Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0302/IV	's-Gravenhage, 10 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 26 juli 2011, no.11.001812, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet aanvullende regels
veiligheid wegtunnels in verband met het vaststellen van een
veiligheidsnorm en het stellen van regels omtrent het gebruik van
gestandaardiseerde uitrustingen en in verband met wijzigingen in het
totstandkomingsproces van wegtunnels, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot herziening van de regelgeving over
tunnelveiligheid om de op dat terrein bestaande onduidelijkheid over het
benodigde veiligheidsniveau en de wijze waarop daaraan voldaan moet
worden, weg te nemen. Daartoe wordt onder meer voorgesteld in de Wet
aanvullende regels veiligheid wegtunnels (hierna: Warvw) een norm op te
nemen voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen en deze
uit te werken in zogenoemde standaarduitrustingen. Voorts wordt het
proces zo ingericht, dat de discussie over het voorzieningenniveau van
een nieuwe tunnel voor de start van de bouw daarvan wordt afgerond.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de norm voor
tunnelveiligheid en het kiezen van de (standaard)uitrusting. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Norm voor tunnelveiligheid

Het voorgestelde artikel 6, eerste lid, van de Warvw bepaalt dat de
verwezenlijking van een tunnel uitsluitend plaatsvindt indien uit de
risicoanalyse blijkt dat het risico op een incident met 10 of meer
dodelijke slachtoffers niet groter is dan 0,1/N2 per kilometer
tunnelbuis per jaar. Daarbij is "N" het aantal dodelijke slachtoffers
per incident. Wordt aan deze norm voldaan, dan is het veiligheidsniveau
van de tunnel voldoende. De norm is daarmee het centrale toetsingskader
binnen de tunnelveiligheidsregelgeving, aldus de toelichting. Om vast te
stellen of wordt voldaan aan de norm, worden risicoanalyses uitgevoerd.
De methode die daarbij moet worden gehanteerd, wordt vastgesteld bij
ministeriële regeling. 

a.	Persoonlijk risico

De voorgestelde veiligheidsnorm heeft betrekking op het groepsrisico.
Dit is de kans per jaar dat in één keer een groep mensen komt te
overlijden bij een ongeval in de tunnel. Deze norm voor het groepsrisico
wordt in de praktijk reeds gehanteerd en is als veiligheidsnorm
aanbevolen in het rapport "Evaluatie wetgeving tunnelveiligheid".

In de praktijk wordt daarnaast een norm voor het persoonlijk risico
gehanteerd. Dit betreft de kans per afgelegde kilometer voor een
weggebruiker om in de tunnel te overlijden als gevolg van een incident
in de tunnel. Deze norm voor het persoonlijke risico wordt in het
evaluatierapport aanbevolen om te worden gehanteerd naast de norm voor
het groepsrisico. De toelichting vermeldt geen reden voor het in zoverre
afwijken van de aanbevelingen uit het evaluatierapport. De Afdeling
adviseert in de toelichting uiteen te zetten waarom is afgezien van een
norm voor het persoonlijk risico en het voorstel zonodig aan te passen. 
  

b.	Bestaande tunnels

Artikel 6 regelt dat pas met de bouw van een tunnel wordt gestart als
uit de risicoanalyse blijkt dat aan de gestelde veiligheidsnorm wordt
voldaan. Deze norm is echter niet alleen bedoeld voor nieuwe tunnels.
Ook bestaande tunnels zullen blijkens de toelichting aan de
veiligheidsnorm moeten voldoen, zij het dat voor tunnels die vóór 1
mei 2006 zijn opengesteld, een overgangstermijn geldt. Het wetsvoorstel
is in zoverre niet consistent.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 6, eerste lid, aan te
passen en de daarin gestelde norm niet uitsluitend te verbinden aan de
verwezenlijking van een nieuwe tunnel, maar algemeen van toepassing te
laten zijn. Dit laat onverlet dat er geen verplichting hoeft te gelden
om bij bestaande tunnels ook de gestandaardiseerde uitrusting toe te
passen.

2.	Betrokkenheid van burgemeester en wethouders bij de keuze van
(gestandaardiseerde) uitrusting

Het voorgestelde artikel 6b regelt dat de tunnelbeheerder in de
planologische fase de toe te passen gestandaardiseerde uitrusting kiest
en dat hij in een aantal gevallen van die uitrusting mag afwijken. In
beide situaties wordt de keuze gemaakt na overleg daarover met het
bevoegde college van burgemeester en wethouders (hierna: het bevoegde
college), omdat zij verantwoordelijk zijn voor de vergunning- en
hulpverlening. Volgens de toelichting is het voldoende dat het bevoegde
college in dat kader "overleg" voert met de tunnelbeheerder. Bij de
keuze voor de gestandaardiseerde uitrusting is geen bestuurlijke
afweging aan de orde, maar wordt vastgesteld welke gestandaardiseerde
uitrusting aansluit bij de kenmerken van de beoogde tunnel. Het vereisen
van "overeenstemming" tussen de tunnelbeheerder en het bevoegde gezag is
daarvoor een te zware eis, temeer daar de keuzemogelijkheden in een
ministeriële regeling vastliggen. De verwachting is dat er geen
zwaarwegende verschillen van opvatting tussen de tunnelbeheerder en het
bevoegde gezag "kunnen" zijn, aldus de toelichting. 

De Afdeling mist in de toelichting informatie waaruit blijkt dat bij de
keuze voor een gestandaardiseerde uitrusting geen bestuurlijke afweging
aan de orde is. Voorts maakt de toelichting niet duidelijk hoe de
bevoegdheid tot afwijking van de gestandaardiseerde uitrusting zich
verhoudt tot de opmerking in de toelichting dat er geen bestuurlijke
afweging aan de orde is bij de keuze voor een gestandaardiseerde
uitrusting.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met deze informatie
en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen op het punt van de afstemming
met het bevoegde college bij de keuze voor een gestandaardiseerde
uitrusting.  

3.	Implementatie van artikel 3, tweede lid, van Richtlijn 2004/54/EG

In de Warvw is Richtlijn 2004/54/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in
het trans-Europese wegennet (hierna: de richtlijn) geïmplementeerd.
Ingevolge artikel 4 van deze richtlijn wijzen de lidstaten één of meer
bestuursorganen aan die de verantwoordelijkheid dragen er op toe te zien
dat alle veiligheidsaspecten van een tunnel in acht worden genomen en
die de nodige voorzorgsmaatregelen vaststellen om de naleving van de
richtlijn te verzekeren. In de Warvw zijn burgemeester en wethouders van
de gemeente waarin een tunnel geheel of in hoofdzaak is of zal zijn
gelegen aangewezen als het bestuursorgaan bedoeld in artikel 4 van de
richtlijn. 

Artikel 3, tweede lid, van de richtlijn maakt het mogelijk dat het
aangewezen bestuursorgaan in bepaalde gevallen de toepassing van
risicobeperkende maatregelen mag accepteren als alternatief voor de
eisen van de richtlijn, mits de alternatieve maatregelen leiden tot een
gelijkwaardige of betere bescherming. Artikel 14 van de richtlijn laat
toe dat het aangewezen bestuursorgaan een afwijking van de eisen van de
richtlijn toestaat voor innovatieve technieken.

In de Warvw zijn bij de implementatie van de richtlijn destijds de
artikelen 3, tweede lid, en 14 van de richtlijn niet volledig omgezet.
Als gevolg hiervan is er geen bestuursorgaan aangewezen dat de
toepassing van risicobeperkende maatregelen mag accepteren als
alternatief voor de eisen van de richtlijn. 

De Afdeling adviseert genoemde richtlijnbepalingen alsnog te
implementeren in de Warvw.  

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0302/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel 6, eerste lid, "de risicoanalyse" vervangen door: een
risicoanalyse.

Artikel 6a, tweede lid, onder a, herformuleren om deze bepaling meer in
lijn te laten zijn met artikel 6, eerste lid. Bijvoorbeeld als volgt: 

a. indien uit een risicoanalyse blijkt dat bij toepassing van de
gestandaardiseerde uitrusting in een tunnel met fysieke kenmerken van
opengestelde of in aanbouw zijnde tunnels, aan de in artikel 6, eerste
lid, vermelde norm wordt voldaan. 

De volgorde van de onderdelen van artikel 6b wijzigen, mede omdat
blijkens de toelichting de tunnel inclusief de gestandaardiseerde
uitrusting nog een risicoanalyse voor het geheel moet doorlopen. Een
logische volgorde zou zijn:

1) het kiezen van de toe te passen standaarduitrusting;

2) uitvoeren van een risicoanalyse;

3) de mogelijke afwijking van de standaard;

4) het moment waarop uiterlijk een standaarduitrusting of de afwijking
daarvan moet zijn gekozen;

5) betrokkenheid van het bevoegde college bij de keuze van de
(standaard)uitrusting. 

In artikel 6b, tweede lid, onderdelen a en b, alsmede het vijfde lid,
onderdelen a en b, de woorden "bij de totstandkoming van" vervangen
door: voorafgaand aan de vaststelling van. De totstandkoming van een
planologisch besluit is een proces en daarmee te onbepaald om als
uiterste moment van het maken van een keuze te kunnen dienen. 

Artikel 6c, eerste lid, in verband met de leesbaarheid en de
consistentie in de wet, splitsen in twee leden, waarbij het eerste lid
de verplichting om een veiligheidsplan vast te stellen bevat en het
tweede lid het moment waarop dat moet zijn gebeurd. Bij dat laatste zou
moeten worden aangesloten bij de terminologie die wordt gebruikt voor
het tijdstip waarop uiterlijk de keuze van een uitrusting moet zijn
gemaakt. 

In artikel 6d, eerste lid, de passage "ten aanzien van het ontwerp van
deze wijziging of ten aanzien van het voornemen tot het veranderen van
het gebruik" schrappen. De risicoanalyse geldt niet alleen de wijziging;
de hele tunnel moet, na de wijziging, aan de norm voldoen. 

In artikel 8a, eerste lid, aansluiten bij de formulering van artikel 8,
eerste lid. Daartoe kan het laatste deel van de zin worden vervangen
door: voor het verkeer open te stellen, zonder een daartoe strekkende
vergunning van het bevoegd college van burgemeester en wethouders.  

In artikel III van het wetsvoorstel de woorden "van het ontwerp als"
schrappen uit het voorgestelde onderdeel e, van artikel 2.10, eerste
lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 

	Onder standaarduitrustingen moeten worden verstaan de installaties en
systemen die in de tunnel worden geplaatst. Deze uitrustingen kunnen per
type tunnel en per type gebruik van de tunnel verschillen.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1 (Eenduidige normstelling),
eerste tekstblok.

	Zie het voorgestelde artikel 6, derde lid. 

	Zie het RWS-QRA-model voor wegtunnels van Rijkswaterstaat Bouwdienst
(registratienummer 4818-2006-0091), dat ingevolge artikel 4 van de
Regeling aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Rarvw) bij de
uitvoering van risicoanalyses moet worden toegepast, en de Handreiking
Risicoanalyse Tunnelveiligheid, dat onder meer door de Commissie
Tunnelveiligheid wordt gehanteerd bij de beoordeling van de wettelijk
verplichte risicoanalyses. 

	Rapport van 31 januari 2011, Kamerstukken II 2010/11, 29 296, nr. 20.

	Zie de onder noot 4 vermelde documenten.

	Zie het voorgestelde artikel 18, eerste lid, en de artikelsgewijze
toelichting (artikel I, onderdeel J).

	Zie het voorgestelde artikel 6, tweede lid.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3 (Voorbereiding van dit
wetsvoorstel), achttiende tekstblok.

	Pb. 2004, L 167/39.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........