Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0219/IV	's-Gravenhage, 22 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 9 juni 2011, no.11.001385, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Waterschapswet in
verband met het invoeren van de verkiezing van de vertegenwoordigers
voor de ingezetenen in het algemeen bestuur van het waterschap door de
leden van de gemeenteraden, met memorie van toelichting.

In het voorstel wordt de directe verkiezing van het algemeen bestuur van
de waterschappen door de ingezetenen vervangen door een indirecte
verkiezing door de leden van de gemeenteraden. Hiermee wordt beoogd de
discussies over de democratische legitimiteit van de waterschapsbesturen
die telkens ontstaan naar aanleiding van de lage opkomst bij de
waterschapsverkiezingen te beëindigen, maar toch een zekere mate van
representativiteit van deze besturen te waarborgen. Op 8 september 2011
heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de Raad van State op
de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van
Infrastructuur en Milieu over het voorstel beraadslaagd. 

Het wetsvoorstel is gebaseerd op het uitgangspunt dat de waterschappen
blijven bestaan en niet worden opgeheven. De Afdeling heeft dit
uitgangspunt als vertrekpunt genomen bij de beoordeling van het
wetsvoorstel. Zij maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen over de voorgeschiedenis van de waterschapsverkiezingen, de
noodzaak en wenselijkheid van deze verkiezingen, het verlengen van de
zittingstermijn en enkele andere punten. Zij is van oordeel dat in
verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet
positief kan worden geadviseerd.  

1.	Voorgeschiedenis

De geschiedenis van de waterschapsverkiezingen kent zeer veel
verschillende stelsels. De besturen werden van oudsher gekozen via
verschillende belangencategorieën, waarbij het stemgewicht werd bepaald
door de hoogte van de belasting die door die categorie werd betaald.
Vóór 1974 wezen de gemeenteraden de vertegenwoordigers aan voor wat nu
de categorie ingezetenen is (destijds de huishoudelijke vervuilers en de
eigenaren van de gebouwde eigendommen). De Studiecommissie Waterschappen
oordeelde dat dit moeilijk als een wezenlijke representatie kon worden
aangemerkt. In de regeringsnota 'Naar een nieuw waterschapsbestel?' uit
1977 drong de regering aan op rechtstreekse verkiezingen met open
kandidaatstelling voor de categorieën eigenaren gebouwd, industriële
vervuilers en de gebruikers van bedrijfsgebouwen en voor de categorie
huishoudelijke vervuilers die zou moeten opgaan in de nieuwe categorie
ingezetenen. Hierbij wees de regering op de mogelijkheid om deze
verkiezingen te combineren met de verkiezingen voor de gemeenteraden of
provinciale staten. De Commissie Waterschapsbestuur die in 1976 door de
Unie van Waterschappen werd ingesteld, pleitte in haar rapport weliswaar
voor de introductie van inwoners als nieuwe categorie, maar koos hierbij
voor indirecte verkiezingen via de leden van de gemeenteraad met een
open kandidaatstelling. Enkele leden van de Commissie waren van mening
dat directe verkiezingen wenselijker waren.

Al deze adviezen en noties werden vervolgens verwerkt in de
Waterschapswet. Hierbij hanteerde de wetgever als centraal uitgangspunt
dat er sprake diende te zijn van een functionele samenstelling van het
waterschapsbestuur. Dit leidde tot opname van artikel 11, eerste lid dat
bepaalt dat het algemeen bestuur van een waterschap is samengesteld uit
vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de
uitoefening van de taken van het waterschap. In de toelichting werd
hierover onder meer gesteld dat deze wijze van samenstelling van het
algemeen bestuur correspondeert met het typische kenmerk van het
waterschap als openbaar lichaam dat alleen belast is met
waterstaatkundige taken.

Pas in 1997 mochten naast grondbezitters en huiseigenaren ook huurders
via directe verkiezingen meestemmen voor hun vertegenwoordigers. Vóór
2007 gold voor de verkiezing van het waterschapsbestuur een
personenstelsel. Daarvoor is destijds gekozen omdat dit stelsel het
beste zou aansluiten bij de functionele samenstelling van het algemeen
bestuur. Bij waterschappen ging het immers niet om een algemene
bestuurstaak en de waterschapsbestuurders werden niet primair gekozen
vanwege hun politieke overtuiging, maar vanwege hun geschiktheid om een
bepaalde categorie van belanghebbenden te vertegenwoordigen. Een
personenstelsel werd geacht beter aan te sluiten bij het karakter van
het waterschap en zijn taak dan een lijstenstelsel met het daaraan
verbonden aspect van partijvorming en het kandidaatstellen en verkiezen
van personen naar onderscheid van hun programmatische achtergrond.
Verkiezingen via dit stelsel leidden echter niet tot kenbaarheid van de
waterschappen en hun bestuurders. Daarnaast was er sprake van een
relatief lage opkomst van rond de 25%. 

In 2007 werd dit personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel. De
regering meende dat de belangen die de vertegenwoordigers van de
verschillende categorieën vertegenwoordigden minder eenduidig waren dan
voorheen aangenomen. Binnen één categorie kunnen zeer uiteenlopende
belangen worden vertegenwoordigd, zowel binnen de specifieke
categorieën als binnen de categorie ingezetenen. De regering wees op de
verschillende belangen van stad en buitengebied en recreatieve en
economische belangen. Dit maakte dat een groepering van kandidaten in
lijsten met een eigen visie en programma wenselijker werd geacht, dan
een personenstelsel. Tevens zorgde het personenstelsel niet voor
herkenbaarheid van de kandidaat en zijn standpunten. Naast de invoering
van een lijstenstelsel voor de categorie ingezetenen besluit de regering
ook om voor de andere categorieën de verkiezingen af te schaffen en te
gaan werken met benoemde in plaats van gekozen bestuursleden. 

In 2008 zijn voor het eerst verkiezingen gehouden op basis van dit
nieuwe kiesstelsel. De veranderingen bleken echter niet te leiden tot
een grotere herkenbaarheid van de standpunten en ook niet tot meer animo
onder kiezers om te gaan stemmen. Met een opkomst van 24% en een
percentage van bijna 10% ongeldige stemmen scoorde de verkiezing in de
ogen van de regering minder goed. Hierbij kunnen enkele kanttekeningen
worden gemaakt. Het gegeven dat het hier een verkiezing van een
functioneel bestuur betreft met relatief eenduidige taken zou kunnen
betekenen dat als het bestuur deze taken goed vervult, de burger geen
belang heeft bij de verkiezing. Een laag opkomstpercentage zou in dat
geval ook kunnen worden gezien als een succes. Daarnaast was het de
eerste verkiezing onder het nieuwe stelsel met lijsten en briefstemmen
met elektronische telling. Het is niet te zeggen wat voor een effect dit
heeft gehad op het aantal ongeldige stemmen, zowel door fouten van
kiezers als die door stembureaus door onwennigheid. Bij elke overgang
naar een nieuwe wijze van stemmen kan worden verwacht dat er bij de
eerste verkiezing meer fouten worden gemaakt door onbekendheid met het
systeem. 

De verkiezingen van 2008 werden door diverse partijen geëvalueerd. Naar
aanleiding van de uitkomsten hiervan zegde de staatssecretaris toe aan
de Tweede Kamer om te onderzoeken of er andere mogelijkheden waren om de
waterschapsbesturen te kiezen. Hoewel de Unie van Waterschappen een
voorkeur uitsprak voor het houden van directe verkiezingen voor de
waterschappen tegelijkertijd met de verkiezingen voor de gemeenteraden,
werd in het regeerakkoord vastgelegd dat de waterschapsbesturen getrapt
gekozen zouden worden, waarbij de gemeenteraden de waterschapsbesturen
kiezen. In het regeerakkoord wordt niet toegelicht waarom gekozen wordt
voor het in stand houden van deze verkiezingen en waarom gekozen wordt
voor getrapte verkiezingen. 

2.	Nut en noodzaak van het wetsvoorstel

a.	Ervaringen verkiezingen 2008

De toelichting stelt dat de aanleiding voor de wijziging van het
kiesstelsel voortvloeit uit de minder goede ervaringen bij de
verkiezingen in 2008. Met name de relatief lage opkomst, het aantal
ongeldige stemmen en het verloop van de organisatie was blijkens de
toelichting voor de Tweede Kamer aanleiding om te kiezen voor een ander
stelsel. De Afdeling merkt op dat in 2008 voor het eerst werd gewerkt
met een lijstenstelsel. Daarnaast werd in veel waterschappen voor het
eerst gebruik gemaakt van een nieuw stembiljet dat automatisch geteld
zou kunnen worden. Dit stembiljet verschilt daarbij aanzienlijk, zowel
in opmaak als in correcte wijze van invullen, van het stembiljet waarmee
kiezers bij andere verkiezingen stemmen. Dit betekent dat zowel de
organiserende organen als de kiezers werden geconfronteerd met een nieuw
kiesstelsel in combinatie met een nieuwe stemmethode. Het is dan ook
niet onwaarschijnlijk dat een groot deel van de fouten die gemaakt zijn
en die leidden tot het grote aantal ongeldige stemmen voortvloeiden uit
onbekendheid met het systeem en de daarbij behorende wijze van stemmen.
Het valt daarom niet uit te sluiten dat bij opeenvolgende verkiezingen
onder dezelfde condities dit aantal fouten op termijn aanzienlijk zou
verminderen. De Afdeling wijst er voorts op dat in de toelichting geen
melding wordt gemaakt van de verkiezing die in 2010 in het waterschap
Scheldestromen is gehouden. Bij deze verkiezing werd gebruik gemaakt van
een andere methode van stemmen, de envelop in envelop methode. Bij deze
verkiezing was het percentage ongeldige stemmen slechts 0.5%. De
Afdeling mist in de toelichting een beschouwing over de vraag waarom
deze stemmethode niet in 2012 voor alle waterschappen toegepast zou
kunnen worden. De Afdeling concludeert dat de ervaringen met het nieuwe
stelsel en stemmethode tot dusverre onvoldoende reden vormen om nu
zonder grondige analyse over te gaan op een geheel nieuw kiesstelsel.

b.	Verlenging zittingstermijn gekozen vertegenwoordigers

In het voorstel worden de verkiezingen van 2012 uitgesteld naar 2014. In
2014 vinden gemeenteraadsverkiezingen plaats. Omdat het voorstel bepaalt
dat de leden van de waterschapsbesturen drie maanden na de
gemeenteraadsverkiezingen door de nieuwe raad worden gekozen, acht de
regering het wenselijk om de cycli van de verkiezingen direct op elkaar
te laten aansluiten. De Afdeling wijst erop dat in de regel zeer
terughoudend dient te worden omgegaan met het verlengen van het mandaat
van gekozen vertegenwoordigers. Voor provinciale staten en gemeenteraden
is artikel 129, vierde lid, van de Grondwet van toepassing dat bepaalt
dat de zittingstermijn van provinciale staten en de gemeenteraad vier
jaar is, behoudens de bij de wet te bepalen uitzonderingen. Blijkens de
grondwetsgeschiedenis is bij die uitzonderingen vooral gedacht aan
gevallen van gemeentelijke herindeling of grove taakverwaarlozing door
gemeenten. De grondwetgever besloot tot het opnemen van de
zittingstermijn aangezien de zittingsduur een belangrijk element is van
de verkiezing van vertegenwoordigende organen. Weliswaar bevat de
grondwettelijke bepaling over de waterschappen niet een vaste
zittingstermijn, maar analoog aan de regeling voor gemeenteraden en
provinciale staten zou naar het oordeel van de Afdeling alleen in zeer
dringende gevallen tussentijds de zittingstermijn moeten worden
verlengd. Ook bij deze verkiezingen kan de zittingsduur immers een
belangrijk element zijn van de verkiezing. Een tussentijdse verlenging
van dit mandaat zonder uitdrukkelijke goedkeuring van diezelfde kiezers
leidt tot een afname van de legitimiteit van het mandaat van deze
vertegenwoordigers. 

c.	Noodzaak van verkiezingen

In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of het juridisch
noodzakelijk is om verkiezingen te houden voor de waterschapsbesturen.
In artikel 4 van de Grondwet is het actief en passief kiesrecht voor de
algemeen vertegenwoordigende organen geregeld. Het uitgangspunt hierbij
is dat iedere Nederlander het recht heeft om de leden van de algemeen
vertegenwoordigende organen te kiezen en om zelf verkozen te worden. De
reikwijdte van dit recht wordt bepaald door de betekenis van de term
'algemeen vertegenwoordigende organen'. Bij de invoering van artikel 4
in de Grondwet is destijds door de regering het standpunt ingenomen dat
dit artikel niet van toepassing is op functionele besturen, zoals de
waterschapsbesturen. Hoewel het takenpakket van de waterschappen
sindsdien is uitgebreid, heeft de Staatssecretaris bij de behandeling
van de Wet modernisering waterschapsbestel naar aanleiding van vragen
hierover in de Eerste Kamer het standpunt ingenomen dat de
waterschapsbesturen niet vallen onder artikel 4 van de Grondwet. De
Afdeling onderschrijft dit standpunt. 

Artikel 133 van de Grondwet, dat ziet op de waterschappen, schrijft
uitsluitend voor dat de samenstelling van de waterschapsbesturen
geschiedt volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale
verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.
Ook uit deze bepaling vloeit geen verplichting voort tot het houden van
verkiezingen. 

Aangevoerd zou kunnen worden dat de noodzaak tot het houden van
verkiezingen voortvloeit uit het adagium ‘no taxation without
representation’. Het enkele feit dat waterschappen de bevoegdheid
hebben om belastingen en heffingen op te leggen, leidt er echter niet
toe dat dit automatisch zou moeten betekenen dat er verkiezingen voor de
waterschappen moeten worden georganiseerd. Het adagium is als zodanig
geen uitgewerkt begrip dat zijn weerslag heeft gekregen in het
staatsrecht. Over de bevoegdheid tot het heffen van belastingen bepaalt
de Grondwet uitsluitend dat belastingen van het Rijk worden geheven uit
kracht van een wet. Dit artikel beoogt de burger te beschermen tegen
willekeurige belastingheffing. Het artikel laat ook onverlet dat er in
belastingwetten sprake is van delegatie. De Waterschapswet regelt de
bevoegdheid voor het waterschapsbestuur om belasting te heffen. In
zoverre berust deze belasting daarmee op een wet, die mede wordt
vastgesteld door het parlement. Voor de heffingen die het
waterschapsbestuur kan opleggen bevat de Waterschapswet daarnaast zeer
uitgebreide bepalingen over de wijze waarop de hoogte van deze heffingen
moet worden berekend. Voor de watersysteemheffing is tenslotte
goedkeuring van gedeputeerde staten voorgeschreven.

Daarnaast wijst de Afdeling erop dat het hiervoor genoemde adagium op
verschillende wijzen kan worden uitgelegd. In 2008 werd het door de
Eerste Kamer aangevoerd als argument tegen het laten vervallen van de
verkiezingen van de leden van de waterschapsbesturen door de overige
drie belangencategorieën. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
antwoordde hierop dat het aangehaalde adagium stelt dat degenen die
belastingplichtig zijn ook vertegenwoordigd moeten zijn in het bestuur
maar dat het geen nadere eisen stelt aan de procedure ter vervulling van
de zetels. Aan het adagium kon volgens haar dan ook worden voldaan door
een stelsel van benoeming in plaats van verkiezing. De Eerste Kamer
stemde vervolgens met het wetsvoorstel in. De Afdeling concludeert uit
het voorgaande dat er geen juridische verplichting bestaat tot het
organiseren van verkiezingen voor de waterschapsbesturen.

d.	Wenselijkheid van verkiezingen

Vervolgens rijst de vraag of het wenselijk is om verkiezingen te
organiseren voor de waterschapsbesturen. Waterschappen zijn openbare
lichamen die belast zijn met de waterstaatkundige verzorging van een
bepaald gebied. De grenzen van dit gebied worden bepaald door
waterstaatkundige criteria en staan los van de grenzen van gemeenten en
provincies. De taken van waterschappen zijn beperkt en in de wet
vastgelegd, waardoor gesproken wordt van een gesloten huishouding. Bij
een dergelijke gesloten huishouding is er voor de kiezers geen ruimte om
mee te denken over de vraag op welke terreinen het orgaan zijn taken zou
kunnen uitbreiden dan wel beperken. Bij Rijk, provincies en gemeenten,
met een open huishouding, is dit in beginsel wel mogelijk. Het
onderscheid tussen een gesloten en een open huishouding leidt daarom ook
tot een andere invulling van het begrip democratie. Boogers en Tops
introduceren hiervoor de begrippen waarborgdemocratie en
ontwikkelingsdemocratie. Bij een gesloten huishouding, zoals bij de
waterschappen kan gesproken worden van een waarborgdemocratie. Hierbij
ligt het accent vooral op het controleren van bestuurders, het tegengaan
van machtsmisbruik en het waarborgen van belangen, waarbij bestuurders
worden beoordeeld op hun deskundigheid en de mate waarin zij zorgen voor
een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken. Bij organen met
een open huishouding is daarentegen een ontwikkelingsdemocratie gewenst.
Hierbij ligt de nadruk vooral op het mee richting geven aan
ontwikkelingen in het takenpakket van het orgaan en het uitwisselen van
verschillende opvattingen hierover. In een ontwikkelingsdemocratie is
het belang van een hoge opkomst bij verkiezingen wel van belang omdat
dit betekent dat veel burgers zich uitspreken over de richting van het
te voeren beleid, wat ten goede komt aan de kwaliteit en de legitimatie
hiervan.  

In het licht van de bij waterschappen wenselijke waarborgdemocratie
rijst naar het oordeel van de Afdeling de vraag in hoeverre de
waterschapsverkiezingen door het voorstel verder gepolitiseerd worden.
Tijdens de verkiezing van 2008 heeft een aantal groeperingen die geen
directe banden hadden met de traditionele politieke partijen zetels
gehaald in de besturen, de zogenoemde waterpartijen. Onder het voorstel,
waarbij de leden van de gemeenteraad de besturen kiezen, is het in de
ogen van de Afdeling niet goed denkbaar dat deze waterpartijen zetels
gaan halen. Immers, de leden van de gemeenteraad die een politieke
partij vertegenwoordigen zullen zich in het algemeen gebonden voelen om
op een kandidaat van hun partij te stemmen voor het waterschapsbestuur.
De Afdeling wijst erop dat de voorgestelde wijze van verkiezing het
risico met zich brengt dat de politieke partijen hun invloed op de
samenstelling van de waterschapsbesturen verder vergroten. Dit zou ten
koste kunnen gaan van de gewenste specifieke deskundigheid van
kandidaten. Nu het hier gaat om functioneel bestuur zou een ander type
selectiecriterium moeten gelden dan voor bijvoorbeeld gemeenteraadsleden
of leden van provinciale staten. Per saldo is het belangrijk dat een
dergelijk functioneel bestuur wordt ingevuld met personen die voor die
specifieke functie deskundigheid bezitten. De politieke ruimte bij de
invulling van de doelstellingen van het waterschapsbestuur is gelet op
de beperkte taak ook kleiner dan die van bijvoorbeeld de gemeenteraad.
De Afdeling merkt in dit verband op dat bij de introductie van het
lijstenstelsel voor de waterschapsverkiezingen in 2008 in eerste
instantie door de regering het standpunt werd ingenomen dat de
traditionele politieke partijen niet zouden moeten kunnen deelnemen.

Door de introductie van een lijstenstelsel en de daarmee samenhangende
politisering is de waarborgdemocratie bij de waterschapsverkiezingen
onder druk komen te staan. Hiermee bestaat het risico dat zich een
manier van politiek bedrijven ontwikkelt die beter past bij besturen van
organen met een open huishouding dan bij een functioneel bestuur. Een
optie om de waarborgdemocratie te revitaliseren zou kunnen zijn dat ook
voor de categorie ingezetenen voortaan de waterschapsbestuurders worden
aangewezen in plaats van gekozen. Bij de laatste wijziging van het
kiesstelsel voor de waterschapsbesturen is reeds besloten om de
verkiezing voor alle belangencategorieën met uitzondering van de
ingezetenen te vervangen door benoemingen. Ook voor de ingezetenen zou
dit een optie kunnen zijn. Dit zou kunnen gebeuren door gemeentebesturen
of provinciale staten of een combinatie van beide. Op die wijze kan
immers ook gezorgd worden dat de vertegenwoordiging van de categorie
ingezetenen in de waterschapsbesturen wordt gewaarborgd.

De Afdeling wijst erop dat er ook andere opties zijn om het handelen van
het waterschapsbestuur democratisch te legitimeren. Bij de toekomstige
vormgeving van de waterschappen ligt de fundamentele keuze op tafel
tussen een volledig democratisch gelegitimeerd orgaan met directe
verkiezingen, ofwel een orgaan dat geen eigen democratische legitimatie
bezit maar is ondergebracht onder een orgaan dat dat wel bezit. In het
laatste geval kan de autonomie van het waterschap als uitvoerend orgaan
in hoge mate worden gewaarborgd. De nu gemaakte keuze voor een bestuur
dat gedeeltelijk benoemd wordt en gedeeltelijk indirect verkozen is naar
het oordeel van de Afdeling vlees noch vis. Bij de keuze voor een nieuw
stelsel dient in ieder geval een evenwichtige en goed doordachte
verhouding tussen de taak van het waterschap, de wijze van
belangenrepresentatie en de institutionele ordening van de betrokken
bestuursorganen voorop te staan.

e.	Conclusies

Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het niet
wenselijk is om het voorstel in deze vorm in te dienen. De Afdeling
wijst erop dat de in de toelichting genoemde aanleiding voor de
wijziging, het feit dat de verkiezingen in 2008, waarbij voor het eerst
werd gewerkt met een lijstenstelsel en een nieuwe stemmethode, niet in
alle opzichten even geslaagd waren, onvoldoende reden is om nu zonder
grondige analyse over te gaan naar een geheel ander kiesstelsel. De
Afdeling komt mede tot deze conclusie nu uit de toelichting niet blijkt
dat de ontstaansgeschiedenis van de waterschapsverkiezingen en de vele
wijzigingen die hierbij zijn doorgevoerd zijn betrokken bij de keuze
voor het voorgestelde stelsel. In 2010 heeft een verkiezing
plaatsgevonden waarbij zich het eerder genoemde probleem van het grote
percentage ongeldige stemmen niet voordeed. In combinatie met het
gegeven dat het niet wenselijk is om zonder zeer dringende reden de
zittingstermijn van gekozen vertegenwoordigers te verlengen, adviseert
de Afdeling om in 2012 nogmaals directe verkiezingen voor de
waterschapsbesturen te organiseren waarbij gebruik wordt gemaakt van de
stemmethode die in 2010 is toegepast. Dit biedt tevens tijd om een
grondige afweging te maken over de vraag of het gelet op het functionele
karakter van de waterschapstaken wenselijk is om de besturen door middel
van een verkiezing aan te wijzen of dat op een andere wijze de
democratische legitimatie van de uitoefening van de taken van de
waterschappen kan worden gewaarborgd. Hierbij zou tevens een andere
doelstelling uit het regeerakkoord, de vermindering van het aantal
gekozen bestuurders, kunnen worden meegenomen. De Afdeling adviseert in
het licht van het bovenstaande het voorstel te heroverwegen. 

Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling het volgende op.

3.	Vormgeving verkiezingen in het voorstel

a.	Opname in Waterschapswet

De verkiezing van het waterschapsbestuur wordt ook in dit voorstel niet
opgenomen in de Kieswet, maar in de Waterschapswet. Reeds in 2008 werd
door de Tweede Kamer gevraagd om de regeling van de
waterschapsverkiezingen onder te brengen in de Kieswet. De
Staatssecretaris heeft op 19 juni 2009 aan de Tweede Kamer laten weten
bij de nadere uitwerking van de mogelijkheden voor de verkiezing van de
waterschapsbesturen de vraag te betrekken of de verkiezingen onder de
Kieswet konden worden gebracht. In de toelichting bij het voorstel wordt
gesteld dat met dit voorstel de waterschapsverkiezingen nog niet onder
de Kieswet worden gebracht omdat dit meer tijd vergt. Deze integratie
zou zoveel tijd vragen dat het niet mogelijk zou zijn om het
wetsvoorstel tijdig in werking te laten treden. Deze tijdige
inwerkingtreding is noodzakelijk om de verkiezingen in 2012 te kunnen
uitstellen naar 2014. De toelichting stelt verder dat na de evaluatie
van de verkiezing van 2014 zal worden bezien of het wenselijk is om de
waterschapsverkiezingen alsnog onder de werking van de Kieswet te
brengen.

De Afdeling merkt op dat sinds de brief van de Staatssecretaris uit 2009
ruim twee jaar verstreken is. De Afdeling is van oordeel dat niet
duidelijk is waarom deze periode niet lang genoeg was om de
waterschapsverkiezingen in de Kieswet te integreren. Daarnaast wijst de
Afdeling erop dat in de toelichting niet wordt gesteld dat deze
integratie plaats zal vinden, maar uitsluitend dat zal worden bezien of
dit wenselijk is. De Afdeling oordeelt dat nu voor de regeling van de
waterschapsverkiezingen opnieuw nauw wordt aangesloten bij de reeds
bestaande regelingen in de Kieswet, deze integratie in ieder geval
plaats zal moeten vinden. De Afdeling wijst in dit verband ook op het
advies van de Kiesraad over het Waterschapsbesluit waarin hij wijst op
het gevaar dat bestaat dat indien er wijzigingen worden doorgevoerd in
de Kieswet, deze niet worden meegenomen in de Waterschapswet of het
Waterschapsbesluit. Dit zou kunnen leiden tot een niet sluitende
regeling van de waterschapsverkiezingen. De Afdeling adviseert mede in
het licht hiervan zo spoedig mogelijk over te gaan tot integratie van de
bepalingen over de waterschapsverkiezingen in de Kieswet. Voor deze
integratie is in elk geval meer tijd beschikbaar als het voorstel van de
Afdeling onder punt 2e wordt gevolgd. De Afdeling adviseert daarnaast om
op het bovenstaande in de toelichting in te gaan. 

b.	Niveau van regelgeving

De Afdeling merkt op dat in tegenstelling tot de regeling van de
verkiezingen in de Kieswet, in het voorstel een groot aantal onderwerpen
via delegatie geregeld kunnen worden. Reeds bij de vorige wijziging van
het kiesstelsel voor de waterschapsbesturen heeft de Kiesraad erop
gewezen dat in tegenstelling tot het niveau van regelgeving bij de
overige verkiezingen, bij de waterschapsverkiezingen sprake is van veel
delegatie naar lagere regelgeving. In zijn advies bij het voorstel
inrichting verkiezingsproces heeft de Raad van State geoordeeld dat mede
gelet op de politieke gevoeligheid bij verkiezingen en de schijn van
partijdigheid, het wenselijk is dat verkiezingen zoveel mogelijk bij wet
geregeld worden. De Kieswet is een zeer formele wet met weinig
delegatiebepalingen, juist vanwege het belang van de democratie en het
voorkomen van manipulatie door een zittend kabinet. 

De regering stelde zich in 1989 bij de herziening van de Kieswet op het
standpunt dat, gelet op het onderwerp en de strekking van het kiesrecht,
deze materie zich verzet tegen ruime delegatie. Bij het stellen van
regels over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het kiesrecht
van burgers is het belangrijk dat in het oog wordt gehouden dat de
uitvoerende macht hierbij vaak een direct belanghebbende is. Om die
reden wordt ook in internationaal verband veel nadruk gelegd op de
noodzaak van onafhankelijkheid van de organen in het verkiezingsproces
van de uitvoerende macht. Door een aantal wezenlijke onderdelen uit de
formele wet te halen en deze op lager niveau te regelen wordt hieraan
afbreuk gedaan. Hierbij worden immers meer bevoegdheden bij de
uitvoerende macht gelegd.

Het verschil in niveau van regelgeving in de Waterschapswetgeving en de
Kieswetgeving wordt in de toelichting ook aangegeven als reden om de
waterschapsverkiezingen niet nu in de Kieswet te integreren. De Afdeling
acht het in lijn met de eerdere advisering ongewenst dat op het terrein
van verkiezingen veelvuldig gebruik wordt gemaakt van delegatie. Ook bij
de verkiezing van de waterschapsbesturen moet zoveel mogelijk op het
niveau van de wet zelf geregeld worden. Daarnaast is in het voorstel op
een enkel punt sprake van subdelegatie zonder dat in de toelichting
wordt gemotiveerd waarom dit noodzakelijk is. Een voorbeeld hiervan is
artikel 20, twaalfde lid. De Afdeling adviseert de wezenlijke keuzes in
het wetsvoorstel zelf op te nemen en de delegatiegrondslagen te
beperken. 

c.	Tijdstip van verkiezing

Het voorstel schrijft voor dat de nieuwe gemeenteraden na drie maanden
de waterschapsbesturen kiezen. De datum en het tijdstip van de stemming
worden niet in het voorstel vastgelegd, maar bij algemene maatregel van
bestuur. In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag waarom er
voor is gekozen om dit bij amvb te doen. De Afdeling wijst erop dat voor
de verkiezing van de Eerste Kamer recent besloten is om de datum en het
tijdstip van de stemming vast te leggen in de Kieswet. 

Daarnaast blijkt uit de toelichting niet waarom gekozen is voor de
termijn van drie maanden na de gemeenteraadsverkiezingen, anders dan dat
deze termijn aansluit bij de termijn die ligt tussen de provinciale
statenverkiezingen en de verkiezing van de Eerste Kamer. De Afdeling
wijst erop dat deze relatief korte termijn de politisering van het
waterschapsbestuur mogelijk vergroot. De nieuwe leden hebben in de in
het voorstel opgenomen termijn waarschijnlijk niet veel gelegenheid zich
te verdiepen in de taken van de waterschappen en de hiervoor benodigde
deskundigheid. Zij zullen zich daarom des te meer laten leiden door de
instructies van hun partij. De Afdeling adviseert om de keuze voor een
termijn van drie maanden tussen de verkiezing van de gemeenteraden en
die van de waterschapsbesturen alsnog dragend te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen. De Afdeling adviseert tevens om de
datum en het tijdstip van de verkiezing van de leden van de
waterschapsbesturen in de wet vast te leggen. 

d.	Lijstenstelsel met voorkeurstem

Het voorstel introduceert een lijstenstelsel met voorkeurstem. Deze
keuze wordt niet toegelicht. De Afdeling merkt op dat een dergelijk
stelsel weliswaar bij de overige verkiezingen in Nederland gebruikelijk
is, maar dat het bij een stelsel van indirecte verkiezingen voor de
waterschappen mogelijk niet de beste optie is. Het probleem met de
voorkeurstem in het voorgestelde stelsel is dat omdat de
gemeenteraadsleden gewogen stemmen hebben, gebaseerd op het aantal
inwoners van de gemeente, dit stelsel met zich brengt dat
gemeenteraadsleden uit de grotere gemeenten in een waterschap een groter
stemgewicht hebben dan gemeenteraadsleden uit kleinere gemeenten. Indien
enkele van de gemeenteraadsleden uit een grotere gemeente zouden
besluiten om een voorkeurstem uit te brengen, is het voor deze leden
relatief eenvoudig om de lijstvolgorde te doorbreken. Nu de
waterschapsverkiezingen niet geregeld worden in de Grondwet, is er geen
dwingende reden om vast te houden aan een open lijstenstelsel. Er zou in
plaats daarvan gekozen kunnen worden voor een gesloten lijstenstelsel,
waarbij er geen sprake is van een voorkeurstem, maar zetels worden
toegewezen op basis van de volgorde van de lijst. Dit laat partijen de
ruimte om relatief onbekende personen die zij graag in het
waterschapsbestuur gekozen zouden zien vanwege hun grote deskundigheid
op de lijst te plaatsen, zonder dat zij het risico lopen dat lager
geplaatste kandidaten op basis van voorkeurstemmen in plaats daarvan
gekozen worden. De Afdeling adviseert de keuze voor een stelsel met
voorkeurstemmen nader te motiveren en zo nodig het voorstel aan te
passen.  

e.	Handhaving kiesdistricten

Het handhaven van kiesdistricten in combinatie met indirecte
verkiezingen kan zeer ongewenst strategisch gedrag in de hand werken.
Immers, na de verkiezing van de gemeenteraden is het duidelijk hoe de
politieke verhoudingen binnen elke gemeente liggen. Aan de hand hiervan
kan worden berekend op welke wijze gemeenten in kiesdistricten moeten
worden ingedeeld om de invloed van een bepaalde partij te laten toenemen
dan wel afnemen. Mede gelet op het feit dat de grenzen van
kiesdistricten de grenzen van gemeenten kunnen doorkruisen biedt dit
veel mogelijkheden voor manipulatie van de verkiezing van het waterschap
door middel van berekening van de stemverhoudingen. Onlangs is voor de
Eerste Kamer de mogelijkheid tot het aangaan van lijstverbindingen
afgeschaft, juist om calculerend gedrag door de partijen voorafgaand aan
de verkiezingen te voorkomen. Ditzelfde calculerende gedrag kan ontstaan
bij het wel of niet gebruiken van kiesdistricten en de indeling daarvan.
De Afdeling mist in de toelichting een dragende motivering voor het
handhaven van de kiesdistricten, mede gelet op het feit dat ook door
andere organen gepleit is voor de afschaffing hiervan. In de toelichting
wordt gesteld dat handhaving vooral voortkomt uit het feit dat hier
sprake zou zijn van een beleidsarm wetsvoorstel. De Afdeling merkt op
dat een voorstel waarin de wijze van verkiezing van een
vertegenwoordigend orgaan ingrijpend gewijzigd wordt in haar ogen niet
gekwalificeerd kan worden als een beleidsarm voorstel. De wijziging van
een directe naar een indirecte verkiezing is daarom naar het oordeel van
de Afdeling een geschikt moment om keuzes die gemaakt zijn bij de ene
vorm van verkiezen bij de introductie van de nieuwe methode te
heroverwegen. De Afdeling adviseert de handhaving van de kiesdistricten
te heroverwegen.

4.	Onverenigbaarheid lidmaatschap waterschapsbestuur en gemeenteraad

In het voorstel wordt bepaald dat het lidmaatschap van een
waterschapsbestuur onverenigbaar wordt met het lidmaatschap van de
gemeenteraad. Dit omdat de leden van gemeenteraden invloed hebben op de
samenstelling van de waterschapsbesturen en er conflicten kunnen
ontstaan indien een persoon lid is van beide. Daarnaast zijn er
raakvlakken tussen gemeenten en waterschappen die kunnen leiden tot
belangenconflicten. Op deze bepaling is door diverse organen kritisch
gereageerd. Hierbij is erop gewezen dat het Nederlandse stelsel van
incompatibiliteiten in het verleden bewust zo beperkt mogelijk is
gehouden. De toelichting vermeldt dat het niet wenselijk is indien
raadsleden die bij de verkiezing van de waterschapsbesturen optreden als
kiezer tevens kandidaat kunnen zijn voor diezelfde verkiezing. De
Afdeling wijst erop dat dit ook geldt voor de verhouding tussen de leden
van provinciale staten en de Eerste Kamer. Toch heeft de wetgever er
niet voor gekozen om hier een onverenigbaarheid van functies in het
leven te roepen. De Afdeling adviseert de keuze voor de introductie van
een nieuwe incompatibiliteit nader te motiveren.  

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State

	'Het waterschap en zijn toekomst', Rapport van de Studiecommissie
Waterschappen, 1974, blz. 37.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 480, nr. 1-2.

	'Het bestuur van het waterschap', Rapport van de Commissie
Waterschapsbestuur, 1978, blz. 23-25.

	Kamerstukken II 1990/91, 19 995, nr. 3.

	Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3.

	Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.1, derde alinea.

	Zie M. Boogers en P. Tops, "Waterschapsverkiezingen: over democratie en
het bestaansrecht van waterschappen" in: Bestuurswetenschappen 2000, nr.
4, blz. 288-303 en S. Meijerink, “De hardnekkige misverstanden over de
waterschapsverkiezingen”, in: Bestuurswetenschappen 2009, nr. 2, blz.
59-68.

	Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 Achtergrond en aanleiding.

	Kamerstukken II 1975/76, 13 990, nr. 11.

	Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 22.

	Kamerstukken I 2006/07, 30 601, E.

	Zie artikel 104 Grondwet.

	E.J. Janse de Jonge, "Artikel 104 Grondwet", in: De Grondwet, A.K.
Koekkoek (red.) 2000.

	Zie artikel 120, vijfde lid, van de Waterschapswet.

	Kamerstukken I 2006/07, 30 601, E.

	M.Boogers en P. Tops, "Waterschapsverkiezingen: over democratie en het
bestaansrecht van waterschappen" in: Bestuurswetenschappen 2000, nr. 4,
blz. 288-303.

	M.Boogers en P. Tops, "Waterschapsverkiezingen: over democratie en het
bestaansrecht van waterschappen" in: Bestuurswetenschappen 2000, nr. 4,
blz. 288-303.

	S. Meijerink, “De hardnekkige misverstanden over de
waterschapsverkiezingen”, in: Bestuurswetenschappen 2009, nr. 2, blz.
59-68.

	M. Boogers en P. Tops, "Waterschapsverkiezingen: over democratie en het
bestaansrecht van waterschappen" in: Bestuurswetenschappen 2000, nr. 4,
blz. 288-303.

	Zo wordt onder meer in het advies van de ROB "Water in orde.
Bestuurlijk-organisatorische aspecten van integraal waterbeleid", Den
Haag, december 2001 de optie genoemd om de waterschappen de vorm te
geven van een provinciale zbo. Deze optie wordt ook genoemd door Boogers
en Tops. 

	Zie ook het advies van de Commissie van Advies inzake de
Waterstaatswetgeving, "Belangenrepresentatie in het Waterschapsbestuur",
van april 2009.

	Regeerakkoord VVD-CDA 'Vrijheid en verantwoordelijkheid, paragraaf 1
Bestuur.

	Kamerstukken II 2007/08, 31 142, nr. 76.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 986, nr. 1.

	Toelichting, paragraaf 2.1 Waterschapsverkiezingen door de leden van de
gemeenteraden.

	Advies van de Kiesraad van 3 juli 2007 over het
ontwerp-Waterschapsbesluit.

	Advies van de Kiesraad van 3 juli 2007 over het Waterschapsbesluit.

	Advies van de Kiesraad van 3 juli 2007 over het Waterschapsbesluit.

	Advies van de Raad van State van 13 april 2010 over het voorstel van
wet houdende regels met betrekking tot de inrichting van het proces voor
de verkiezing van leden van de gemeenteraden, provinciale staten, Eerste
en Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Europees Parlement (Wet
inrichting verkiezingsproces), Staatscourant 2010, nr. 19451.

	Kamerstukken II 1988/89, 20 264, nr. 18, blz. 2.

	Zie bijvoorbeeld de Code of Good Practice in Electoral Matters 2002 van
de Venice Commission en het rapport van de OVSE "The Netherlands
Parliamentary Elections 22 November 2006", OSCE/ODIHR Election
Assessment Mission Report (Warschau 12 maart 2007).

	Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5, Consultatie en advisering.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 191. 

	Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5, Consultatie en advisering.

	Zie bijvoorbeeld de adviezen van de VNG van 5 april 2011 en de Kiesraad
van 13 april 2011 over het wetsvoorstel indirecte
waterschapsverkiezingen.

  PAGE  11 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........