktproblematiek, en daarom vooralsnog geen
bijdrage levert aan het doel dat met het wetsvoorstel wordt beoogd.   

c.	Verdeling lusten en lasten tussen de generaties

De verhoging van de AOW-leeftijd die met het voorstel wordt ingezet,
roept spanning op met betrekking tot een evenwichtige verdeling van
lusten en lasten tussen jongeren en ouderen. In de brief van 21 juni
2011 waarmee de Minister van SZW een ontwerp voor het voorstel aan de
Tweede Kamer heeft gezonden, vraagt de Minister zelf aandacht voor de
intergenerationale effecten van het pensioenakkoord. In deze brief wordt
een onderzoek van het Centraal Planbureau aangekondigd dat in februari
2012 zal worden afgerond. 

In de toelichting op het voorstel wordt geen aandacht besteed aan de
intergenerationele effecten van de in het voorstel opgenomen
maatregelen, ook bezien in samenhang met andere maatregelen die effect
hebben op de lastenverdeling tussen de generaties. Zo kan onvoldoende
worden beoordeeld of het voorstel in dat opzicht evenwichtig is en of
wijzigingen of aanvullende maatregelen nodig zijn.   

De Afdeling adviseert het voorstel tegen de achtergrond van vorenstaande
punten nader te bezien. 

d.	Hoogte ouderdomspensioen

De hoogte van het AOW-ouderdomspensioen is gerelateerd aan het
wettelijke minimumloon, en beweegt daardoor min of meer mee met de
contractloonstijgingen (artikel 9 AOW jo. artikel 14 van de Wet
minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML)). In het pensioenakkoord is
afgesproken dat het AOW-ouderdomspensioen vanaf 2012 jaarlijks extra met
0,6% wordt verhoogd (artikel 33a AOW). 

Uit artikel 14 WML blijkt dat er wel een relatie is tussen de
contractloonontwikkeling en die van het WML (die is er formeel sinds
1980), maar dat deze niet zonder meer gelijk op lopen. De praktijk laat
zien dat zowel de ontwikkeling van het WML als de ontwikkeling van het
AOW-ouderdomspensioen geen mechanische is, maar onderdeel van de
reguliere politieke besluitvorming in het jaarlijkse begrotingsproces.
Dat is niet verwonderlijk, gelet op de aard van het jaarlijkse
begrotingsproces en de betekenis van zowel het WML als de AOW in dat
verband. Met het voorgestelde artikel 33a AOW wordt bij voorbaat voor de
komende 16 jaren een voorschot genomen op die jaarlijkse besluitvorming.
Een dergelijke handelwijze veronderstelt dat een zodanig inzicht bestaat
in de economische, budgettaire en sociale ontwikkelingen in de komende
16 jaren, dat reeds nu kan worden vastgesteld dat dit een verantwoorde
besteding van publieke middelen is voor al deze jaren. Dit staat op
gespannen voet met de opgave elk jaar opnieuw op verantwoorde wijze
invulling te geven aan het begrotingsproces. Een gevolg van het voorstel
kan daardoor zijn, dat in de toekomst moet worden teruggekomen op wat nu
wordt voorgesteld (hetzij door wijziging van artikel 33a AOW, hetzij
door andere aanpassingen). De Afdeling meent dat hier sprake is van een
schijnzekerheid. 

Dat de invoering van dit element in het voorstel budgettair neutraal
door geleidelijke afschaffing van de tegemoetkomingsregeling en de
fiscale ouderenkorting geschiedt, doet hier niet aan af. Deze bestaande
regelingen maken immers ook deel uit van de jaarlijkse begrotingscyclus.


De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

2.	Vervroegd ouderdomspensioen

Het voorstel bevat de mogelijkheid het ouderdomspensioen geheel of
gedeeltelijk eerder te laten ingaan. Indien een AOW-gerechtigde van die
mogelijkheid gebruik maakt, vindt een actuariële korting plaats. Hij
kan alleen van deze mogelijkheid gebruik maken indien hij na
pensionering over voldoende structureel inkomen beschikt, zodat geen
beroep op de bijstand zal worden gedaan. 

De Afdeling merkt op dat de aanwezigheid van structureel inkomen bij
ingang van het vervroegde AOW-pensioen geen garantie biedt dat niet
later toch een beroep op de bijstand zal (moeten) worden gedaan. Het
voorstel gaat niet in op de situatie dat deze inkomsten op enig moment
wegvallen en er alsnog beroep op de bijstand moet worden gedaan. Nu de
actuariële korting in verband met het eerder laten ingaan van het
AOW-pensioen leidt tot een AOW-pensioen dat lager is dan de
bijstandsnorm, zal dit met de voorgestelde inkomenseis niet in alle
gevallen voorkomen kunnen worden. 

Verder merkt de Afdeling nog op dat de inkomenseis onevenredige gevolgen
kan hebben voor personen met een onvolledige AOW-opbouw (door verblijf
in het buitenland), voor wie de aanvullende inkomenseis daardoor
navenant hoger is.  

De Afdeling adviseert nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen. 

3.	Witteveen-kader

De aanpassing van het Witteveen-kader is beperkter dan bij het voorstel
dat thans nog aanhangig is in de Tweede Kamer. Van aanpassing van de
opbouwpercentages in onder andere artikel 18a van de Wet op de
loonbelasting1964 (Wet LB 1964) is geen sprake meer. Ook het vervallen
van de mogelijkheid van het 35-jarenpensioen is niet meer aan de orde.
De beoogde opbrengst (ook nu nog € 700 mln) moet, zo lijkt uit het
voorstel en de toelichting te moeten worden afgeleid, worden
bewerkstelligd door de verhoging van de richtleeftijd tot 66 jaar in
2013 en vervolgens tot 67 jaar in 2015, alsmede door de verhoging van de
franchise die het gevolg is van de extra verhoging van het AOW
ouderdomspensioen (artikel 33a AOW). 

De Afdeling merkt het volgende op.

a.	Ziet de Afdeling het goed dan lijkt bij het inboeken van deze
opbrengst impliciet te worden aangenomen dat de hogere richtleeftijd en
de hogere franchise leiden tot lagere premies (met aldus een minder
omvangrijke benutting van fiscale faciliteiten). Mede gelet op de
huidige dekkingsgraden (en mogelijke indexatieambitie) is dit niet
vanzelfsprekend. Pensioenfondsen kunnen de ontstane ruimte immers ook
gebruiken om de eigen positie te versterken om zo de ambities beter te
kunnen verwezenlijken, in plaats van een premieverlaging door te voeren.
Verder geldt niet voor alle pensioenfondsen dat de ruimte onder het
Witteveenkader ten volle wordt benut. De aanscherping van het
Witteveenkader hoeft ook dan niet tot aanpassing van premies te leiden
(en dus ook niet tot aanpassing van de benutting van fiscale
faciliteiten). Dit roept de vraag op of de beoogde budgettaire opbrengst
zal worden bereikt. 

De Afdeling adviseert in het licht van het vorenstaande een nadere
onderbouwing te geven van de beoogde opbrengst en zo nodig het voorstel
aan te passen. 

b.	De aanpassing van het Witteveenkader loopt in de tijd vooruit op die
van de AOW-leeftijd zelf. Vanaf 2013 zal fiscaal al rekening worden
gehouden met de verhoging van de AOW-leeftijd naar 66 jaar in 2020.
Vanaf 2015 vindt verdere aanpassing plaats van het Witteveenkader,
uitgaande van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2025. De
verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2025 is op basis van het
voorstel weliswaar mogelijk (en ook waarschijnlijk), maar nog niet
zeker. In het voorstel wordt er echter fiscaal wél van uit gegaan dat
die verhoging per 2025 zeker is. 

De Afdeling adviseert de aanpassing van het Witteveenkader, vanwege de
koppeling aan de beoogde maatregelen op het terrein van de AOW, beter af
te stemmen op de voorstellen voor de AOW.  

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W12.11.0340/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

	

In artikel I, onder D, in artikel 7a, tweede lid, "en voor 1 januari
2025" schrappen.

In artikel I, onder D, in artikel 7a, derde en vierde lid, analoog aan
het eerste en tweede lid regelen voor welke cohorten van verzekerden de
latere verhogingen op grond van het derde en vierde lid gaan gelden;

In artikel I, onder G in de artikelen 13b, eerste volzin, en 13c, eerste
volzin, telkens "op grond van" vervangen door: met toepassing van.

	Advies van de Raad van State van 18 november 2009 m.b.t. Wijziging van
de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de
loonbelasting 1964 in verband met verhoging van de leeftijd waarop recht
op ouderdomspensioen ontstaat (Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 4)
(verhoging naar 66 in 2020 en naar 67 in 2025: het eerste advies) en het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 21 april
2011 m.b.t. Wet verhoging pensioenleeftijd naar 66 jaar (Kamerstukken II
2010/11, 32 767, nr. 4) (verhoging naar 66 in 2020; het tweede advies).

	Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 4.

	Toelichting, paragraaf 2. 

	Zie paragraaf 2 van de toelichting. Zie wat betreft de arbeidsmarkt ook
het rapport-Bakker ("Naar een toekomst die werkt"; 16 juni 2008),
waaruit naar voren komt dat vanaf 2010 het beschikbare arbeidspotentieel
afvlakt en dat vanaf rond 2016 het aantal werkenden in Nederland zal
afnemen (figuren 1.3 en 1.4). 

	Zie ook het advies van de Raad over de Miljoenennota 2010, Kamerstukken
II 2009/10, 32 123, nr. 2. 

	Kamerstukken II 2010/11, 32 043, nr. 62.

	Zoals de eerder, in het eerste advies, door de Raad gesuggereerde
versnelde fiscalisering van de financiering van de AOW (Kamerstukken II
2009/10, 32 247, nr. 4). 

	Tot 1980, toen er formeel geen koppeling tussen WML en AOW was, gingen
de ontwikkeling van het BBP, de prijsindex, het WML en de cao-lonen
aardig gelijk op. Juist na 1980 treedt ontkoppeling op: de
BBP-ontwikkeling was sterker dan die van de cao-loonontwikkeling en die
was weer sterker dan die van de WML-ontwikkeling. Het
AOW-ouderdomspensioen volgde tot begin jaren negentig het WML, maar na
die tijd is een inhaalslag gemaakt waardoor deze meer in lijn liggen met
de ontwikkeling van de cao-lonen. SVB: de AOW, 2006, blz. 319. Dit nog
los van de verschillende – al dan niet fiscale – toeslagen e.d.

	Het gevolg van het budgettair neutraal omzetten van de ouderenkorting
is overigens dat de budgettaire middelen die nu ten goede komen aan
oudere belastingplichtigen met een verzamelinkomen van niet meer dan €
34.857, voortaan worden uitgesmeerd over alle ontvangers van een AOW
ouderdomspensioen, ook diegenen met een hoger inkomen.

	Het is de Afdeling niet geheel duidelijk, of de passage in de
toelichting (paragraaf 1) waarin wordt vermeld, dat sociale partners
onderling hebben afgesproken dat de premies voor de aanvullende
pensioencontracten worden gestabiliseerd, in deze zin moet worden
begrepen.  

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........