Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.11.0297/II	's-Gravenhage, 15 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2011, no.11.001794, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet
bestuursrecht en de Wet griffierechten burgerlijke zaken in verband met
de invoering van kostendekkende griffierechten, met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot een zodanige verhoging van griffierechten
dat de rechtspraak in civiele zaken en bestuurszaken niet meer
grotendeels uit de algemene middelen wordt bekostigd. Hiermee wordt
beoogd de kosten van de rechtspraak meer voor rekening te laten komen
van de burgers die hiervan gebruik maken. Dit wordt wenselijk geacht,
zowel vanuit de gedachte van de eigen verantwoordelijkheid van de
rechtzoekende als vanwege het streven om de overheidsfinanciën op orde
te brengen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de
functie van de rechtspraak en het daarmee samenhangende belang van de
toegang tot de rechter, de financiële gevolgen, de bestuurlijke
sancties en de uitvoeringsaspecten. Zij is van oordeel dat in verband
met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet positief kan
worden geadviseerd.

1.	Functie van rechtspraak; toegang tot de rechter

a.	Functie en positie van rechtspraak in de samenleving

In de memorie van toelichting erkent de regering dat de rechtspraak een
van de constitutionele waarden van de democratie is en bijdraagt aan de
instandhouding van de rechtsstaat en het vertrouwen van de burger in het
recht. De toegang tot het recht wordt van groot maatschappelijk en
economisch belang geacht, mede om eigen richting te voorkomen en het
vertrouwen van burgers in de overheid te vergroten. Deze passage is
opgenomen naar aanleiding van opmerkingen van verschillende instanties
die over het voornemen tot verhoging van de griffiegelden zijn
geconsulteerd. Anders dan in die adviezen heeft deze beschouwing over
het constitutionele belang en de functie van rechtspraak echter niet
geleid tot een herbezinning op de invoering van het voorstel, maar wordt
deze beschouwing hiervoor juist als ondersteunend argument gebruikt.

Genoemde invoering heeft een zeer substantiële verhoging van de
bestaande griffierechten en de introductie van nieuwe griffierechten tot
gevolg. De regering stelt de vermindering van de overheidsfinanciering
van de rechtspraak nodig is en dat zonder de voorgestelde verhoging van
de griffierechten deze verminderde overheidsfinanciering zal leiden tot
een afname van de kwaliteit hiervan, of tot een toename van de
doorlooptijden en werkvoorraden. 

De Afdeling wijst erop dat de opgenomen passage over het belang en de
functie van de rechtspraak niet in samenhang is gebracht met de andere
passages in het algemeen deel van de toelichting. De toelichting begint
met erop te wijzen dat sommige Nederlanders meer gebruik maken van
rechtspraak dan anderen en dat het daarom gerechtvaardigd is dat
gebruikers van de rechtspraak meer dan thans het geval is hiervoor
betalen. 

Hiermee miskent de regering dat rechtspraak niet een dienst is die
zonder meer gelijk te stellen is aan andere door de overheid aangeboden
diensten. Het gaat om een in de Grondwet verankerde waarde en functie.
Zij draagt bij aan het goed functioneren van de twee andere machten in
de staat, de wetgevende en uitvoerende macht, en aan het behoud van een
goed evenwicht tussen deze twee andere machten. Rechtspraak is daarmee
een overheidstaak waarbij de rechter met wetgever en bestuur deel
uitmaakt van één grondwettelijk bestel en deel heeft aan de taken van
dat bestel. De rechtspraak is van wezenlijk belang om binnen de staat de
door het recht gereglementeerde samenleving in evenwicht te houden en
ordelijk te doen verlopen. De rechtspraak beschermt de burger tegen
onrechtmatig handelen van de overheid. Het ultieme doel van rechtspraak
is het voorkomen van een samenleving die ontaardt in een strijd van
allen tegen allen. Het verbod op eigenrichting houdt in dat
particulieren een beroep op de rechter moeten doen om hun recht te
halen. Dit maakt dat rechtspraak niet een dienst is die alleen de
rechtszekerheid en rechtsbescherming van bepaalde individuen, groepen en
rechtspersonen dient, maar dat de hele samenleving er belang bij heeft
dat rechtspraak, waar nodig, voor iedereen op elk moment toegankelijk
is. 

De functie van de rechtspraak als spreekbuis van het recht is toegenomen
door het steeds complexer worden van de samenleving en het toenemende
gebruik van open normen door de wetgever als reactie hierop. De
terugtred van de wetgever in formele zin heeft ertoe geleid dat de
materiële normen steeds meer door het bestuur op grondslag van deze
open normen worden vastgesteld. De controle op het regulerend handelen
van het bestuur is daarmee verplaatst van de volksvertegenwoordiging
naar de rechter. Die rechter treedt echter alleen op als burgers of het
bestuur daarom vragen. Door verhoging van de drempels in de toegang tot
de rechter wordt ook de rechterlijke controle beperkt. Het terugtreden
van de wetgever leidt er voorts, in het bijzonder in het civiele recht,
toe dat deze in hoge mate het stellen van normen, of althans het nader
invullen van normen, in feite aan de rechter overlaat. De daarmee
gepaard gaande rechtsonzekerheid en afhankelijkheid van de rechter als
normsteller kunnen er de oorzaak van zijn dat partijen een geschil niet
onderling hebben kunnen oplossen. Een en ander relativeert de in de
toelichting benadrukte eigen verantwoordelijkheid van partijen voor de
oplossing van hun conflicten.

In en voor de rechtsgemeenschap vervult de rechter daarom een
substantiële rechtshandhavende en rechtsvormende rol. In de
rechtsgemeenschap, omdat de rechter zijn functie alleen kan vervullen
binnen de context van aan hem voorgelegde geschillen en op basis van het
recht. Voor de rechtsgemeenschap, omdat de rechter, waar deze
jurisprudentie- en rechtsvormend optreedt, over partijen heen ook de
rechtsgemeenschap dient. Dit doet hij door vragen te beantwoorden die
ook bij anderen dan partijen leven of in de toekomst kunnen rijzen en
door daarover uitsluitsel te bieden. Dit maakt dat anderen zich niet tot
de rechter behoeven te wenden. Die rechtsuitleggende en rechtsvormende
functie kan de rechter slechts vervullen, indien individuele burgers hun
zaak aan hem voorleggen.

Bovenstaande aspecten worden miskend in de toelichting, waar het beeld
wordt opgeroepen van een rechter die diensten vervult ten behoeve van
partijen die er samen niet uitkomen en die daarom de kosten van de
rechterlijke diensten, waar anderen geen gebruik van maken en geen baat
bij zouden hebben, in substantiële mate moeten opbrengen.

b.	Functie van griffierechten

Het heffen van griffierechten is in Nederland, maar ook elders, niet
nieuw. De vorig jaar ingetrokken Wet tarieven in burgerlijke zaken
dateert van 1843. In de loop van de vorige eeuw heeft de wetgever de
noodzaak gevoeld om het heffen van griffierechten uit te breiden;
inmiddels worden in vrijwel alle civiele en bestuurszaken griffierechten
geheven, zij het uiteenlopend in hoogte. 

Het heffen van griffierechten dient verschillende doelen. Enerzijds
wordt de burger gestimuleerd zich af te vragen of het instellen van
beroep voldoende dringend is en of het beroep een redelijke kans van
slagen heeft. Beperking van het aantal lichtvaardig ingestelde
beroepsprocedures kan de rechter ontlasten, hetgeen de kwaliteit van de
rechtspraak ten goede komt. Enige drempelwerking is derhalve in ieders
belang. Anderzijds zijn ook budgettaire doeleinden een belangrijke
overweging bij het heffen van griffierechten. Het rechterlijk apparaat
is waardevol, maar kost ook geld, zodat het voor de hand ligt dat
degenen die hier gebruik van willen maken, daarvoor een extra bijdrage
leveren. 

De Afdeling onderschrijft deze doelstellingen van de griffierechten,
maar wijst erop dat daarbij wel het voorbehoud moet worden gemaakt dat
het prijsmechanisme hier een principiële begrenzing kent, juist vanwege
de rechtstatelijke eis dat elke burger zonder onevenredige drempel een
beroep op een onafhankelijke rechter kan blijven doen. De hoogte van de
griffierechten heeft tot nu toe in het algemeen niet geleid tot
onevenredig hoge financiële drempels.

c.	Toegang tot de rechter 

Toegang tot de rechter vormt – tezamen met het primaat van de wet, de
eerbiediging van grondrechten en de verdeling van staatsmacht over
verschillende organen – één van de constitutionele waarden die
grenzen stellen aan het optreden ten opzichte van burgers en bedrijven
door de overheid en door mede-burgers en concurrenten.

Het recht op effectieve toegang tot de rechter is verankerd in artikel 6
van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en
de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de
Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest). Weliswaar is door zowel
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als het Hof van
Justitie van de EU (HvJEU) het standpunt ingenomen dat het recht op
toegang tot de rechter niet een absoluut recht betreft; daarop
aangebrachte beperkingen moeten echter een legitiem doel dienen en de
daarbij gebruikte middelen moeten in een redelijke verhouding staan tot
dat doel, terwijl zij de toegang tot de rechter niet in de praktijk
illusoir mogen maken. Bezuinigingen vormen op zichzelf geen legitiem
doel in de hier bedoelde zin. Het zorgen voor een goed functionerend
systeem van rechtsbedeling kan wel een legitiem doel zijn, maar de als
gevolg daarvan aangebrachte beperking op de toegang tot de rechter dient
wel proportioneel te zijn en er niet toe te leiden dat die toegang
illusoir is. Of aan deze voorwaarden is voldaan, staat uiteindelijk ter
beoordeling van de (nationale en internationale) rechter. 

De toelichting stelt dat in alle procedures een griffierecht zal worden
geheven dat de toegang tot het recht niet in zijn kern aantast. Het
voorstel wordt vervolgens getoetst aan artikel 6, eerste lid, EVRM en
artikel 47 EU-Handvest. Op de uitleg van artikel 47 EU-Handvest wordt
vervolgens echter niet meer afzonderlijk ingegaan, terwijl deze bepaling
een ruimere reikwijdte heeft. Artikel 47 EU-Handvest beperkt immers, in
tegenstelling tot artikel 6 EVRM, de daarin opgenomen minimumeisen voor
een eerlijk proces niet tot de procedures inzake de vaststelling van
burgerlijke rechten en verplichtingen of strafrechtelijke vervolging. 

Bij de uiteenzetting in de toelichting over artikel 6 EVRM wordt geen
koppeling gelegd met de opgenomen passage over het algemeen belang van
rechtspraak. De Afdeling wijst erop dat deze koppeling essentieel is
voor de beantwoording zowel van de vraag of bij de beperking van de
toegang tot de rechter via het heffen van  griffierecht, als het daarbij
om een substantieel bedrag gaat, nog wel sprake is van een legitiem doel
als van de vraag of een belemmering van de toegang tot de rechter
evenredig is aan dat doel. 

Voorts wordt in verband met die evenredigheid in de toelichting een
beschouwing gemist over de opeenstapeling van griffierechten. In
opeenvolgende stadia van een procedure moet rekening gehouden worden met
de mogelijkheid dat de afzonderlijke griffierechten op zichzelf geen
onevenredige belemmering vormen voor de toegang tot de rechter, maar in
combinatie wel. 

Ter concretisering van het voorgaande wijst de Afdeling bij wijze van
voorbeeld op de nog geen jaar geleden ingevoerde Wet griffierechten
burgerlijke zaken (Wgbz). Ter zake van de toen voorgestelde verhoging
van griffierechten merkte de regering op dat er in dat voorstel geen
sprake was van een substantiële verhoging en dat de tarieven in een
redelijke verhouding stonden tot het onderliggende zaaksbelang.
Daarnaast werd voor personen met weinig financiële middelen de toegang
tot de rechter verzekerd door bij iedere gerechtelijke instantie een
vast laag tarief voor onvermogenden van toepassing te verklaren. Tegen
die achtergrond bleef de toegang tot de rechter in de ogen van de
regering bij dat voorstel gewaarborgd. 

De Afdeling merkt op dat ten opzichte van de bij die wet
geïntroduceerde tarieven het voorliggende voorstel een forse verhoging
van de griffierechten betekent. Voorts verwijst de Afdeling naar de
vele, soms schrijnende, voorbeelden van hoge tot zeer hoge
griffierechten die uit verschillende adviezen, waaronder die van de Raad
voor de Rechtspraak blijken. Dit roept de vraag op of met evenveel recht
gesteld kan worden dat ook deze nieuwe, substantiële verhoging nog
altijd geen inbreuk vormt op het recht op toegang tot de rechter.
Daarbij gaat het niet uitsluitend om de door de regering tot
uitgangspunt genomen vraag, of de toegang tot de rechter in haar
essentie wordt aangetast doordat deze in feite illusoir wordt, maar ook
om de vraag of de verhoging van de drempel van die toegang nog evenredig
is aan het daarmee beoogde doel. Voorts merkt de Afdeling op dat in
ieder geval in burgerlijke zaken nog niet duidelijk kan zijn wat de
recente verhoging voor effecten heeft op de toegang tot de rechter en
dat het wenselijk is om die eerst in kaart te brengen voordat overgegaan
wordt tot substantiële verhogingen. De Afdeling tekent bij al het
voorgaande aan dat het feit dat in het nieuwe systeem niet 40% maar 60%
van de rechtzoekenden in aanmerking komt voor een vermindering van het
griffierecht er niet aan af doet dat ook deze minder hoge griffierechten
een substantiële verhoging ten opzichte van de huidige situatie
betekenen. 

d.	Eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende

De toelichting gaat mede uit van het uitgangspunt van de eigen
verantwoordelijkheid van de rechtzoekende voor de kosten van de
ingeroepen rechtspraak. De Afdeling plaatst hierbij twee kanttekeningen.


De rechtzoekende kan geconfronteerd worden met handelen van overheid,
bedrijven of burgers, dat hem noodzaakt om de gang naar de rechter te
maken. De toelichting stelt dat een doelstelling van het voorstel is om
burgers en ondernemingen te stimuleren om steeds de afweging te maken of
de inzet van de rechter voor hun specifieke geschil de beste
geschiloplossing is, of dat alternatieven in de vorm van mediation,
arbitrage of bindend advies voor hun geval een betere geschiloplossing
bieden. De Afdeling wijst erop dat voor de alternatieven die de
toelichting noemt, steeds de medewerking van de andere partij in het
geschil noodzakelijk is. Indien deze partij hieraan niet wil meewerken,
heeft de rechtzoekende geen andere keuze dan zich te schikken in de
situatie, dan wel deze voor te leggen aan de rechter. In zoverre is er
dus lang niet altijd sprake van een vrije keuze om wel of niet via de
rechter een oplossing voor een geschil te zoeken. Dat geldt zeker waar
het bestuur in het geding is, omdat het bij bestuursbesluiten gaat om
eenzijdig door het bestuur vastgestelde rechtsbetrekkingen, soms in
complexe zaken waardoor de kans op fouten doen toeneemt. 

Verder wijst de Afdeling op die gevallen waar de wetgever de gang naar
de rechter verplicht heeft gesteld. In deze gevallen valt moeilijk vol
te houden dat de rechtzoekende de afweging kan maken om, mede gelet op
de kosten van het griffierecht, niet de zaak aan het oordeel van de
rechter voor te leggen. De enkele zin hierover in de toelichting dat ook
in deze gevallen, meer dan de belastingbetaler, de burger dan wel het
bedrijf als procespartij verantwoordelijk is voor het ontstaan van de
situatie waarin de rechter moet worden gevraagd om zijn tussenkomst, is
in zijn algemeenheid niet overtuigend. Indien de wetgever in bepaalde
gevallen rechterlijke tussenkomst noodzakelijk acht, kan diezelfde
wetgever niet stellen dat het de eigen verantwoordelijkheid van de
rechtzoekende is, wanneer die de tussenkomst van de rechter inroept. 

e.	Conclusies

Rechtspraak is een collectief goed met een bijzondere in de Grondwet
verankerde functie en waarde ten dienste van de rechtsgemeenschap als
geheel. Het is daarom gerechtvaardigd dat de rechtspraak overwegend door
de gehele rechtsgemeenschap wordt bekostigd. De Afdeling wijst er in dit
verband op dat er veel diensten van de overheid zijn die worden
bekostigd uit de algemene middelen zonder dat degene die daarvan meer
gebruik maakt dan een ander daarvoor extra wordt aangeslagen. Het
uitgangspunt van een kostendekkend stelsel van griffierechten in het
licht van de wenselijkheid dat de gebruikers van de rechtspraak meer
verantwoordelijkheid dragen voor de kosten van deze procedures, doet
ernstig afbreuk aan het karakter van rechtspraak als collectief goed,
waarvan  allen in Nederland rechtstreeks of indirect profiteren en in de
kosten waarvan dan ook allen bijdragen. Dat degene die in een bepaald
geval rechtstreeks van de rechtspraak "profiteert", daaraan in dat geval
extra bijdraagt, is tot op zekere hoogte verdedigbaar, al is, zoals
onder d. is aangegeven, van een eigen verantwoordelijkheid voor het
inschakelen van de rechter lang niet altijd sprake. Voorop dient echter
te staan dat met het publieke belang en de publieke functie van de
rechtspraak is gegeven dat de gehele rechtsgemeenschap financieel
bijdraagt aan de kosten van het in stand houden van een kwalitatief goed
rechterlijk apparaat. Een financiële benadering van het gebruik van
rechtspraak behoort niet voorop te staan. 

Bij dit alles komt dat de toegang tot de rechter weliswaar niet
onbeperkt hoeft te zijn, maar dat beperkingen van dit recht een legitiem
doel moeten hebben, daaraan proportioneel moeten zijn en niet mogen
leiden tot een feitelijk illusoir recht op toegang. Het voorbeeld van de
zeer recente verhoging van het griffierecht in burgerlijke zaken en de
reeds eerder door adviesorganen naar voren gebracht voorbeelden maken
duidelijk dat de vraag, of de nu aangekondigde substantiële verhogingen
nog een toelaatbare inbreuk op de toegang tot de rechter vormen,
klemmend is. Dat in de toelichting bij de rechtvaardiging van de
verhoging van de griffiegelden geen verband wordt gelegd met de elders
in de toelichting uiteengezette functie van rechtspraak in de
samenleving impliceert een ernstig gebrek aan motivering. Daarmee is de
motivering van het voorstel niet dragend.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat afgezien is van opneming van een
hardheidsclausule in het voorstel. De toelichting gaat er daarbij aan
voorbij dat deze inherent is aan het stelsel van het heffen van
griffierecht, omdat de rechter, mede op grond van en aan de hand van
jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU, gehouden is om in iedere
individuele zaak waarin dat expliciet of impliciet aan de orde is
gesteld, te bepalen of het heffen van de voorgeschreven griffiegelden in
het voorliggende geval leidt tot een ongeoorloofde beperking van het
recht op toegang tot de rechter in het licht van artikel 6, eerste lid,
EVRM en artikel 47 EU Handvest. Dit betekent dat de rechter in iedere
zaak waarin dit aan de orde is, een eigen (proportionaliteits)afweging
hierover zal moeten maken. De Afdeling wijst op het risico dat hiermee
de voornaamste doelstelling van het voorstel – minder kosten – in
een geheel ander licht komt te staan. 

In het licht van het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het
voorstel tot invoering van een kostendekkend stelsel van griffierechten
geen recht doet aan de functie van rechtspraak in de samenleving.
Daarnaast overtuigt de motivering waarom de met de invoering van zo'n
stelsel gepaard gaande substantiële verhoging van de griffiegelden niet
zal leiden tot ongeoorloofde beperking van het recht op toegang tot de
rechter, niet. De Afdeling adviseert daarom om het uitgangspunt van het
voorstel om de kosten voor de rechtspraak als geheel voor rekening te
laten komen van die burgers die hiervan gebruik maken en de uitwerking
die dit uitgangspunt met zich brengt voor de voorgestelde hoogte van de
griffierechten, te heroverwegen.

Overige opmerkingen

2.	Bestuurlijke sancties

Het voorstel voorziet niet in het heffen van griffierecht in strafzaken.
In haar advies over het ontwerpbesluit houdende aanpassing van het
Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen
rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het stimuleren van de
verlening van rechtshulp door een voorziening als bedoeld in artikel 7,
tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand,
heeft de Afdeling opgemerkt dat de positie van de rechtzoekende in die
gevallen waarin een sanctie als bedoeld in artikel 5:2 Awb wordt
opgelegd, vergelijkbaar is met de positie van een rechtzoekende in het
strafrecht. Om die reden adviseerde de Afdeling om de bepalingen uit het
ontwerpbesluit die betrekking hebben op strafzaken, ook van toepassing
te verklaren op die gevallen waarin een sanctie als bedoeld in artikel
5:2 Awb wordt opgelegd. Blijkens het nader rapport heeft de regering
deze overeenkomst onderkend en het ontwerpbesluit overeenkomstig het
advies van de Afdeling aangepast. Ook met betrekking tot de
griffierechten meent de Afdeling dat er materieel geen verschil bestaat
tussen de positie van de verdachte die geconfronteerd wordt met een
mogelijke sanctie op grond van het strafrecht en een rechtzoekende die
een boete opgelegd heeft gekregen via het bestuursrecht. De Afdeling is
daarom van oordeel dat de bestuursrechtelijke procedures die betrekking
hebben op sancties als bedoeld in artikel 5:2 Awb, uitgezonderd moeten
worden van het griffierecht.

3.	Griffierechten verweerder bestuursrecht

a.	Verweerder in hoger beroep

Het wetsvoorstel introduceert de verplichting voor de verweerder in
hoger beroep in bestuursrechtelijke procedures om griffierechten te
betalen. Het gaat hierbij om degene die beroep heeft ingesteld tegen een
besluit van de overheid en in eerste instantie door de rechter in het
gelijk is gesteld. Indien het bestuursorgaan van deze uitspraak in hoger
beroep gaat, moet griffiegeld betaald worden voor het voeren van
verweer. De Afdeling wijst erop dat in deze gevallen in het verleden is
afgezien van het heffen van griffiegeld vanwege het uitgangspunt dat een
goede en laagdrempelige toegang tot de bestuursrechter verzekerd moet
zijn, in verband met het feit dat het bestuur eenzijdig kan ingrijpen in
de rechtspositie van de burger. Die burger moet er daarbij van verzekerd
zijn dat dit in overeenstemming met het recht gebeurt. De toelichting
gaat er niet op in waarom dit uitgangspunt wordt losgelaten. De Afdeling
adviseert de toelichting aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan
te passen. 

b.	Derde belanghebbende in hoger beroep

Een derde belanghebbende die op grond van artikel 8:26 Awb als partij
aan het geding deelneemt betaalt voor het inbrengen van zijn zienswijze
in de procedure in eerste instantie geen griffierecht. Ziet de Afdeling
het goed, dan moet deze derde belanghebbende voor het aanvoeren van zijn
zienswijze in hoger beroep echter wel griffierecht betalen. De Afdeling
wijst erop dat deze derde belanghebbende niet vrijwillig gebruik maakt
van de gang naar de rechter, maar in een procedure tussen een partij en
een bestuursorgaan betrokken wordt. De Afdeling acht het niet wenselijk
dat deze derde belanghebbende daardoor geconfronteerd wordt met
griffierechten. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan
te passen. 

4.	Financiële gevolgen

In paragraaf 8.4 van de toelichting wordt ingegaan op de financiële
gevolgen van het voorstel. Hierbij wordt aangegeven dat het voorstel
moet leiden tot een besparing van € 240 miljoen. Dit bedrag bestaat
uit twee onderdelen: een besparing van € 77 miljoen door een afname
van zaken, die op voorhand is ingeboekt, en een stijging van ontvangsten
van € 163 miljoen. Deze stijgende ontvangsten zijn de hogere
griffiegelden die in rekening worden gebracht. De Afdeling merkt op dat
onduidelijk is hoe tot dit bedrag is gekomen. De Afdeling wijst op het
volgende. 

a.	 Artikel 8:41, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
stelt dat de griffier de indiener van het beroepschrift wijst op de
verschuldigdheid van het griffierecht en daarbij meedeelt wanneer dit
griffierecht moet zijn betaald. Indien het bedrag niet binnen de
genoemde termijn is betaald, wordt het beroep niet-ontvankelijk
verklaard. Vaste praktijk is dat, indien het beroep niet-ontvankelijk is
verklaard wegens het niet tijdig betalen van het griffierecht, de
griffier het eventueel na de (laatste) termijn betaalde griffierecht ter
zake van dat beroep terugbetaalt. Door het reeds betaalde griffierecht
bij niet-ontvankelijkverklaring van het beroep wegens niet tijdig
betalen van het griffierecht terug te betalen, ontstaat er een verschil
tussen de aanvankelijk verschuldigde griffierechten en de daadwerkelijk
ontvangen griffierechten. In de toelichting wordt op het te verwachten
aantal keren dat zich dit zal voordoen en de financiële gevolgen
daarvan niet ingegaan. Het is voorts onduidelijk of het de bedoeling is
dat in de toekomst terugbetaling in deze gevallen nog langer tot de
mogelijkheden blijft behoren. 

b.	Daarnaast acht de Afdeling het bij de voorgestelde substantiële
verhoging van het griffierecht waarschijnlijk dat het aantal gevallen
waarin degene die in beroep gaat, na kennis te hebben genomen van het te
betalen bedrag aan griffierecht zal besluiten dit niet te betalen en van
verder procederen af te zien, zal toenemen. De toelichting gaat niet in
op de vraag of bij de bepaling van de totale omvang van het bedrag van
de inkomsten uit griffierechten met bovenstaande situaties rekening is
gehouden. Voorts is onduidelijk of rekening gehouden is met het feit dat
in al deze gevallen reeds werkzaamheden door de griffies zijn verricht.
De kosten daarvan zullen in mindering moeten worden gebracht op de in
totaal ontvangen griffierechten. De Afdeling adviseert nauwkeurig toe te
lichten hoe het bedrag van € 163 miljoen is samengesteld en op welke
wijze met de hierboven geschetste situaties in alle zaken waarop dit
wetsvoorstel ziet, rekening wordt gehouden en zo nodig het bedrag aan te
passen.

Uitvoeringsaspecten

5.	Verklaring Raad voor rechtsbijstand

Het voorgestelde artikel 8:41a, vijfde lid, Awb regelt dat, indien de
verklaring omtrent inkomen en vermogen van de Raad voor rechtsbijstand
ontbreekt op het tijdstip waarop het griffierecht wordt geheven en dit
het gevolg is van omstandigheden die redelijkerwijs niet aan de partij
zijn toe te rekenen, de griffier in eerste instantie het laagste
griffierecht in rekening brengt. Indien later blijkt dat de betrokkene
een hoger griffierecht had moeten betalen, dient de betrokkene het
verschil volgens de toelichting bij te betalen. Het voorgestelde artikel
16, zesde lid, Wgbz, regelt dat, indien dezelfde omstandigheid als
hiervoor vermeld, zich voordoet het griffierecht wordt verlaagd tot dat
voor onvermogenden en dat het teveel betaalde griffierecht wordt
teruggestort. Hieruit maakt de Afdeling op dat in tegenstelling tot
bestuursrechtelijke zaken in civielrechtelijke zaken in deze gevallen in
eerste instantie het hoogste griffierecht wordt geheven, zij het dat dit
niet uitdrukkelijk in de wet is bepaald.

De Afdeling maakt over deze regelingen de volgende opmerkingen.

a.	Buiten de schuld van de betrokkene.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wie moet vaststellen of het
ontbreken van de verklaring voortkomt uit omstandigheden die
redelijkerwijs niet aan de partij zijn toe te rekenen. Is het de
bedoeling dat de griffier bij het ontbreken van een verklaring een brief
stuurt met de vraag of de verklaring buiten schuld ontbreekt?  

Voorts valt uit de toelichting niet op te maken of de artikelen 8:41a,
vijfde lid, Awb en artikel 16, zesde lid, Wgbz, ook van toepassing zijn
in geval er weliswaar een verklaring is van de Raad voor rechtsbijstand,
maar de betrokkene bij de griffier aangeeft dat hij tegen deze
verklaring bezwaar dan wel beroep heeft ingesteld. De Afdeling adviseert
de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel op deze punten aan te
vullen.

b.	Betaling aanvullend griffierecht in bestuurszaken

Indien de betrokkene na het afkomen van de verklaring een hoger
griffierecht verschuldigd blijkt te zijn, stelt artikel 8:41a, vijfde
lid, Awb dat de griffier het griffiegeld verhoogt. Dit betekent dat de
betrokkene het verschil dient bij te betalen. Het voorstel noch de
toelichting gaan in op de vraag binnen welke termijn dit aanvullende
griffierecht door de griffier in rekening moet worden gebracht. Niet
duidelijk is of de termijn van artikel 8:41, tweede lid, Awb ook
hiervoor geldt. Voorts is niet duidelijk wat er dient te gebeuren,
indien de betrokkene het aanvullend griffiegeld niet betaalt. Bij de
beantwoording van deze vraag kan onderscheid worden gemaakt tussen die
gevallen waarin er nog geen uitspraak is en die waarin er al wel een
uitspraak is. In het eerste geval zou weigering tot of te late
bijbetaling kunnen leiden tot het alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
Daarbij moet bedacht worden dat in deze gevallen al vele werkzaamheden
in de zaak kunnen zijn verricht waarvoor dan geen vergoeding wordt
ontvangen. In het tweede geval wordt het betrokken gerecht gedwongen tot
een incassotraject. Bij een verzoek om een voorlopige voorziening leidt
de voorgestelde regeling in de ogen van de Afdeling vrijwel altijd tot
een incassoprocedure achteraf.

Een vergelijkbaar probleem doet zich voor ingeval de verweerder nog geen
verklaring kan overleggen. Ook de verweerder betaalt dan op grond van
het voorstel het laagste griffierecht. Indien lopende de procedure
blijkt dat deze verweerder toch een hoger griffiegeld verschuldigd is,
dient deze over te gaan tot bijbetaling. De Afdeling merkt op dat het
kan voorkomen dat de verweerder reeds een schriftelijk of mondeling
verweer heeft gevoerd en vervolgens niet overgaat tot het betalen van
het aanvullende griffierecht. De rechter heeft dan echter reeds
kennisgenomen van het verweer. Niet duidelijk is op welke wijze omgegaan
dient te worden met deze situatie.

De Afdeling acht het ongewenst dat de gerechten genoodzaakt worden om
over te gaan tot incassoprocedures ten opzichte van burgers en
bedrijven. De Afdeling is voorts van oordeel dat de keuze om bij het
ontbreken van de verklaring in bestuurszaken in eerste instantie het
laagste griffierecht in rekening te brengen een groot aantal praktische
problemen met zich brengt. De Afdeling wijst erop dat in civiele zaken
in deze gevallen het hoogste griffiegeld wordt geheven. De Afdeling
adviseert om de regelingen met elkaar in overeenstemming te brengen en
te kiezen voor dat systeem dat de minste uitvoeringsproblemen met zich
brengt.  

6.	Overige uitvoeringsaspecten

a.	Mondeling verweer

Het voorstel regelt dat verweerders griffierecht verschuldigd zijn,
indien zij verweer voeren. Verweer voeren omvat hierbij zowel het
schriftelijk als het mondeling ter zitting voeren van verweer. In de
toelichting wordt niet ingegaan op de procedure die gevolgd moet worden,
indien een verweerder pas op de zitting kenbaar maakt voornemens te zijn
mondeling verweer te voeren. 

De Afdeling werpt de vraag op of dit inhoudt dat de zitting geschorst
moet worden, zodat dit griffierecht eerst betaald kan worden of dat het
gerecht dit achteraf dient te incasseren met alle risico’s en
beslommeringen van dien. 

Voorts merkt de Afdeling op dat het in de praktijk lastig kan zijn om
een onderscheid te maken tussen het voeren van verweer en het geven van
feitelijke informatie. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt
aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

b.	Griffierecht bestuursorganen

Voor bestuursorganen gaat gelden dat na afloop van de procedure wordt
bepaald of zij griffierecht moeten betalen en zo ja hoeveel. Het
voorgestelde artikel 8:84 ziet op het geval dat het bestuurorgaan in
eerste instantie in het ongelijk wordt gesteld en niet in hoger beroep
gaat. Het voorgestelde artikel 8:113 ziet op de situatie dat het
bestuursorgaan wel in hoger beroep gaat. De toelichting bij dit artikel
stelt dienaangaande het volgende: "In het artikel wordt gesproken over
"in het gelijk stellen" en "in het ongelijk stellen". Aangezien een
rechterlijke beslissing vaak niet zwart-wit is en het ook vaak voorkomt
dat partijen elk slechts gedeeltelijk als in het gelijk of ongelijk
gestelde partij kunnen worden beschouwd, is het bij hoger beroep niet in
alle gevallen mogelijk het tarief te koppelen aan een bepaald type
uitspraak. Niettemin zal het voor de rechter in hoger beroep mogelijk
zijn te beoordelen of het bestuursorgaan al dan niet als in het
(on)gelijk gestelde partij dient te worden beschouwd. Een criterium
daarbij is of het oorspronkelijke besluit dat de inzet was van de
beroepsprocedure, na beroep en hoger beroep nog steeds in stand is." 

De Afdeling is van oordeel dat deze passage niet veel handvatten biedt
voor de rechter bij diens beslissing of een bestuursorgaan
griffierechten dient te betalen. Om van meet af aan te voorkomen dat
uiteenlopende jurisprudentie ontstaat over de vraag in welke gevallen
een bestuursorgaan het griffierecht verschuldigd is, adviseert de
Afdeling om de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel aan
te passen.

c.	Afbakening familierecht

In artikel II wordt het begrip "personen- en familierecht" voor de
toepassing van het griffierecht omschreven. In de toelichting bij dit
artikel worden enkele onderwerpen opgenomen die vallen onder de overige
wetgeving die nauw verband houdt met de onderwerpen die ook in Boek I BW
zijn opgenomen. De toelichting noemt hierbij ondermeer de Wet verevening
pensioenrechten bij scheiding. De Afdeling merkt op dat uit het artikel
noch uit de toelichting met zekerheid valt vast te stellen welke overige
wetgeving wel en niet onder dit artikel valt. Nu voor onderwerpen die
hieronder vallen een lager griffierecht gaat gelden, is het van belang
dat hierover geen onduidelijkheid kan ontstaan. Een onderwerp dat nauw
verband houdt met het personen- en familierecht, maar waarop de
toelichting niet ingaat, is het erfrecht. De Afdeling adviseert de
toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te
passen.

7.	Overige opmerkingen

a.	Vormgeving van het voorstel

De Afdeling merkt op dat artikel I van het voorstel is vormgegeven als
een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze zou komen te
luiden op het moment dat de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in
werking treedt. De Afdeling wijst erop dat laatstgenoemd wetsvoorstel
nog aanhangig is bij de Tweede Kamer. De tekstuele afhankelijkheid die
daardoor tussen beide wetsvoorstellen bestaat brengt het risico op
fouten met zich mee. Zo wijst de Afdeling erop dat bij het in de Kamer
aanhangige wetsvoorstel onlangs bij nota van wijziging in de Awb een
nieuw artikel 8:41a is opgenomen, terwijl het voorliggende voorstel ook
een artikel 8:41a Awb bevat, van een geheel andere strekking. Tegen die
achtergrond verdient het aanbeveling het voorliggende wetsvoorstel vorm
te geven als een wijziging ten opzichte van de geldende tekst van de
Algemene wet bestuursrecht en hierin een samenloopbepaling op te nemen
met betrekking tot het voorstel aanpassing bestuursprocesrecht. De
Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

b.	Rechtsmiddelenclausule

Op grond van de artikelen 3:45 en 6:23 Awb dient bij een besluit vermeld
te worden of hiertegen beroep kan worden ingesteld. Mede gelet op de
hoogte van de griffierechten en de noodzaak om zoveel mogelijk
intrekkingen van beroepen en verweren te voorkomen als eerst na het
instellen daarvan kennis wordt genomen van de hoogte van het
griffierecht, is de Afdeling van oordeel dat het noodzakelijk is dat
burgers en bedrijven op het griffierecht en de hoogte daarvan worden
gewezen in de rechtsmiddelenclausule. Ook in civiele zaken zullen
burgers en bedrijven tijdig op de hoogte moeten kunnen zijn van het te
betalen griffierecht. De Afdeling adviseert hiervoor regelingen te
treffen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State,

	Kamerstukken II 2010/11, 31 066, nr. 109.

	Van der Pot-Donner "Handboek van het Nederlandse staatsrecht",
vijftiende druk 2006, blz. 805.

	A.F.M. Brenninkmeijer, "Het primaat van de politiek bestaat niet meer",
Ars Aequi 1992, blz. 680 e.v.

	Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De
toekomst van de nationale rechtsstaat, 2002, blz. 177.

	Advies van de Raad van State van 14 april 2008 over de adviesaanvraag
inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie grondwet.

	EHRM, arrest van 21 februari 1975 (Golder tegen Verenigd Koninkrijk).

	EHRM, arrest van 28 mei 1985 (Asingdane  tegen Verenigd Koninkrijk),
par. 57, resp. HvJEU, arrest van 22 december 2010, C-279/09 (DEB tegen
Bondsrepubliek Duitsland), r.o. 60.

	EHRM, arrest van 13 juli 1995 (Tolstoy Miloslavsky tegen Verenigd
Koninkrijk), par. 59.

	EHRM, arrest van 26 juli 2005 (Podbielski en PPU Polpure tegen Polen).

	Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 4-6.

	Zie in dit verband ook de voorbeelden genoemd in het advies van de
Adviescommissie burgerlijk procesrecht van 31 mei 2011, het advies van
de Nederlandse orde van Advocaten van 31 mei 2011, het advies van de
Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam van 31 mei 2011 en het advies
van de Raad voor de Rechtspraak van 21 juni 2011.

	Toelichting, Algemeen, par. 1 Inleiding, Een kostendekkend en
toegankelijk stelsel.

	Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een belastingaanslag die
een burger van het bestuursorgaan opgelegd krijgt.

	Toelichting, Algemeen, paragraaf 1 Inleiding.

	Voorts worden er niet alleen procedures gevoerd waarbij de
rechtzoekende een direct meetbaar belang heeft bij de uitkomst. Er zijn
ook procedures die niet leiden tot een direct meetbaar voordeel voor
degene die de procedure start. In de toelichting wordt niet ingegaan op
dit soort procedures dat wordt ingesteld door "de bezorgde burger" en op
de vraag welke effecten de voorgestelde verhoging van de griffiegelden
heeft op de afweging van deze burgers om dergelijke besluiten aan te
vechten.

	HR 8-7-2011, LJN:BQ3883, 11/00894 en ABRvS 4 juli 2011, 201103855/1/V2.

	Advies van 21 april 2011 inzake het ontwerpbesluit houdende aanpassing
van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit
vergoedingen rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het
stimuleren van de verlening van rechtshulp door een voorziening als
bedoeld in artikel 7, tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wet
op de rechtsbijstand, Stcrt. 2011, nr. 12411.

	Nader rapport van 16 juni 2011, Stcrt. 2011, nr. 12411.

	Zie onder meer Artikel 12, zevende lid, van de Procesregeling
bestuursrecht 2010.

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B, laatste alinea.

	Artikelsgewijze toelichting, Artikel II onderdeel I en Artikel II,
onderdeel C.

	Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 450, nr. 8, Artikel I, onderdeel RRa en
voorgesteld artikel I, onderdeel B.

	Zie ook aanwijzing 171a van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........