Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0289/I	's-Gravenhage, 4 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2011, no.11.001783, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie
en de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet
huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van inkomen), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat voor huurders van een gereguleerde woning
met een huishoudinkomen van meer dan € 43.000 een maximale
huurprijsstijging van inflatie plus maximaal 5% per jaar wordt
toegestaan. Deze maatregel is reeds in het Regeerakkoord "Vrijheid en
Verantwoordelijkheid" aangekondigd. Het beoogde doel is bevordering van
de doorstroming op de huurmarkt.

De verhuurder is niet verplicht, maar heeft de mogelijkheid om al dan
niet gebruik te maken van de extra huurverhoging. Daartoe regelt het
wetsvoorstel dat de rijksbelastingdienst, op verzoek van de verhuurder,
een verklaring aan de verhuurder overlegt of op een bepaald adres naar
verwachting sprake is van een fiscaal jaarinkomen van de huurder en de
overige bewoners van meer of minder dan of gelijk aan € 43.000. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over het ‘scheefwonen’
als deelprobleem van een disfunctionerende woningmarkt en de eenzijdige
aanpak van het wetsvoorstel, de inkomensgrens van € 43.000, het
huishoudinkomen, en de bescherming van persoonsgegevens. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

1.	Scheefwonen: deelprobleem en voorgestelde eenzijdige aanpak  

Het wetsvoorstel beoogt het probleem van het scheefwonen aan te pakken.
Er wordt van 'scheefwonen' gesproken als huurders met midden- en hogere
inkomens in een sociale huurwoning blijven wonen, terwijl ze met hun
huidige inkomen niet (meer) tot de doelgroep van de sociale huursector
behoren. Op het moment van de toewijzing van de woning kwamen deze thans
'scheefwonenden' – gelet op hun toenmalig inkomen – in aanmerking
voor een woning met een gereguleerde huurprijs; daarna vindt evenwel
geen toetsing meer plaats aan het inkomenscriterium. Scheefwonen vormt
vooral in de drukteregio's (Amsterdam, Utrecht e.d.) een probleem. De
oorzaken van het scheefwonen zijn mede gelegen in het kunstmatig laag
houden van de huurprijzen door woningcorporaties en de beperkte
doorstroming in de huurmarkt. Die beperkte doorstroming wordt onder meer
veroorzaakt door het ontbreken van reële mogelijkheden voor met name de
middeninkomens in de vorm van alternatieve woningen in zowel de huur-
als de koopsector. 

Volgens de toelichting stromen huishoudens met een midden- of hoger
inkomen maar beperkt, en in ieder geval vertraagd, door naar duurdere
huurwoningen of koopwoningen, ondanks dat deze woningen de kwaliteit
bieden die deze huishoudens zoeken. Het gaat om 420.000 huurders met een
inkomen van meer dan € 43.000 die in een woning met een gereguleerde
huurprijs wonen, op een totaal van 2,6 miljoen woningen met een
gereguleerde huurprijs, aldus de toelichting. 

Het wetsvoorstel beoogt huurders met een midden- of hoger inkomen
geleidelijk een meer marktconforme huurprijs te laten betalen. Volgens
de toelichting geeft onderzoek aan dat als de huurprijs voldoende
verhoogd wordt, de verhuisgeneigdheid van huurders toeneemt. Doel van
het wetsvoorstel is derhalve de bevordering van de doorstroming in de
huurmarkt, zodat meer woningen voor de lagere inkomensgroepen
beschikbaar komen.

 a.	Scheefwonen: deelprobleem disfunctionerende woningmarkt

De Afdeling onderkent dat scheefwonen in bepaalde regio's een probleem
vormt dat een goede doorstroming op de woningmarkt belemmert en op een
adequate wijze dient te worden opgelost. De Afdeling constateert echter
dat het wetsvoorstel slechts een deelprobleem van het bredere probleem
van het disfunctioneren van de woningmarkt aanpakt. De Raad heeft er
reeds eerder in zijn advisering op gewezen dat uit de verschillende
analyses van de oorzaken van het slecht functioneren van de woningmarkt
kan worden opgemaakt dat de problemen in de woningmarkt niet aan één
bepaalde partij of aan één bepaalde factor kunnen worden toegerekend. 


Zoals ook in de visie van het kabinet op de woningmarkt wordt vermeld,
hebben de interventies van de rijksoverheid die om op zichzelf
begrijpelijke redenen zijn geïntroduceerd, bijgedragen tot een
woningmarkt die niet goed functioneert, met als gevolg een inefficiënte
inzet van publieke middelen, onvoldoende mobiliteit en
keuzemogelijkheden voor de burger en een onvoldoende aantrekkelijk
investeringsperspectief voor marktpartijen. Scheefwonen is een onderdeel
van en hangt samen met andere problemen in zowel de huur- als de
koopmarkt. 

Wat betreft de overheidssteun in de woningmarkt merkt de Afdeling op dat
de subsidies voor zowel eigenwoningbezitters als huurders niet zodanig
zijn vormgegeven dat vooral de huishoudens met lage inkomens profiteren,
maar veeleer ten goede komen aan alle inkomensgroepen. In de huurmarkt
is het probleem van het scheefwonen daar één voorbeeld van: het
huurbeleid levert deze huishoudens een financieel voordeel op, waarvoor
– gelet op hun inkomen – geen aanleiding bestaat. Door de huidige
inrichting van de subsidies is er tot op zekere hoogte sprake van
rondpompen van geld: bijna alle huishoudens profiteren van deze
subsidies en dragen via de belastingen ook zelf aan de financiering
ervan bij.  

De Afdeling mist in de toelichting een schets van de bredere context van
het disfunctioneren van de woningmarkt. Die bredere context is nodig om
een evenwichtige oplossing te vinden voor het scheefwonen. Het kabinet
heeft weliswaar onlangs een visie op de woningmarkt aan de Tweede Kamer
gepresenteerd, maar naar het oordeel van de Afdeling biedt deze visie
nog onvoldoende zicht op een integrale aanpak van de disfunctionerende
woningmarkt. In de kabinetsvisie worden op onderdelen van de woningmarkt
maatregelen aangekondigd – waaronder het onderhavige wetsvoorstel –
zonder dat er een brede hervorming van het woonbeleid wordt voorgesteld.
De Afdeling acht zo een hervorming van het woonbeleid nodig voor een
effectieve aanpak van de problemen op de woningmarkt. 

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling het probleem van het
scheefwonen te plaatsen in de context van het bredere disfunctioneren
van de woningmarkt en in de toelichting te motiveren hoe de voorgestelde
aanpak van de problematiek van scheefwonen past in een aanpak van die
meeromvattende problematiek. Daarbij dient aangegeven te worden welke
redenen er zijn om prioriteit te geven aan de aanpak van het scheefwonen
en op welke wijze deze aanpak bijdraagt aan de oplossing van die
problematiek. Gegeven het vereiste van een evenwichtige verdeling van de
lusten en lasten dient daarbij gemotiveerd te worden, waarom de regering
alleen dit deelprobleem in de huursector aanpakt en niet andere
problemen in de woningmarkt, onder meer in de koopsector. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan. 

b.	Doelstellingen en effectiviteit van het wetsvoorstel

Bij de beoordeling van het wetsvoorstel gaat de Afdeling uit van twee
gezichtspunten: enerzijds de doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk
bevordering van de doorstroming, en anderzijds de notie dat het van
wezenlijk belang is dat overheidssteun op de woningmarkt primair bedoeld
is voor diegenen die deze daadwerkelijk nodig hebben (lage
inkomensgroepen).

Ten aanzien van laatstgenoemde notie merkt de Afdeling het volgende op.
Een van de redenen waarom de overheid in de woningmarkt intervenieert is
het motief dat iedereen toegang moet hebben tot huisvesting van een
bepaalde basiskwaliteit, ongeacht het inkomen. Overheidssteun is in dat
licht bezien primair bedoeld voor diegenen die deze daadwerkelijk nodig
hebben. De primaire doelgroep voor overheidssteun wordt dan ook gevormd
door de groep van personen met een laag inkomen, en niet de midden- en
hoge inkomensgroepen. Zoals hiervoor reeds is vermeld, komt dat
uitgangspunt door het disfunctioneren van zowel de huurmarkt als de
koopmarkt onvoldoende tot zijn recht. Het scheefwonen in de huursector
is daar een voorbeeld van.  

Met de voorgestelde maatregel wordt gestreefd naar geleidelijk meer
marktconforme huurprijzen voor degene die geen overheidssteun meer nodig
heeft en dus een meer marktconforme prijs kan betalen. Naar het oordeel
van de Afdeling wordt daarmee tegemoet gekomen aan het vorengenoemde
motief.  

Wat betreft het expliciete doel van het wetsvoorstel – de bevordering
van de doorstroming in de huurmarkt – merkt de Afdeling het volgende
op. De voorgestelde maatregel is eenzijdig, in zoverre alleen een
negatieve prikkel wordt gegeven aan de doelgroep – in de vorm van
huurverhoging op grond van inkomen – zonder een positieve prikkel –
namelijk het beschikbaar stellen van reële alternatieven voor de
doelgroep. De regering gaat blijkbaar van de veronderstelling uit dat
een extra verhoging van de huurprijs (boven de inflatie) de doorstroming
al voldoende zal bevorderen. Het is echter de vraag of dit doel met het
wetsvoorstel zal worden bereikt zolang de doelgroep geen reële
alternatieven wordt geboden. Zoals ook uit de kabinetsvisie blijkt, is
het voor de midden- en hogere inkomens in de gereguleerde huursector,
vooral in drukteregio's, immers lastig om een volgende stap in de
wooncarrière te zetten. De sprong naar koop is groot, omdat vooral de
middeninkomens de woning moeilijk gefinancierd krijgen. Verhuizen naar
een huurwoning buiten de sociale huur is eveneens onaantrekkelijk, omdat
de beperkte extra woonkwaliteit niet opweegt tegen de hogere huren. In
de huursector is een volwaardig middensegment onvoldoende voorhanden,
aldus de kabinetsvisie.

De Afdeling merkt op dat de verhuisgeneigdheid onder huurders met een
middeninkomen weliswaar boven het Nederlandse gemiddelde ligt. Ondanks
deze hoge verhuisgeneigdheid is het daadwerkelijke aantal verhuizingen
binnen de groep huurders met een middeninkomen niet hoog. Dit komt omdat
het aanbod dat voor deze groep beschikbaar en betaalbaar is, te wensen
overlaat. Vanwege het huidige financiële klimaat wordt er bovendien
minder geïnvesteerd in het bouwen van woningen in het segment boven de
sociale huurwoningen. 

Daar komt bij dat per 1 oktober 2011 aan de huurwoningen in
drukteregio's extra punten (15 tot 25) zijn toegekend, waardoor de
maximaal redelijke huur in die regio's zal worden verhoogd. De hogere
huurprijzen gaan gelden voor nieuwe verhuren. Door deze maatregel wordt
het verschil in huurprijs voor de zittenblijvende huurders en de
doorstromende huurders nog groter. De vraag is dan ook in hoeverre de
zittende scheefwonende huurders geneigd zullen zijn om te verhuizen naar
woningen met een nog hogere huurprijs, en of hierdoor de doorstroming in
de huurmarkt niet juist nog meer belemmerd wordt. Het verwachte effect
van het onderhavige wetsvoorstel op de beoogde doorstroming zal hierdoor
vermoedelijk nog beperkter zijn. 

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de toelichting geen indicatie geeft
van het verwachte gedrag van de woningcorporaties. Zij zijn bevoegd,
maar niet verplicht een hogere huur dan het inflatiepercentage van de
scheefwoners te vragen. Niet duidelijk is of zij inderdaad tot die extra
huurverhoging over zullen gaan.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het wetsvoorstel
in overeenstemming is met het uitgangspunt dat overheidssteun primair is
bedoeld voor diegenen die deze daadwerkelijk nodig hebben. De Afdeling
heeft echter twijfels over de effectiviteit van het wetsvoorstel, in
zoverre het gericht is op het beoogde doel van bevordering van de
doorstroming. Zolang de doelgroep – zeker in de drukteregio's – geen
reëel alternatief wordt geboden zal de doorstroming beperkt blijven. De
Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe met het
probleem van het ontbreken van alternatieven wordt omgegaan, en tevens
een indicatie te geven van het verwachte gedrag van de
woningcorporaties.  

2.	Inkomensgrens van € 43.000

Het wetsvoorstel legt de inkomensgrens voor de mogelijkheid van een
huurverhoging van 5% boven op de inflatiecorrectie op € 43.000. De
keuze voor het hanteren van deze inkomensgrens wordt in de toelichting
niet gemotiveerd. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen.

In dit verband wijst de Afdeling er tevens op dat de Europese Commissie
in haar beschikking over staatssteun en de woningcorporaties de
doelgroep die maatschappelijke ondersteuning behoeft, omschrijft als
personen met een inkomen van ten hoogste € 33.614. Volgens deze
beschikking moeten woningcorporaties 90% van het woningbestand toewijzen
aan personen die op het moment van toewijzing tot die doelgroep behoren.
De Afdeling merkt op dat de inkomensgrens zoals bepaald in de
beschikking van de Europese Commissie meer dan € 9.000 lager ligt dan
de grens in het wetsvoorstel. In het licht van de doelstelling van de
Europese Commissie dat ten minste 90% van het woningbestand dient te
worden toegewezen aan personen die maatschappelijke ondersteuning
behoeven, rijst de vraag in hoeverre deze inkomensgrens relevant is voor
de bepaling van de hoogte van de inkomensgrens in het wetsvoorstel. 

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan. 

3.	Huishoudinkomen

a.	Voor de inkomensgrens van € 43.000 gaat het wetsvoorstel uit van
het ‘huishoudinkomen’: het gezamenlijke bedrag van de
inkomensgegevens, bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene
wet inzake rijksbelastingen, van de huurder en de overige bewoners van
een woonruimte. Dit betekent dat niet alleen het inkomen van de partner,
maar ook het inkomen van bijvoorbeeld de inwonende kinderen wordt
meegeteld bij het bepalen van het huishoudinkomen. 

De Afdeling ziet op voorhand niet de noodzaak van het mee laten tellen
van inkomens van anderen dan de partner van de huurder. In dit verband
wijst de Afdeling erop dat de verhuurder bij de toewijzing van een
sociale huurwoning de mogelijkheid heeft om het inkomen van minder- of
meerderjarige kinderen buiten beschouwing te laten. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen. 

b.	Ten aanzien van het peiljaar is in het wetsvoorstel gekozen voor t-2.
Dit komt er op neer dat bijvoorbeeld bij een huurverhoging per 1 juli
2013 het inkomen over 2011 relevant is. De toelichting vermeldt dat
gekozen is voor t-2, omdat op dat moment het proces van vaststelling van
het inkomensgegeven bij de rijksbelastingdienst nagenoeg geheel is
afgrond. 

Allereerst merkt de Afdeling op dat de voorgestelde definitie van het
peiljaar met zich kan brengen dat op het moment van de huurverhoging het
huishoudinkomen vergeleken met twee jaar geleden is gedaald tot (ver)
onder de € 43.000. De huurder moet dus wel de extra huurverhoging
betalen, terwijl zijn inkomen op het moment van de huurverhoging onder
de toetsingsnorm ligt. De toelichting gaat op dit probleem niet in.

De Afdeling acht voor deze gevallen een hardheidsclausule wenselijk,
zodat de verhuurder in dergelijke gevallen geen ruimte heeft om de huur
te verhogen. Daarnaast kan zich het probleem voordoen dat, nadat de huur
op grond van het wetsvoorstel is verhoogd, het huishoudinkomen daalt tot
onder de € 43.000. De toelichting vermeldt hierover dat een
dergelijke inkomensdaling twee jaar later leidt tot een lagere maximale
huurverhoging. De huurtoeslag kan hierbij in voorkomende gevallen als
vangnet dienen, aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat voor huishoudens die in inkomen achteruitgaan
en die geen recht hebben op huurtoeslag, de verhoogde huur niettemin een
probleem kan zijn. Het ligt dan ook in de rede dat bij een
inkomensdaling tot onder de € 43.000 de huur verlaagd wordt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te
gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen. 

4.	Bescherming van persoonsgegevens

Het wetsvoorstel regelt dat de rijksbelastingdienst op verzoek van de
verhuurder in een daartoe strekkende verklaring vermeldt of het bedrag
van € 43.000 ten aanzien van de desbetreffende woonruimte wel of niet
is overschreden. Daartoe verstrekken verhuurders adresgegevens van de
door hen verhuurde woningen aan de rijksbelastingdienst. In het
wetsvoorstel zijn als waarborgen met het oog op de bescherming van
persoonsgegevens, een administratieplicht van de verhuurder en een
geheimhoudingsplicht opgenomen. In het kader van de vorengenoemde
waarborg tegen ongeoorloofde inbreuken rijst vervolgens de vraag wie
toegang heeft tot de registratie als bedoeld in het voorgestelde artikel
13a, tweede lid, Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. Daarnaast blijkt
niet uit het wetsvoorstel hoe lang de door de rijksbelastingdienst
verstrekte gegevens worden bewaard.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en
zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

5.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W04.11.0289/I met een redactionele kanttekening die de
Afdeling in overweging geeft.

Het voorgestelde artikel 13a Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (Uhw)
in een nieuw apart hoofdstuk van de Uhw plaatsen, daar het voorgestelde
artikel (waarborgen tegen ongeoorloofde inbreuken op de privacy met
betrekking tot gegevens rijksbelastingdienst) niet aansluit bij het
hoofdstuk van de Uhw waarin het is geplaatst (toetsingscriteria en
uitspraken van de huurcommissie). 

	Jaarlijks wordt bij ministeriële regeling het maximale
huurverhogingspercentage, zijnde het inflatiepercentage, vastgesteld.
Dit maximale huurverhogingspercentage is van toepassing op de
gereguleerde huurvoorraad.  

 	Het wetsvoorstel ziet ook op de door particulieren verhuurde woningen
in de gereguleerde huursector. In dit advies zal de Afdeling alleen de
positie van de woningcorporaties, die verreweg het grootste deel van de
gereguleerde huursector beheersen, bespreken.

	Zie o.m. VROM-raad, Tijd voor keuzes,(2006), par. 4.6.2, het CPB,
Hervorming van het Nederlandse huurbeleid, (april 2010), blz. 11en
Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1, blz. 15.

	Memorie van toelichting, Algemeen deel, punt 2 getiteld "Doorstroming",
tweede tekstblok.

	Memorie van toelichting, Algemeen deel, punt 2 getiteld "Doorstroming",
eerste tekstblok.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 769, nr. 4, punt 2.1 en Advies van 14 maart
2005, Bijvoegsel Staatscourant 10 mei 2005, nr. 88.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1.

	Zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1, blz. 8. 

	Zie CPB, Hervorming van het Nederlandse huurbeleid, (april 2010), blz.
9 en het advies van de Afdeling advisering van 12 september 2011 over
de Miljoenennota 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr. 3.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1.

	In dit verband wordt verwezen naar diverse rapporten en adviezen waarin
gepleit wordt voor integrale hervorming van de woningmarkt. Zie o.m.
VROM-raad, Tijd voor keuzes,(2006), VROM-raad, Stap voor stap. Naar
hervorming van het woningmarktbeleid,(2010), CPB, De woningcorporaties
uit de verdwijndriehoek,(2010), CPB, Hervorming van het Nederlandse
huurbeleid, (april 2010),Commissie Sociaal-Economische Deskundigen, Naar
een integrale hervorming van de woningmarkt, (2010), Raden voor de
leefomgeving en infrastructuur, Open deuren, dichte deuren.
Middeninkomensgroepen op de woningmarkt, (2011), Rapport brede
heroverwegingen, onderdeel 4 Wonen (2010). Zoals door de Raad in eerdere
adviezen bepleit, hoort bij deze hervorming ook de geleidelijke afbouw
van de hypotheekrenteaftrek (zie onder meer Kamerstukken II 2007/08, 31
200, nr. 3, Kamerstukken II 2005/06, 30 300, nr. 3 en Kamerstukken II
2004/05, 29 800, nr. 28).

	Zie ook het advies van de Afdeling van 12 september 2011 over de
Ontwerp-Miljoenennota 2012 (Kamerstukken II 2011/2012, 33 000 nr. 3,
blz. 11-12).

	Zie ook Raden voor de leefomgeving en infrastructuur, Open deuren,
dichte deuren, (juni 2011), blz. 8.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1, blz. 15.

	Raden voor de leefomgeving en infrastructuur, Open deuren, dichte
deuren, (juni 2011), blz. 92.

	Beschikking van de Europese Commissie 2009 van 14 januari 2010 (doc. C
(2010) 26 definitief) betreffende bestaande steun en bijzondere
projectsteun voor woningcorporaties. (steunmaatregelen nr. E 2/2005 en N
642/2009).

	Het voorgestelde artikel 7:252a, lid 2, onderdeel a, BW.

	Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting, onder artikel I,
derde tekstblok. 

	Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting, onder artikel I,
derde tekstblok. 

	Het voorgestelde artikel 7:252a, lid 2 en lid 3, BW. 

	Voorgestelde artikel 13a, tweede en derde lid, Uitvoeringswet
huurprijzen woonruimte.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........