Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0223/I	's-Gravenhage, 5 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 20 juni 2011, no.11.001504, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Woningwet, de Kadasterwet en enige andere wetten in verband met de
implementatie van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (Wet
kenbaarheid energieprestatie gebouwen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van richtlijn nr. 2010/31/EU
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei
2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: de
richtlijn). Het betreft een herziening van richtlijn nr. 2002/91/EG van
het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 december
2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen. Het doel van de
richtlijn is het verminderen van het energieverbruik in gebouwen in de
Europese Unie. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over onder meer de sanctie op
het ontbreken van een energieprestatiecertificaat en de definities in
het wetsvoorstel. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
deels nader dient te worden overwogen.

1.	De sanctie bij ontbreken van een energieprestatiecertificaat 

De richtlijn bepaalt dat de lidstaten sancties opleggen voor inbreuken
op de nationale bepalingen die krachtens de richtlijn zijn vastgesteld.
Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

De in het wetsvoorstel voorgestelde sanctie voor het niet voldoen aan de
verplichting tot overhandiging van het energieprestatiecertificaat aan
de koper is dat de akte van levering niet zal worden ingeschreven in de
openbare registers. Dit heeft tot gevolg dat de eigendom niet overgaat.
De toelichting vermeldt dat deze maatregel van dien aard is, dat de
verkoper in de regel snel tot het (doen vervaardigen en) alsnog
overhandigen van het certificaat zal overgaan. De gedachte hierachter is
dat het van groot belang is dat het snel tot overhandiging van een
energieprestatiecertificaat komt, aldus de toelichting.

a.	De Afdeling stelt vast dat de richtlijn niet verplicht tot de
voorgestelde sanctie. De richtlijn eist wel dat de sanctie – naast
doeltreffend en afschrikkend – evenredig moet zijn. De Afdeling wijst
er op dat de voorgestelde sanctie in meer algemene zin aan de eis van
evenredigheid dient te voldoen. Met andere woorden, de sanctie moet in
een redelijke verhouding staan tot de ernst van het feit en het beoogde
doel. Bij deze evenredigheidstoets verdient ook artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de
Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) aandacht. De regering wijst er
weliswaar op dat de lidstaten bij de regulering van eigendom door het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens een ruime beoordelingsmarge
('wide margin of appreciation') gelaten wordt. Dit doet echter niet af
aan de verantwoordelijkheid van de wetgever om te zorgen voor een 'fair
balance' tussen de ernst van het feit en de aard van de sanctie en de
mate van verstrekkendheid van haar gevolgen. Daarbij dient ook betrokken
te worden dat er eventuele minder verstrekkende alternatieven zijn.

De Afdeling is mede gezien het voorgaande van oordeel dat de
voorgestelde sanctie – namelijk dat de akte van levering niet zal
worden ingeschreven in de openbare registers – dermate grote gevolgen
heeft voor de verkoper en de koper dat zij daardoor onevenredig in hun
belangen kunnen worden getroffen. Die sanctie komt er op neer dat in een
laat stadium van de verkoop een blokkade optreedt: de koopovereenkomst
is gesloten, de notaris heeft zijn taak vervuld, de koopsom is betaald,
een eventueel hypotheek is geregeld en de sleutel is overdragen. Wat nog
resteert is inschrijving van de akte in de openbare registers. De
blokkade in dat stadium heeft voor de partijen bij de verkoop
verstrekkende gevolgen. De verkoper wordt onevenredig getroffen, omdat
hij niet kan overdragen. Niet alleen vindt er geen eigendomsoverdracht
plaats, maar de verkoper kan daarnaast eventuele vervolgtransacties niet
laten plaatsvinden. Dit alles kan voor de verkoper grote (financiële)
gevolgen hebben. 

De koper, op wie géén verplichtingen rust ten aanzien van het
energieprestatiecertificaat, wordt eveneens onevenredig getroffen door
de sanctie. Hij kan de betreffende woning niet op de afgesproken tijd
betrekken, terwijl hij mogelijk zijn oude woning al heeft verkocht.  

Daarnaast staat een (ver)kooptransactie meestal niet los van andere
(ver)kooptransacties en brengt zij vaak een hele keten van dergelijke
transacties op gang. Die keten kan vastlopen wanneer één schakel
daarbinnen wordt belemmerd vanwege het ontbreken van een
energieprestatiecertificaat.

De Afdeling wijst er voorts op dat de vertraging van de overdracht ook
nadelige gevolgen heeft in situaties van (dreigend) beslag,
faillissement en dergelijke. Bij  overdracht van bedrijfsgebouwen vanuit
een faillissement zal er in het algemeen naar worden gestreefd de
betreffende ondernemingen inclusief onroerend goed zo mogelijk als
'going concern' over te dragen, waarbij zoveel mogelijk het personeels-
en cliëntenbestand intact blijft. Een snelle overdracht is daarvoor van
groot belang. 

 

De Afdeling heeft in de toelichting een beschouwing gemist over andere
sancties, die passen binnen het kader van de richtlijn, maar die niet de
verstrekkende gevolgen hebben, zoals de voorgestelde sanctie. Gedacht
kan worden aan het opleggen aan de verkoper van een last onder dwangsom
of een bestuurlijke boete. De toelichting gaat hier niet op in. De
Afdeling merkt op dat bijvoorbeeld in België en Duitsland een boete
wordt opgelegd ingeval een energieprestatiecertificaat ontbreekt. Niet
gebleken is dat de Europese Commissie deze sanctie als niet doeltreffend
of afschrikkend beschouwt.  

Gelet op de verstrekkende gevolgen van de voorgestelde sanctie bij de
eigendomsoverdracht en het feit dat er lichtere – doeltreffende en
afschrikkende – sancties kunnen worden opgelegd, is de Afdeling ook in
het licht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM van oordeel
dat de voorgestelde sanctie niet in een evenredige verhouding staat tot
de ernst van het feit (het niet nakomen van de verplichting tot het
verstrekken van een energieprestatiecertificaat).  

De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de voorgestelde
sanctie niet evenredig is en adviseert het wetsvoorstel op dit punt te
heroverwegen.

b.	Naast de evenredigheid van de voorgestelde sanctie merkt de Afdeling
het volgende op. De sanctie is in het wetsvoorstel als volgt
vormgegeven. Er wordt in de Kadasterwet een nieuwe eis toegevoegd aan de
eisen die gesteld worden aan de akte van levering voor de overdracht van
een registergoed: de akte van levering moet de vermelding bevatten dat
de verstrekking van een energieprestatiecertificaat aan de koper heeft
plaatsgevonden.

De Afdeling merkt op dat een dergelijk wettelijk vereiste aan de akte
van levering moeilijk past in het doel en het stelsel van de Kadasterwet
en de vereisten die deze wet stelt aan stukken die aan de openbare
registers worden aangeboden. De wettelijke vereisten aan de akte van
levering, zoals neergelegd in artikel 24 Kadasterwet, zien op de doelen
van de openbare registers: het bevorderen van rechtszekerheid over de
rechtstoestand van een registergoed en het bevorderen van de
informatievoorziening van de overheid en samenleving. 

De Afdeling heeft een uiteenzetting gemist waaruit blijkt dat het
voorgestelde artikel 24, derde lid, van de Kadasterwet wel daarin past.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan. 

2.	Reikwijdte van de verplichting  

a.	Executoriale verkoop en onteigening	

Volgens het voorgestelde artikel 11c van de Woningwet heeft de eigenaar
van een gebouw de verplichting om bij de eigendomsoverdracht of de
oplevering een energieprestatiecertificaat te verstrekken aan de koper.
Onduidelijk is in hoeverre deze verplichting ook zou moeten gelden bij
de executoriale verkoop van een gebouw en de onteigening van een gebouw.
De toelichting besteedt hier geen aandacht aan. De Afdeling adviseert de
toelichting op dit punt aan te vullen.

b.	Certificering van appartementen

De toelichting bij het voorgestelde artikel 11c van de Woningwet
vermeldt dat bij gebouwen die voor afzonderlijk gebruik ontworpen of
aangepaste delen omvatten (zoals appartementengebouwen) rekening moet
worden gehouden met de rol die een vereniging van eigenaren kan spelen
bij het verstrekken van een energieprestatiecertificaat.

Het is de Afdeling niet duidelijk welke rol de vereniging van eigenaren
speelt bij het verstrekken van het energieprestatiecertificaat. Het is
denkbaar dat er een collectief energieprestatiecertificaat voor het hele
gebouw wordt verstrekt aan de (administrateur van) vereniging van
eigenaren, die vervolgens een afschrift daarvan aan een
appartementseigenaar verstrekt. In dit verband verwijst de Afdeling naar
de artikelen 3 en 11, zesde lid, van de richtlijn. Volgens de laatste
bepaling is de certificering van gebouwunits mogelijk op basis van een
gemeenschappelijke certificering voor het gehele gebouw of de keuring
van een andere representatieve gebouwunit met dezelfde energierelevante
kenmerken in hetzelfde gebouw. De vraag is in welke positie een eigenaar
van een appartement komt te verkeren indien hij niet kan beschikken over
een collectief energieprestatiecertificaat.  

Aangezien de toelichting onvoldoende ingaat op de certificering van
appartementen, adviseert de Afdeling de toelichting ook op dit punt aan
te vullen. 

3.	Definities

a.	Energieprestatie

De definitie van "energieprestatie" in het wetsvoorstel wijkt af van de
definitie in de richtlijn. Volgens de richtlijn wordt onder
"energieprestatie van een gebouw" verstaan: de berekende of gemeten
hoeveelheid energie die nodig is om aan de vraag naar energie te voldoen
die verband houdt met een normaal gebruik van het gebouw (…). Het
wetsvoorstel definieert "energieprestatie" als volgt: hoeveelheid
energie die nodig is om aan de vraag naar energie te voldoen die behoort
bij een gestandaardiseerd gebruik van een gebouw (…). Deze definitie
lijkt ontleend te zijn aan de oude richtlijn. 

De Afdeling adviseert de definitie van "energieprestatie" in het
wetsvoorstel te laten aansluiten bij de definitie van de nieuwe
richtlijn.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen. 

b.	Gebouw

In het wetsvoorstel worden twee definities van "gebouw" gebruikt. Voor
de nieuwe afdeling 2a van de Woningwet geldt de definitie van artikel 1,
onderdeel c, van de Woningwet: elk bouwwerk, dat een voor mensen
toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten
ruimte vormt. Om aan te sluiten bij de definitie van de richtlijn is in
het wetsvoorstel een uitzondering gemaakt voor gebouwen waarvoor geen
energie gebruikt wordt om het binnenklimaat te regelen. Deze definitie
van "gebouw" geldt ook voor de verplichting van de eigenaar om bij de
verkoop een energieprestatiecertificaat te verstrekken. Echter, wat
betreft de sanctie voor het niet nakomen van deze verplichting wordt een
andere definitie van "gebouw" gehanteerd: het voorgestelde artikel 24,
derde lid, van de Kadasterwet spreekt van "gebouwde onroerende zaak of
een appartementsrecht". Onder punt 2b is al aandacht besteed aan
certificering van appartementen. In de richtlijn wordt een appartement
aangeduid als "gebouwunit. De definitie van "gebouw" in het voorgestelde
artikel 24, derde lid, lijkt beperkter dan de definitie in de Woningwet
en in de richtlijn. Onduidelijk is dan ook of de sanctie de
werkingssfeer van de richtlijn volledig dekt.

De Afdeling adviseert om in het wetsvoorstel één definitie van
"gebouw" te gebruiken en deze aan te sluiten bij de in de richtlijn
gehanteerde definitie.

c.	Uitzondering voor gebouwen met een industriefunctie

In het voorgestelde artikel 11a, tweede lid, van de Woningwet zijn de
categorieën gebouwen opgenomen die uitgezonderd zijn van de
verplichting tot afgifte van een energieprestatiecertificaat. De
uitzondering genoemd in het voorgestelde artikel 11a, tweede lid, onder
d, namelijk gebouwen die bestemd zijn om te worden gebruikt voor het
bedrijfsmatig bewerken of opslaan van materialen en goederen, of voor
agrarische doeleinden, is ontleend aan artikel 4, tweede lid, onder c,
van de richtlijn. De toelichting vermeldt dat het hier gaat om de
categorie gebouwen die in het Bouwbesluit 2003 vallen onder de
zogenoemde industriefunctie. Er is zo nauw mogelijk aangesloten bij de
definitie van het begrip industriefunctie in het Bouwbesluit 2003, aldus
de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat deze uitzondering ruimer is geformuleerd dan de
uitzondering in de richtlijn. De richtlijn spreekt van "industriepanden,
werkplaatsen en niet voor bewoning bestemde gebouwen van
landbouwbedrijven met een lage energiebehoefte (…)". De toevoeging
"met een lage energiebehoefte" ontbreekt in de omschrijving in het
wetsvoorstel. Dit kan er toe leiden dat bepaalde industriegebouwen of
gebouwen voor agrarische doeleinden met een hoge energiebehoefte ook
uitgezonderd worden van de afgifteplicht van het
energieprestatiecertificaat. Dit strookt niet met het doel van de
richtlijn, namelijk vermindering van energiegebruik. 

De Afdeling adviseert de uitzondering genoemd in het voorgestelde
artikel 11a, tweede lid, onder d, te laten aansluiten bij de
omschrijving en het doel van de richtlijn. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,Bijlage bij het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.11.0223/I
met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

In de transponeringstabel bij artikel 3 van de richtlijn specificeren
dat implementatie voor bestaande bouw reeds heeft plaatsgevonden in
artikel 2 van de Regeling energieprestatie gebouwen.

In de transponeringstabel bij artikel 4 van de richtlijn de woorden
"Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.12 van het Bouwbesluit 2003"
vervangen door: Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.3 van het
Bouwbesluit 2003.

In de transponeringstabel bij artikel 11 van de richtlijn specificeren
dat implementatie plaatsvindt in het voorgestelde artikel 1, eerste lid,
onderdeel r, en nieuwe afdeling 2a van de Woningwet.

In de transponeringstabel specificeren dat artikel 12, vierde lid, van
de richtlijn wordt geïmplementeerd in het voorgestelde artikel 11f van
de Woningwet.

In de transponeringstabel specificeren dat implementatie van artikel 16
van de richtlijn wat betreft keuring van aircosystemen heeft
plaatsgevonden in artikel 3a.1 van het Besluit energieprestatie
gebouwen.

In de transponeringstabel specificeren dat implementatie van artikel 17
van de richtlijn wat betreft airconditioningsystemen heeft
plaatsgevonden in artikel 3a.1 van het Besluit energieprestatie
gebouwen.

	PbEU L153/13.

	PbEG 2003 L1/65.

	Artikel 27 van de richtlijn.

	Voorgestelde artikel 24, derde lid, van de Kadasterwet. 

	Artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 11c van de
Woningwet. 

	Memorie van toelichting, algemeen, onder punt 4.2 getiteld
"Kadasterwet".

	Zie artikel 3:89 van het Burgerlijk Wetboek. 

	Zie het Vlaamse Decreet houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het
vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot
invoering van een energieprestatiecertificaat (Belgisch staatsblad
30/07/2004 blz. 58410-58418). Het gaat hier om implementatie van de oude
richtlijn 2002/91/EG. 

	De Europese Commissie is niet opgetreden tegen het Vlaamse Decreet voor
het niet effectief of afschrikkend zijn van de sanctie van geldboete.
Wél is de Europese Commissie opgetreden tegen België omdat de Waalse
overheid de richtlijn niet had omgezet (zaak C-167/08).

	Voorgestelde artikel 24, derde lid, van de Kadasterwet.

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel 11c van de Woningwet.

	Artikel 2, vierde lid, van de richtlijn.

	Voorgestelde artikel 1, onderdeel q, van de Woningwet.

	Artikel 2, tweede lid, van richtlijn nr. 2002/91/EG.

	Artikel 2, eerste lid, van de richtlijn.

	Voorgestelde artikel 11a, tweede lid, onderdeel a, van de Woningwet.

	Voorgestelde artikel 11c van de Woningwet.

	Het Bouwbesluit 2003 zal worden vervangen door Bouwbesluit 2012. Het
voornemen is dat het Bouwbesluit 2012 per 1 januari 2012 inwerking
treedt.

	Artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 11a van de
Woningwet. 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........