Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.11.0230/III	's-Gravenhage, 5 oktober 2011

Bij Kabinetsmissive van 22 juni 2011, no.11.001532, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet
maatschappelijke ondersteuning in verband met de uitbreiding van
gemeentelijke taken op het terrein van de begeleiding alsmede enkele
andere wijzigingen in deze wet, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo) te wijzigen om de taak van gemeenten uit te breiden met
begeleiding voor personen zonder verblijfsindicatie en kortdurend
verblijf en voorts gemeenten vrijheid te geven zelf te bepalen of een
voorziening al dan niet in de vorm van een persoonsgebonden budget zal
worden verstrekt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de
uitbreiding van de compensatieplicht, en de gevolgen voor zorgvragers,
gemeenten en mantelzorgers. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
het voorstel deels nader dient te worden overwogen.

Op 16 augustus 2011 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van
de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van
State met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) over het voorstel beraadslaagd. Bij de voorbereiding van het
advies waren vragen gerezen over de vormgeving van de met het
wetsvoorstel beoogde maatregelen en de daarbij gemaakte afwegingen,
welke vragen onvoldoende worden beantwoord in de memorie van
toelichting. Ook bestonden bij de Afdeling vragen over de gevolgen die
de met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gemaakte
bestuursafspraken voor de jaren 2011-2015 voor het wetsvoorstel hebben
of zouden moeten hebben.

Vervolgens heeft de Staatssecretaris van VWS bij brief van 13 september
2011 aan de Voorzitter van de Afdeling advisering haar visie op de
toekomst van de Wmo en de rol van de gemeente geschetst. Deze gedachten
hebben hun vertaling gevonden in een aanvulling op het wetsvoorstel
zoals het eerder aan de Afdeling was voorgelegd. Deze voorgenomen
aanvulling, die als bijlage is gevoegd bij de brief, beoogt aan de
maatschappelijke ondersteuning verdere uitwerking te geven op het gebied
van kwaliteit, klachtrecht, medezeggenschap, cliëntervaringsonderzoek,
toezicht en meldingen over geweld en calamiteiten. De Afdeling heeft
deze aanvulling in de voorbereiding van haar advies betrokken. 

1. 	Inleiding 

Ingevolge artikel 6 Besluit zorgaanspraken AWBZ (Bza) heeft degene die
daarvoor op grond van een indicatie in aanmerking komt, aanspraak op
begeleiding. Verder vloeit uit artikel 9a Bza voort dat de verzekerde
die is aangewezen op permanent toezicht, recht heeft op kortdurend
verblijf in geval ontlasting van de mantelzorger noodzakelijk is.

Beide zorgaanspraken worden met het wetsvoorstel binnen het bereik van
de Wmo gebracht. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan afspraken uit het
regeerakkoord. De toelichting op het voorstel geeft aan dat gemeenten in
het kader van de Wmo beter in staat zijn zich rekenschap te geven van de
specifieke omstandigheden van de zorgvrager in de sfeer van zijn
leefomgeving en van de sociale infrastructuur. Daarbij kan de gemeente
de verbinding leggen met andere gemeentelijke domeinen, zoals de
bijstand en het woonbeleid. Door deze samenhang te bevorderen, kan aan
de burger op zijn behoefte toegesneden maatschappelijke ondersteuning
verleend worden. Daarnaast kunnen gemeenten deze ondersteuning soms ook
doelmatiger aanbieden, bijvoorbeeld door het aanbieden van meer
collectieve voorzieningen en groepsactiviteiten, aldus de toelichting.  
  

Daarnaast wijst de toelichting op de kostenontwikkeling van de AWBZ, die
niet langer houdbaar is. Van een wet die in 1968 is ingevoerd om zware
chronische en continue zorg te verzekeren die grote financiële risico's
voor individuele personen met zich meebrengt die bovendien particulier
niet te verzekeren zijn, is de wet nu een voorziening geworden waaruit
ruim 600.000 cliënten, van wie 380.000 thuis, zorg ontvangen. 

In historisch perspectief bezien, blijkt dat de AWBZ, die aanvankelijk
was bedoeld voor het voorzien in zware geneeskundige risico's, in de
loop van de tijd steeds verder is uitgebreid naar andere domeinen, zoals
welzijn en maatschappelijk werk. Met de verbreding van de reikwijdte van
de AWBZ groeiden ook de ermee gemoeide uitgaven. 

Naast de financiële onbeheersbaarheid is het, gelet op de spanningen op
de arbeidsmarkt die verwacht worden, ook twijfelachtig of bij
voortzetting van deze groei er de komende jaren voldoende personeel zal
zijn om al deze AWBZ-voorzieningen te leveren.   

De Afdeling onderkent dat de groei van de AWBZ-uitgaven de laatste jaren
aanzienlijk is geweest en dat de uitgaven ook de komende jaren sterk
zullen stijgen. Dit dwingt tot maatregelen die de opwaartse dynamiek in
de AWBZ- voorzieningen en de kosten daarvoor doorbreken, zonder dat
afbreuk wordt gedaan aan wat met die voorzieningen wordt beoogd:
ondersteuning van de maatschappelijke participatie van diegenen die daar
niet zelf toe in staat zijn. De noodzaak daartoe volgt ook uit de
jaarlijkse toename van personeel dat werkzaam is in de zorg. Zo is van
alle nieuwe banen die er in het afgelopen decennium zijn bijgekomen,
driekwart er een in de zorg. Een aantal rapporten wijst in de richting
de AWBZ terug te brengen tot een dekking voor langdurige
zorgvoorzieningen.

De wijziging van het Bza van 1 december 2008, waarbij de aanspraak op
begeleiding uitsluitend gericht is op het bevorderen van zelfredzaamheid
en bestemd is voor mensen met matige/zware beperkingen, om te voorkomen
dat zij in een instelling moeten worden opgenomen of dat zij zich
verwaarlozen, gaat in dezelfde richting. Daarmee werd dat deel van de
begeleiding dat gericht was op maatschappelijke integratie (zoals
vrijetijdsbesteding, uitstapjes) niet meer tot de AWBZ gerekend, maar
tot andere domeinen, zoals de Wmo of de eigen verantwoordelijkheid.

Met het wetsvoorstel wordt voortgegaan op de ingeslagen weg om de AWBZ
haar oorspronkelijke karakter terug te geven. Daartoe worden de huidige
AWBZ-functies extramurale begeleiding en kortdurend verblijf
overgebracht naar de Wmo. In plaats van de ingevolge de AWBZ geldende
aanspraak op deze zorgvormen, komt een uitbreiding van de in de Wmo
geregelde compensatieplicht, waarin de gemeenten moeten gaan voorzien.
Alle gemeenten zijn gehouden tot de compensatieplicht; zij kunnen, gelet
op de particuliere omstandigheden van de hulpbehoevenden, verschillen in
de wijze waarop en met welke voorzieningen daaraan invulling zal worden
gegeven. Dit houdt in dat voor een burger met een beperking, een
chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem, waardoor
beperkingen ontstaan in de sfeer van de zelfredzaamheid en
maatschappelijke participatie, optimaal passende voorzieningen moeten
worden getroffen om hem in staat te stellen zijn dagelijkse
levensverrichtingen uit te voeren, het persoonlijk leven te structureren
en daarover regie te voeren. Daarbij wordt rekening gehouden met de
persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager, de verandering van
woning in verband met de leefsituatie en de mogelijkheid om zelf in
maatregelen te voorzien.

De Wmo onderscheidt zich daarmee van de AWBZ. De AWBZ biedt de burger
die daarvoor op grond van een indicatie in aanmerking komt, aanspraak op
één of meer vormen van zorg. In de Wmo heeft de burger recht op
compensatie van zijn beperkingen in zijn zelfredzaamheid en
maatschappelijke participatie. Met de overheveling van de extramurale
begeleiding naar de Wmo vervalt de aanspraak op deze vorm van zorg en
ontvangt de zorgvrager een recht op gemeentelijke compensatie dat
gericht is op de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van
de zorgvrager. Omdat de vorm waarin de resultaten van de
compensatieplicht worden bereikt tot de beleidsvrijheid behoort van de
gemeenten, kan de burger die ondersteuning vraagt een andere vorm van
ondersteuning aangereikt krijgen dan hij ingevolge de AWBZ gewend was te
ontvangen. Daarbij dient in alle gemeenten een adequaat niveau
gewaarborgd te worden.

De Afdeling wijst er op dat de thans nog in de AWBZ opgenomen functies
begeleiding en kortdurend verblijf essentieel zijn voor burgers die
zonder hulp niet zelfstandig kunnen functioneren en (aldus) niet
volwaardig kunnen participeren in onze samenleving. Dit betekent dat
uiterste zorgvuldigheid nodig is om de beoogde overgang verantwoord te
laten verlopen.

Het voorstel roept in dit verband een aantal indringende vragen op. Deze
betreffen in het bijzonder de gevolgen en effecten voor belanghebbenden,
de uitvoering en uitvoerbaarheid, en het gebrek aan voldoende inzicht in
de financiële randvoorwaarden. In het licht van deze opmerkingen, in
hun samenhang bezien, adviseert de Afdeling het voorstel nader te
overwegen.

2.         Gevolgen voor zorgvragers

Volgens gegevens van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) hebben op
peildatum 1 januari 2010 circa 180.000 mensen een uitstaand recht op
extramurale AWBZ-begeleiding. Het gaat daarbij om mensen met een
verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, om ouderen met
somatische of psychogeriatrische problematiek, om volwassenen met
psychiatrische problematiek en om jeugdigen met psychiatrische
problematiek in combinatie met opvoed- en opgroeiproblemen. 

Uit de Beleidsregels inzake begeleiding zoals deze op dit moment bij de
indicatiestelling door het CIZ worden gebruikt, blijkt een grote
diversiteit van gevallen. Zo is bij de zwaardere beperkingen
ondersteuning noodzakelijk. Cliënten kunnen taken niet zelf meer
uitvoeren, problemen niet meer zelfstandig oplossen en beperkingen
kunnen ondanks het gebruik van hulpmiddelen onvoldoende worden
gecompenseerd. Verder komen ook personen met een zintuiglijke handicap
voor ondersteuning in aanmerking. Bij gedragsproblemen kan deskundige
professionele bijsturing nodig zijn om het gedrag in goede banen te
leiden.

Beperkingen op het vlak van het psychisch functioneren (concentratie,
geheugen en denken) kunnen met zich brengen dat met regelmaat deskundige
hulp moet worden geboden. Vertoont iemand ernstige problemen in het
herkennen van personen en van zijn omgeving en is hij gedesoriënteerd,
dan moet deskundige begeleiding geboden worden, anders is opname het
enige alternatief. Van begeleiding in de vorm van toezicht is sprake als
ook aanspraak op persoonlijke verzorging en verpleging bestaat. Een kind
kan in aanmerking komen voor begeleiding gericht op toezicht tijdens het
onderwijs, in situaties van gedragsproblemen waarbij het gedrag de
omgang met andere leerlingen bemoeilijkt. Gedrag dat het leren
bemoeilijkt, hoort thuis onder het domein van het onderwijs.

Tegen de achtergrond van deze korte schets van soorten zorgvragers zal
de Afdeling hierna ingaan op de vraag of in specifieke
gevallen/categorieën geen aanleiding zou moeten bestaan tot specifieke
maatregelen, zo nodig in afwijking van het voorliggende generiek
werkende voorstel. 

a. 	kenmerken van AWBZ-zorg

Zoals hiervoor uiteengezet, zijn binnen de functie begeleiding vormen
van zorg aanwijsbaar die duidelijke kenmerken van een AWBZ-voorziening
vertonen: zware chronische en continue zorg die grote financiële
risico's voor individuen met zich brengt en die particulier niet te
verzekeren is. Zo zal in sommige situaties voortdurende begeleiding om
zelfstandig te kunnen leven aanwezig moeten zijn, zoals bij begeleid
zelfstandig wonen, bij het integrale zorgaanbod in gespecialiseerde
kinderdagcentra en in de gehandicaptenzorg. Dit geldt ook voor de
functiebegeleiding voor palliatieve zorg, en mogelijk ook voor de
persoonsgerichte langdurige begeleiding aan mensen vanwege psychische
stoornissen, huiselijk geweld of verstandelijke beperkingen. In zoverre
ligt overheveling van de hier bedoelde gevallen naar de Wmo niet in de
rede. 

De gemeenten hebben in de hier bedoelde situaties vrijwel geen ruimte om
in het kader van hun compensatieplicht een andere voorziening
beschikbaar te stellen dan de bovenbedoelde vorm van begeleiding. Uit de
toelichting blijkt echter niet of is overwogen deze gevallen van
overheveling naar de Wmo uit te sluiten. 

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom besloten is
deze zorgvormen naar de Wmo over te hevelen en het voorstel zo nodig aan
te passen.

b. 	voorzieningen voor specifieke zorgvragers

Met de Wmo wordt beoogd om onvermogen van de burger om zelfstandig in de
samenleving te kunnen participeren, waar nodig te compenseren. Onder
zelfredzaamheid wordt verstaan: het lichamelijke, verstandelijke,
geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die
deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken. Bij de
beoordeling van de noodzakelijke mate van compensatie wordt derhalve
eerst bepaald wat de burger op eigen kracht kan of kan leren,
organiseren of financieren. Biedt dat onvoldoende soelaas, dan worden de
mogelijkheden van informele zorg of sociale netwerken verkend. Zijn de
belemmeringen daarmee niet afdoende te compenseren, dan wordt gezocht
naar oplossingen in collectieve, algemene voorzieningen. Pas in laatste
instantie worden individuele, professionele voorzieningen ingezet.
Daartoe wordt artikel 4, eerste lid, van de Wmo aangevuld met de
verplichting om voorzieningen te treffen die de zorgvrager in staat
stellen dagelijkse verrichtingen uit te voeren en het persoonlijk leven
te structureren en daarover regie te voeren.

Uit het Bestuursakkoord 2011-2015 kan worden opgemaakt dat het Rijk en
de gemeenten hebben afgesproken om voor de zomer van 2011 te onderzoeken
voor welke specifieke groepen specifieke maatregelen moeten worden
getroffen. In de toelichting is hieraan geen passage gewijd.

De Afdeling adviseert hierop alsnog in te gaan.

3. 	Gevolgen voor gemeenten 

a.	beoordeling en deskundigheid/expertise

Met de overgang van de extramurale begeleiding naar de Wmo krijgt de
gemeente er een omvangrijke groep hulpbehoevenden bij, voor wie de
noodzakelijke hulp divers en veelal complex is. De beoordeling van wat
hun toekomt, vraagt van gemeenten specifieke deskundigheid. De
toelichting geeft vrijwel geen aanknopingspunten voor een positief
antwoord op de vraag of alle gemeenten voldoende en op tijd zijn
toegerust voor deze belangrijke nieuwe taak. 

Op dit moment zijn de functies extramurale begeleiding en kortdurend
verblijf in algemene, globale vorm uitgewerkt in de Beleidsregels
indicatiestelling AWBZ. Toekenning van de aanspraak vindt plaats door
het CIZ en door de Bureaus Jeugdzorg voor de jeugd-ggz en wordt bepaald
door het individuele geval. Zo moet sprake zijn van matige dan wel zware
beperkingen, kan de verzekerde zijn aangewezen op individuele
begeleiding of begeleiding in groepsverband en kan de begeleiding in de
vorm van een dagprogramma worden geboden. Verder speelt de aard van de
beperking een rol (zoals een zintuiglijke handicap of een
gedragsprobleem), is de mate waarin taken moeten worden overgenomen van
belang, en worden de noodzaak van bijsturing door een deskundige
professional en de vraag of er continu hulp nodig is meegewogen.

Uit de toelichting blijkt niet of alle gemeenten voor deze nieuwe taak
voldoende zijn toegerust. Het is de Afdeling opgevallen dat de
toelichting geen aandacht besteedt aan de wijze waarop de gemeenten de
indicatiestelling ter hand gaan nemen.

Uit de notitie "Van zorg naar participatie" kan worden opgemaakt dat de
gemeenten zich realiseren dat zij de kennis en expertise vooralsnog
missen om de inhoud van de problemen en oplossingen te doorgronden. Zij
willen gebruik maken van de expertise van professionals en hun
organisaties.

Volgens de toelichting zijn gemeenten goed in staat om burgers te
mobiliseren, hen aan te spreken om zich in te zetten voor hun naasten en
om passende vormen van informele zorg te stimuleren. Niet onderbouwd
wordt echter waarop deze stelling is gebaseerd. Mogelijk doelt de
regering hier op de evaluatie van de huidige Wmo, waaruit kan worden
afgeleid dat de wet werkt. Er is echter ook een aantal aandachtspunten
waaruit blijkt dat de uitvoering van de wet zoals deze thans geldt, nog
niet geheel voorspoedig verloopt. Zo worden de belangen van kleine
doelgroepen, zoals mensen met een verstandelijke beperking of een
chronisch psychische aandoening, niet altijd behartigd door een
Wmo-raad. Ook vraagt de verwerving van ondersteuning vaardigheden
waarover gemeenten niet altijd beschikken. Verder doen gemeenten weinig
voor mensen met een beperking die moeilijk sociaal contact leggen,
ondanks het feit dat het compensatiebeginsel daar wel om vraagt, zo
blijkt uit de evaluatie.

Daar komt nog bij dat de voorgestelde overheveling van AWBZ-functies
betrekking heeft op een omvangrijke doelgroep, met een complexe
problematiek. De gemeenten zullen zich meer moeten richten op de wensen
en behoeften van deze cliënten. Bovendien zal deze overheveling ook
ingrijpende veranderingen met zich brengen in de verhouding tot andere
organisaties, zoals zorgaanbieders.

b.	cumulatie

In dit verband vraagt de Afdeling ook nadrukkelijk aandacht voor de
cumulatie van dit decentralisatievoorstel met andere voorstellen waarbij
verantwoordelijkheden naar gemeenten worden overgeheveld, zoals de taak
die gemeenten krijgen opgelegd in het kader van het voorgenomen voorstel
van de Wet werken naar vermogen om een samenhangende aanpak te
ontwikkelen voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en de
regie die gemeenten op korte termijn op het terrein van de jeugdzorg
gaan voeren.

c.	kwaliteit en toezicht

De overgang van de begeleiding en het kortdurend verblijf naar de Wmo
kan ook gevolgen hebben voor de kwaliteit van de desbetreffende zorg.
Uit de brief van de Staatssecretaris van 13 september 2011 met
voorgenomen aanpassingen naar aanleiding van de Bestuursafspraken
2011-2015 blijkt dat, in lijn met het sturingsmechanisme van de Wmo, de
gemeenten verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de uitvoering van
de maatschappelijke ondersteuning. Het toezicht op en de handhaving van
de kwaliteit worden bij gemeenten neergelegd, die daartoe eisen moeten
opnemen in het beleidsplan.

De toelichting maakt weliswaar melding van het feit dat gemeenten
verschillende instrumenten ter beschikking hebben om vorm te geven aan
het toezicht op de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning, maar
maakt onvoldoende duidelijk of deze kwaliteitsborging toereikend is met
het oog op de nieuw voorgestelde Wmo-voorzieningen. Dit is mede van
belang nu het voorstel uitgaat van een compensatieplicht die open
geformuleerd is. In dit verband wijst de Afdeling er op dat ook het
begrip participatie in artikel 4 Wmo open is geformuleerd. De
toelichting behoeft om die reden aanvulling. Daarbij zal ook nader
ingegaan moeten worden op de bijzondere aandacht van gemeenten voor de
situaties waarin begeleiding voor mensen onderdeel uitmaakt van een
integraal zorgpakket, waarvan ook behandeling, verzorging en verpleging
deel uitmaken, zoals bij mensen met een verstandelijke en psychische
beperking of lichamelijke beperkingen al dan niet door somatische
aandoeningen.

d. 	financiering

In overeenstemming met de uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket
zullen de gemeenten door toevoeging van middelen aan het gemeentefonds
de kosten kunnen opvangen, aldus de toelichting. De hoogte van het
bedrag is op dit moment nog niet bekend, daarover zal pas in 2012
helderheid worden geboden. Naar huidig inzicht zal het daarbij gaan om
een bedrag tussen de € 2,1 en € 3,3 miljard in 2014.

De Afdeling wijst er op dat een toereikende financiering van groot
belang is voor een adequate uitvoering van de nieuwe taak voor de
gemeenten. Daarbij is in het bijzonder van belang hoe de beschikbare
middelen over de verschillende gemeenten worden verdeeld, gelet op de
verschillen tussen gemeenten in bijvoorbeeld bevolkingssamenstelling en
sociale infrastructuur. Deze verschillen beïnvloeden immers de wijze
waarop gemeenten hun compensatieplicht zullen gaan invullen, hetgeen zal
leiden tot verschillen in financiële last waarmee deze gemeenten
geconfronteerd zullen gaan worden.

De Afdeling is van mening dat hiermee rekening dient te worden gehouden
bij de nadere uitwerking van de verdeelsleutel, opdat alle gemeenten de
nieuwe taken in de onderscheiden plaatselijke situaties adequaat kunnen
uitvoeren.

In het Bestuursakkoord 2011-2015, waarop de toelichting aansluit, is
verder overeengekomen dat een doelmatigheidskorting van 5% zal worden
toegepast. De beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij de uitvoering van
de begeleiding onder de Wmo, stelt hen in staat deze besparing te
realiseren. Daarnaast kunnen zij gebruik maken van meer doelmatige en
meer passende informele en collectieve voorzieningen en kunnen bij
aanbesteding nieuwe innovatieve producten ontstaan. 

De Afdeling wijst er op dat de toelichting geen analyse bevat van het
verloop van de kosten van deze vormen van AWBZ-zorg, zoals bijvoorbeeld
onder invloed van de wijze van indiceren. Evenmin wordt duidelijk
gemaakt op welke wijze de uitvoering van deze voorzieningen in Wmo-kader
kostenbesparend zal zijn ten opzichte van de recente ontwikkelingen in
de AWBZ. 

De Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) heeft er in zijn advies op
gewezen dat de uitgaven voor de Wmo per inwoner jaarlijks blijven
stijgen, terwijl ook het aantal mensen dat een beroep doet op de Wmo in
de komende jaren als gevolg van de vergrijzing zal toenemen. In
combinatie met het aandeel dat gemeenten moeten leveren in de aanpak als
gevolg van de economische en financiële crisis verhogen deze
omstandigheden het risico op afwenteling van de verantwoordelijkheid en
de kosten van maatschappelijke ondersteuning op anderen (de burger, de
maatschappij, de zorgverzekeraar). Dit kan er toe leiden dat mensen
eerder zijn aangewezen op een zwaardere AWBZ-voorziening (met name
verblijf in een instelling), aldus de RVZ. Ook een indicatie voor
verblijf kan leiden tot aanmerkelijke meerkosten.

e.	conclusie

De Afdeling merkt op dat het voorstel geen zicht geeft op de vraag of
alle gemeenten op tijd toegerust zullen zijn voor deze nieuwe
verantwoordelijkheid. Dit gemis klemt te meer nu de komende jaren ook op
andere terreinen (Wet werken naar vermogen en het terrein van de
jeugdzorg) omvangrijke verantwoordelijkheden en taken naar gemeenten
zullen worden overgeheveld. De Afdeling vraagt nadrukkelijk aandacht
voor een toereikend toezicht op de nieuwe gemeentelijke
verantwoordelijkheid. Ten slotte is de Afdeling van oordeel dat de
financiële onderbouwing van de voorgestelde maatregel onvoldoende is,
onder meer wat betreft de te hanteren verdeelsleutel van de beschikbare
middelen naar de gemeenten.

Deze overwegingen, in samenhang bezien, zijn voor de Afdeling aanleiding
te adviseren de toelichting in het licht van het bovenstaande aan te
vullen en het voorstel nader te overwegen.

4. 	Gevolgen voor mantelzorgers

Met de overheveling van de extramurale begeleiding van de AWBZ naar de
Wmo worden niet alleen de verantwoordelijkheid en de mogelijkheden van
gemeenten voor de ondersteuning van hun burgers vergroot, maar komt ook
de hulpvraag van de burger in een ander kader te staan. Vanuit de
filosofie van de Wmo wordt in kaart gebracht wat iemand wil, nodig heeft
en wat hij zelf kan organiseren met behulp van zijn omgeving.

Het is, naar het oordeel van de Afdeling, aannemelijk dat met de
overgang van de extramurale begeleiding naar de Wmo een nog grotere druk
op de mantelzorgers en vrijwilligers komt te liggen. Bovendien mag
worden verwacht dat als gevolg van de vergrijzing een toenemende
behoefte zal bestaan aan ondersteuning ten behoeve van de
maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid van mensen met een
beperking. De Wmo is immers mede ingegeven door de demografische
ontwikkelingen waarmee de samenleving de komende jaren zal worden
geconfronteerd.

Om te voorkomen dat zwaardere vormen van zorg nodig zijn of dat
mantelzorgers moeten stoppen met werken, is het van belang dat er
voldoende mogelijkheden zijn voor mantelzorgers om even op adem te komen
van hun zorgtaak (respijtzorg). Zonder goede mantelzorg moet een cliënt
mogelijk eerder naar een instelling onder het regiem van de AWBZ. De
gemeente wordt ontlast, maar de kosten van de AWBZ gaan omhoog. 

De toelichting geeft geen aanknoping voor een antwoord op de vraag of de
veronderstellingen omtrent mantelzorg deugdelijk zijn en gaat evenmin in
op de gevolgen van het wetsvoorstel voor de mantelzorger en de
financiële gevolgen in dat verband.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit onderdeel aan te vullen en
het voorstel zo nodig aan te passen.

5. 	Overige punten

a. 	overgangsrecht

In het Bestuursakkoord 2011-2015 is afgesproken dat gemeenten vanaf 1
januari 2013 verantwoordelijk zijn voor personen die dan voor het eerst
of opnieuw een beroep doen op begeleiding en dat gemeenten vanaf 2014
verantwoordelijk zijn voor alle mensen die in aanmerking komen voor
begeleiding. Cliënten die al voor 1 januari 2013 een AWBZ-indicatie
hebben, behouden hun recht totdat die indicatie afloopt, met dien
verstande dat dit recht uiterlijk op 1 januari 2014 vervalt. Voorts
heeft de inwerkingtreding van het wetsvoorstel geen effect op de
persoonsgebonden budgetten die de gemeente op het moment van de
inwerkingtreding van de wet al heeft toegekend. 

Het overgangsrecht zal worden geregeld bij de intrekking van het Bza,
waarin de geldende aanspraken zijn geregeld. Deze keuze heeft tot gevolg
dat op dit moment een compleet beeld van de gevolgen van dit
wetsvoorstel voor de positie van de zorgvrager die in het bezit is van
een geldig indicatiebesluit, ontbreekt.

Aangezien het overgangsrecht betrekking heeft op aanspraken jegens de
overheid, adviseert de Afdeling in het wetsvoorstel zelf duidelijkheid
te scheppen omtrent de kring van personen die voor een aanspraak in
aanmerking komen.

b. 	Europees en internationaal recht 

In de toelichting wordt niet ingegaan op het Europese en internationale
recht, waaronder de regels inzake het vrije dienstenverkeer, de
socialezekerheidsverordening en de patiëntenrichtlijn. Zo wordt niet
duidelijk welke aanspraken na inwerkingtreding van het wetsvoorstel van
toepassing zijn op personen die ingezetenen zijn, tijdelijk dan wel
permanent, in de EU-, EER-landen of Zwitserland, zowel in actieve dienst
(werknemers en zelfstandigen), als in niet-actieve dienst (zoals
pensionado's). Evenmin gaat de toelichting in op de positie van
AWBZ-verzekerden in derde landen waarmee Nederland bilaterale verdragen
heeft gesloten. Met de overheveling van de begeleiding naar de Wmo komt
immers voor degenen die op dit moment AWBZ-zorg in het buitenland
ontvangen, de aanspraak op deze vorm van zorg te vervallen zonder dat
zij door hun verblijf buiten Nederland gebruik kunnen maken van hun
recht op compensatie. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een passage
waaruit toetsing blijkt aan bovengenoemde regelingen.

 

c. 	afstemming met domein van onderwijs

Zoals uit de Beleidsregels inzake begeleiding kan worden opgemaakt, kan
begeleiding raakvlakken hebben met onderwijs, indien bijvoorbeeld
gedragsproblematiek toezicht tijdens onderwijs noodzakelijk maakt.
Artikel 5, tweede lid, onderdeel a, van de Wmo verplicht de gemeente tot
het opstellen van een verordening waarin de toegang tot het aanvragen
van individuele voorzieningen in samenhang met voorzieningen op het
gebied van wonen en zorg in de AWBZ moet zijn geregeld, maar voorziet
niet in de samenhang met het onderwijsdomein. 

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

 

d. 	consultatie

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (hierna: Code) moet
conceptregelgeving met relevantie voor decentrale overheden voor advies
aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Het advies dient te worden
meegezonden naar de Afdeling advisering van de Raad van State.

De toelichting vermeldt dat er ambtelijk overleg met de VNG heeft
plaatsgevonden. Uit de toelichting blijkt echter niet of het
wetsvoorstel ter advisering is voorgelegd aan de VNG, of de VNG een
bestuurlijk advies heeft uitgebracht en, indien uitgebracht, wat de
strekking van het advies is en wat de reactie van de regering daarop is.
De Afdeling merkt op dat het voorstel belangrijke gevolgen heeft voor de
uitvoeringspraktijk van de gemeenten. Gelet op de afspraken neergelegd
in de Code, is het van belang dat de VNG bestuurlijk advies uitbrengt
over het wetsvoorstel.

Op welke wijze ook andere partijen, zoals Wmo-raden, aanbieders en
patiënten- en cliëntenorganisaties bij het wetsvoorstel en de
uitwerking betrokken zijn, zoals in de brief aan de Tweede Kamer is
toegezegd, wordt niet duidelijk. Draagvlak bij genoemde groepen is
eveneens van belang. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan.

 

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W13.11.0230/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Bij de vernummering van de onderdelen van artikel I rekening houden met
het vereiste van een doorlopende nummering.

In artikel II, onder 1 en 2, de verwijzing naar artikel 1, eerste lid,
Wmo steeds aanvullen met: onder b.   

Aanwijzing 219 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht nemen.

 	Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, blz. 37-38.

	Algemeen deel, paragraaf 2, van de toelichting.

 	Algemeen deel, paragraaf 2, van de toelichting.

 	Rapport brede heroverwegingen nr. 12 Langdurige zorg april 2010, blz.
31-33. 

 	Miljoenennota 2012, paragraaf 2.3.

	Cijfers CBS – Werkgelegenheid zorg groeit spectaculair, webmagazine
van 18 juli 2011.

 	SER - Langdurige zorg verzekerd; Advies over de toekomst  van de AWBZ
nr. 08/03, blz. 5: In het kader van een brede vergrijzingstrategie moet
het beleid zijn gericht op het creëren van een zo breed en zo stevig
mogelijk sociaaleconomisch draagvlak en op het vergroten van de
beheersbaarheid van de volume- en kostenontwikkeling van de langdurige
zorg, om zo "onnodige" stijgingen van de AWBZ-uitgaven te voorkomen. Zie
voorts ook het rapport van de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg -
Beter zonder AWBZ, 2008, blz. 8 en Rapport Brede heroverwegingen nr. 12
Langdurige zorg, april 2010, blz. 8, waarin gewezen wordt op uitbreiding
van de Wmo met de functie begeleiding uit de AWBZ.

 	Stb. 2008, 533.

 	Programmabrief langdurige zorg van 1 juni 2011 (Kamerstukken II
2010/11, 30 597, nr. 186, blz. 14).

 	Beleidsregels indicatiestelling AWBZ, opgesteld door het CIZ, bijlage
6, Begeleiding, versie januari 2011.

	Kamerstukken II 2004/05, 20 131, nr. 5, blz. 3.

 	Daarbij wijst de Afdeling er op dat blijkens jurisprudentie van de
Centrale Raad van Beroep de rechter bij de invulling van de
compensatieplicht uit de huidige Wmo uit lijkt te gaan van de beste
voorziening dan wel de voorziening die het meest aansluit bij de
behoefte van de aanvrager. Omdat de Wmo geen nadere regels bevat voor de
afgrenzing van met name het begrip "maatschappelijke participatie" legt
de rechter dit begrip ruim uit. (De WMO-compensatieplicht in de
praktijk. Een onderzoek naar de jurisprudentie ter zake, RVZ, dec. 2010)


	Zie Advies SER Langdurige zorg verzekerd, blz. 7 en ook Advies CVZ
Beter zonder AWBZ, blz. 8. 

	Van zorg naar participatie, de overgang van de begeleiding naar de Wmo,
Notitie ten behoeve van de VNG en de G32 van Jeroen Hoederkamp,
Maastricht, juni 2011, blz. 29.

	Bestuursafspraken 2011-2015, blz. 28 (Kamerstukken II 2010/11, 29 544,
nr. 336). Zie ook: Kamerstukken II 2010/11, 30 597, nr. 206, blz. 7-8. 

	Beleidsregels indicatiestelling AWBZ, bijlage 6 (Begeleiding) en
bijlage 9 (Kortdurend verblijf), versie jan 2011), ter uitvoering van de
artikelen 6, 9a en 10 Bza.

	Geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen op grond van artikel 5,
tweede lid, onder b, Wet op de jeugdzorg.

	Zie ook: CIZ – Wie is de cliënt; Begeleiding Individueel en
Begeleiding Groep van AWBZ naar WMO, jan 2011.

	Van zorg naar participatie, blz. 36 en 38. Gemeenten kunnen de
uitvoering van de Wmo ook uitbesteden aan MO-zaak, een zelfstandige
stichting (voorheen divisie van het CIZ). 

	Op weg met de Wmo, Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning
2007-2009, SCP maart 2010, blz.18; en toelichting, paragraaf 2. Mogelijk
wordt ook gedacht aan het project "De Kanteling", zoals genoemd in de
brief van 13 september 2011, blz. 2. 

	Een door de gemeente ingestelde raad, die de gemeente gevraagd en
ongevraagd adviseert over het beleid inzake de negen prestatievelden in
de Wmo (artikel 1, eerste lid, onderdeel g, Wmo: maatschappelijke
ondersteuning).

	Kamerstukken I 2010/11, 32 500, W; Regeerakkoord, hoofdstuk 5;
Kamerstukken II 2010/11, 30 597, nr. 197, blz. 4.

	Artikel 3, vierde lid, onderdelen d tot en met g: kwaliteit,
klachtenafhandeling, medezeggenschap en melding calamiteiten.

	Algemeen deel, paragraaf 8, van de toelichting. 

	Algemeen deel, paragraaf 8, van de toelichting..

	Briefadvies van de RVZ – Prikkels voor een toekomstbestendige Wmo van
27 mei 2011, blz. 2, met verwijzing naar Benchmark Wmo 2010, SGBO, dec.
2010. De uitgaven voor de Wmo per inwoner zijn gestegen van €197 in
2007 en € 209 in 2008 naar € 230 in 2010. Uit het Evaluatierapport
(blz. 15) blijkt dat in 2008 een half miljoen mensen Wmo-voorzieningen
heeft aangevraagd. Het gaat gemiddeld om 28 op de 1000 inwoners, maar er
zijn aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. 

	Het zogenoemde project "de Kanteling": het proces verandert van
claimbeoordeling naar een gesprek over hoe de beperkingen in redzaamheid
en participatie kunnen worden gecompenseerd (Kamerstukken II 2010/11, 30
597, nr. 197, blz. 4). 

	Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, blz. 2 en nr. 5, blz. 2.

	Van AWBZ naar Wmo: zoeken naar nieuwe vormen van ondersteuning;
Eindrapport Research voor Beleid, dec. 2010, blz. 15. Zie voorts ook: 
De mantelval; Over de dreigende overbelasting van de mantelzorger, SCP
dec. 2005; Iemand moet het doen; Ervaringen van verzorgers van partners,
SCP, okt. 2010. 

	Bestuursakkoord 2011-2015, blz. 28.

	Paragraaf 5 van het algemeen deel van de toelichting.

	Paragraaf 7 van het algemeen deel van de toelichting en de toelichting
bij artikel II.

	Zie aanwijzing 24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de
socialezekerheidsstelsels (PB L 166). Voorts zij ook verwezen naar
artikel 56 VWEU.

	Richtlijn 2011/24/EU van het Europees parlement en de Raad van de
Europese Unie van 9 maart 2011betreffende de toepassing van de rechten
van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg (Pb EU L 88.

	Voor categorieën AWBZ-verzekerden zij verwezen naar de Notitie
AWBZ-zorg in het buitenland van mei 2007 (bijlage bij Kamerstukken II
2006/07, 30 597, nr. 8) en de daaraan gegeven uitvoering in het voorstel
van Wet AWBZ-zorg buitenland (Kamerstukken II 2009/10, 32 154, nr. 2).  

	Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bijlage I, onderdeel IV "Afspraken
Interbestuurlijke Verhoudingen", in samenhang met bijlage III, onderdeel
6 "Checklist voor rijksregelgeving en beleid met relevantie voor
decentrale overheden", Den Haag, 2004, blz. 28, 29 en 40, 41.

	Zie hierboven onder punt 3.

	Kamerstukken II 2010/11, 30 597, nr. 166, blz. 2 en nr. 182, blz. 21.

 PAGE    

  PAGE  11 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........