Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0177/IV/K	's-Gravenhage, 5 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 25 mei 2011, no.11.001255, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter
overweging aanhangig gemaakt een Voorstel van Rijkswet houdende regels
omtrent de verkrijging en het verlies van de nationaliteit van
zeeschepen (Rijkswet nationaliteit zeeschepen), met memorie van
toelichting.

Met het wetsvoorstel beoogt de regering de regelgeving te vereenvoudigen
op het gebied van de nationaliteit van zeeschepen en van het recht de
vlag van het Koninkrijk te voeren. Tot nu toe is de situatie ten aanzien
van de registratie van zeeschepen zo, dat in alle landen van het
Koninkrijk de teboekstelling van een zeeschip en de
nationaliteitsverlening aan het zeeschip samenvallen. Thans wordt
voorgesteld een nadrukkelijke scheiding aan te brengen tussen de
(privaatrechtelijke) teboekstelling van schepen enerzijds en de
(publiekrechtelijke) nationaliteitsverlening aan schepen anderzijds. De
teboekstelling zal krachtens (een gewijzigd) boek 8 van het Burgerlijk
Wetboek van Nederland, Aruba, Curaçao respectievelijk Sint Maarten
plaatsvinden en zal in Nederland door het kadaster blijven worden
verricht. De nationaliteitsverlening vindt plaats door inschrijving in
het vlagregister door de verantwoordelijke minister van het
desbetreffende land. Het wetsvoorstel bevat uniforme voorschriften voor
het verlenen van de nationaliteit van het Koninkrijk der Nederlanden aan
zeeschepen. Het voorgenomen onderscheid tussen teboekstelling en
nationaliteitsverlening zal tevens met zich brengen dat bij wijze van
sanctiemaatregel de nationaliteit aan een zeeschip kan worden ontnomen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt
naar aanleiding van het voorstel van rijkswet opmerkingen over de
motivering van het onderscheid tussen nationaliteitsverlening en
teboekstelling, de bevoegdheid van de minister tot doorhaling van de
inschrijving in het vlagregister en de handhaafbaarheid van de vordering
tot afgifte, de medewerkingsplicht en de vertrouwelijkheid naar het
recht van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Zij is van oordeel
dat in verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden
overwogen.

1.	Motivering onderscheid nationaliteitsverlening en teboekstelling

Het voorgestelde onderscheid tussen nationaliteitsverlening en
teboekstelling draagt, aldus de toelichting, bij aan het versterken van
de concurrentiepositie van de rederijen in de landen van het Koninkrijk.
De huidige (onlosmakelijke) nationaliteitsverlening bij de
teboekstelling van een zeeschip in Nederland levert onnodige
(administratieve) belemmeringen op in de exploitatie van in Nederland
teboekgestelde zeeschepen. Wil een Nederlandse reder een schip onder de
vlag van een ander land of een andere staat exploiteren, dan is, aldus
de toelichting, verkoop aan bijvoorbeeld een zusteronderneming in dat
andere land of die andere staat juridisch gezien de enige mogelijkheid.
De bestaande wetgeving verhindert immers dat eigenaren van zeeschepen
die in Nederland te boek gesteld staan, die schepen onder andere vlag
exploiteren.

Uit de toelichting blijkt dat het wetsvoorstel een juridische
bijzonderheid creëert. Veruit de meeste staten kennen geen scheiding
tussen teboekstelling en vlagregistratie. Het VN-Zeerechtverdrag biedt
ook geen aanwijzingen dat een scheiding tussen teboekstelling en
vlagregistratie is voorzien. Mede omdat de voorgestelde regeling
ongebruikelijk is, behoeft zij een dragende motivering. Naar het oordeel
van de Afdeling is de toelichting op dit punt te summier.

Allereerst maakt de toelichting nog onvoldoende duidelijk wat de
praktische en juridische problemen zijn die aanleiding geven voor het
voorstel en welke specifieke voordelen het voorstel meebrengt voor
(Nederlandse en buitenlandse) reders én het Koninkrijk. Enerzijds wordt
in de toelichting gesteld dat globalisering ervoor heeft gezorgd dat in
toenemende mate onderscheid wordt gemaakt tussen locatie van
teboekstelling en de vlag waaronder het zeeschip wordt geëxploiteerd.
Kapitaalslasten en bescherming van eigendom kunnen de doorslag geven
voor de plaats van teboekstelling (vestiging van de onderneming),
terwijl fiscale stelsels, logistieke kennis, arbeidskosten en kosten
voor scheepsmanagement de doorslag kunnen geven om een zeeschip elders
(vaak in een andere staat) te exploiteren. Anderzijds wordt bij de
beoordeling van de bedrijfseffecten een onderzoek van het bureau Policy
Research Corporation aangehaald waaruit blijkt dat het voorstel geen
noemenswaardige gevolgen heeft voor de wijze waarop in de toekomst
beslist wordt onder welke vlag schepen zullen varen of waar de
teboekstelling van schepen geschiedt. Ook de vermindering van de
jaarlijkse administratieve lastendruk die de toelichting noemt (€
39.000), is gering. 

Daarbij is uit de toelichting niet goed op te maken wat nu het
hoofdmotief is dat aan de voorgestelde regeling ten grondslag ligt en
wie nu het meest van de voorgenomen regeling zouden profiteren. Ook valt
uit de toelichting niet goed op te maken wat de inhoudelijk reacties
waren van de partijen die op dit voorstel hebben mogen reageren, zoals
de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders, en wat met hun
commentaren is gedaan.

Tot slot is niet duidelijk in welke mate bij de totstandkoming van het
voorstel rekening is gehouden met eventuele nadelige gevolgen die het
onder buitenlandse vlag brengen van in het Koninkrijk te boek gestelde
zeeschepen meebrengt voor de veiligheid, navigatie, milieubescherming en
bemanning. De in de landen van het Koninkrijk te boek gestelde schepen
die onder buitenlandse vlag worden gebracht, zullen immers niet meer
hoeven te voldoen aan de bestuurs- en strafrechtelijke voorschriften die
in het Koninkrijk gelden. De toelichting gaat niet in op het risico dat
in het Koninkrijk teboekgestelde schepen die onder een buitenlandse vlag
varen, aan minder strenge regels of aan een minder stringent
handhavingsregime zullen worden onderworpen noch op eventuele fiscale
gevolgen van een 'vlucht' naar een andere vlaggenstaat. 

De Afdeling adviseert de wenselijkheid van het voorgestelde onderscheid
tussen teboekstelling en nationaliteitsverlening in het licht van het
voorgaande nader te bezien.

2.	Bevoegdheid van de minister tot doorhaling in het vlagregister 

De toelichting bij het wetsvoorstel stelt dat er behoefte bestaat om een
extra handhavingsinstrument te creëren ten aanzien van zeeschepen in
een wereld die gekenmerkt wordt door verhoogde standaarden op het gebied
van veiligheid, navigatie, milieubescherming en bemanning, door een
toenemende verantwoordelijkheid voor vlaggenstaten en door verbeterde
mogelijkheden om toe te zien op de naleving van wet- en regelgeving door
zeeschepen. Bij deze realiteit hoort, aldus de toelichting, een afdoende
instrumentarium om – conform de verplichtingen van het
VN-Zeerechtverdrag – effectief rechtsmacht en toezicht uit te oefenen.
Hiertoe introduceert het wetsvoorstel de bevoegdheid om inschrijving in
het vlagregister op specifieke gronden te weigeren en de bevoegdheid om
de inschrijving in het register op bepaalde gronden door te halen.
Voorgestelde gronden voor doorhaling van inschrijving zijn onder meer
dat 1) het zeeschip is gebruikt voor een handeling, die heeft geleid tot
veroordeling wegens een misdrijf en oplegging van een boete van de
vierde categorie of hoger, of een gevangenisstraf van tenminste twee
jaren; 2) ten aanzien van het zeeschip herhaaldelijk voor vergelijkbare
feiten strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties zijn opgelegd
door het land waar het zeeschip in het vlagregister staat ingeschreven;
en 3) er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat het zeeschip
zal worden gebruikt voor (internationale) misdrijven.

Hierover maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

a.	Noodzaak, effectiviteit en wenselijkheid van de
doorhalingsbevoegdheid

De Afdeling merkt ten eerste op dat de toelichting onvoldoende ingaat op
de vraag welk probleem aan de voorgestelde bevoegdheid ten grondslag
ligt. De toelichting stelt weliswaar dat er behoefte bestaat aan een
extra handhavingsinstrument, maar geeft niet aan op welke
handhavingsproblemen de overheid is gestuit en waarin de huidige
(bestuurs- of strafrechtelijke) mogelijkheden om op te treden tegen
overtreding van wettelijke eisen op het gebied van veiligheid,
navigatie, milieubescherming en bemanning tekortschieten. In het
bijzonder acht de Afdeling, gelet op de motivering van het voorstel,
niet duidelijk waarom wordt voorgesteld de maatregel van doorhaling toe
te passen in die situaties dat strafrechtelijke of bestuursrechtelijke
sancties zijn opgelegd. In die gevallen lijkt de effectieve uitoefening
van rechtsmacht of toezicht immers geen probleem te vormen.

Vervolgens blijkt, naar het oordeel van de Afdeling, uit de toelichting
onvoldoende in welke mate de voorgestelde bevoegdheid om inschrijving in
het vlagregister door te halen, een effectieve bijdrage kan vormen aan
de uitoefening van rechtsmacht en toezicht door het Koninkrijk.
Doorhaling van inschrijving in het vlagregister vormt primair een
beperking van de uitoefening van rechtsmacht en toezicht door het
Koninkrijk. Uit het oogpunt van de veiligheid en navigatie van
zeeschepen, milieubescherming, arbeidsomstandigheden of vervolging van
ernstige misdrijven zal het echter wenselijk zijn om door handhavend
optreden overtreding van rechtsregels ongedaan te maken. Dit is niet
mogelijk als het Koninkrijk geen rechtsmacht meer heeft. De toelichting
maakt daarmee niet duidelijk waarom de voorgestelde maatregel niettemin
effectief wordt geacht.

Daarbij geeft de toelichting aan dat er ook andere landen zijn - het
Verenigd Koninkrijk en Belize – die bevoegdheden kennen om registratie
te weigeren of door te halen om andere redenen dan het niet voldoen aan
de (administratieve) voorwaarden voor inschrijving, maar geeft zij niet
aan of die bevoegdheden samenhangen met de hier voorgestelde maatregel
en welke ervaringen in die landen met de toepassing van die bevoegdheden
zijn opgedaan. 

Voorts ontbreekt naar het oordeel van de Afdeling, mede in het licht van
het voorgaande, een bespreking van alternatieve maatregelen die zijn
overwogen om de effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht door
het Koninkrijk op zeeschepen die haar nationaliteit hebben, te
realiseren.

De toelichting gaat ten slotte niet in op de gevolgen van de doorhaling
in het vlagregister en het daarmee gepaard gaande verlies van de
nationaliteit van het Koninkrijk, voor de rechtspositie van het schip,
diens eigenaren en opvarenden, noch op de mogelijkheden om alsnog de
nakoming te garanderen van internationale afspraken die van toepassing
zijn op de zeevaart en waaraan het Koninkrijk zich heeft verbonden.
Daarbij is de principiële vraag aan de orde of het Koninkrijk, dat door
de eeuwen heen altijd een groot voorvechter is geweest van de vrije zee,
zich kan en moet willen onttrekken aan de verantwoordelijkheid om op te
treden tegen schepen die, varend onder Nederlandse vlag, zich aan
allerlei strafbare feiten hebben schuldig gemaakt of zich daaraan
schuldig dreigen te maken. Deze vraag wordt prangender naarmate de
handhaving van internationale regels meer problematisch wordt geacht.

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de voorgestelde
bevoegdheid tot doorhaling van de registratie van inschrijving van een
zeeschip in het vlagregister nader te bezien.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

b.	Doorhaling van registratie in geval van benadeling van de
betrekkingen van 	het Koninkrijk met andere staten

De Raad heeft eerder geadviseerd over een voorstel om in de
Zeebrievenwet de mogelijkheid op te nemen een zeebrief in te trekken
“indien het zeeschip zodanig wordt gebruikt dat de betrekkingen van
het Koninkrijk met een of meer andere staten ernstig worden of kunnen
worden benadeeld”. De Raad wees op het subjectieve karakter van deze
intrekkingsgrond, daar de toepassing afhankelijk is van de vraag of een
buitenlandse staat een gedraging onder Nederlandse vlag als hem
onwelgevallig wenst aan te merken en hieraan gevolgen wenst te verbinden
voor zijn betrekkingen met het Koninkrijk. Bovendien was de Raad van
oordeel dat de tekst van de bepaling geen aanknopingspunten bood voor
een beperkte  toepassing van de intrekkingsgrond tot, zoals de
toelichting bij het wetsvoorstel aangaf, gevallen waarin een gedraging
moet worden gekwalificeerd als een zodanige inbreuk op de rechtsorde dat
het desbetreffende schip niet langer wordt geacht deel uit te maken van
de Nederlandse rechtsgemeenschap. De Raad was daarom van mening dat de
intrekkingsgrond onvoldoende concreet en objectief was geformuleerd en
afbreuk zou doen aan de rechtszekerheid van de houder van de zeebrief.
De Raad adviseerde de noodzaak van de intrekkingsgrond dragend te
motiveren en deze zodanig te formuleren dat hij geen ruimere reikwijdte
zou hebben dan noodzakelijk is voor het probleem dat hij beoogt op te
lossen. 

Met de Raad meende de regering dat deze wettelijke grond voor doorhaling
een nadere afbakening behoeft. In het wetsvoorstel tot wijziging van de
Zeebrievenwet in verband met het uitbreiden van de grondslag voor het
intrekken van een zeebrief werd dit wettelijk criterium als volgt
geformuleerd: “indien het schip zodanig wordt gebruikt dat een
ernstige inbreuk wordt gemaakt op de rechtsorde als gevolg waarvan de
betrekkingen van het Koninkrijk met een of meer staten ernstig wordt
benadeeld”.

Thans bepaalt het voorstel dat de Minister van Infrastructuur en Milieu,
respectievelijk de Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten belast
met de registratie van en het verlenen van de nationaliteit van het
Koninkrijk aan zeeschepen de inschrijving van een zeeschip in het
vlagregister doorhaalt indien het zeeschip zodanig wordt gebruikt dat
het Koninkrijk in een gewapend conflict wordt of kan worden betrokken of
de betrekkingen van het Koninkrijk met een of meer andere staten ernstig
worden of kunnen worden benadeeld. Onduidelijk is waarom de regering
thans terugkeert naar de formulering van de eerder voorgestelde grond
voor intrekking van zeebrieven.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. 

3.	Handhaving vordering tot afgifte, medewerkingsplicht en
vertrouwelijkheid

Ingevolge het wetsvoorstel wordt een ambtenaar belast met het toezicht
op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de rijkswet bevoegd
afgifte te vorderen van vervallen of ingetrokken documenten. In het
wetsvoorstel is in het bijzonder met betrekking tot Aruba, Curaçao en
Sint Maarten een plicht opgenomen om gegevens te verschaffen aan de
ambtenaren die zijn aangewezen voor de uitoefening van de bij of
krachtens het voorstel opgedragen taken. Daarnaast is in het bijzonder
met betrekking tot Aruba, Curaçao en Sint Maarten een
geheimhoudingsplicht opgenomen voor een ieder die bij de uitvoering van
het voorstel is betrokken en daarbij de beschikking krijgt over
vertrouwelijke gegevens en niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of
wettelijk voorschrift is verplicht tot geheimhouding. Het wetsvoorstel
voorziet echter niet in een bepaling die erop ziet dat bij
landsverordening de op te leggen straffen worden geregeld wegens niet
naleving van de betreffende vordering en plichten.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging het voorstel van rijkswet niet te zenden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van Curaçao, aan die van
Sint Maarten en aan die van Aruba dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk betreffende no.W14.11.0177/IV/K met redactionele
kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

Artikel 12, eerste lid, onderdeel d, vervangen door: “ernstige redenen
zijn te veronderstellen dat het zeeschip zal worden gebruikt voor het
plegen van ernstige schendingen van het internationaal humanitair
recht.”

Artikel 12, tweede lid, onderdeel a, verwijst naar artikel 13 vierde
lid, onderdelen d, g of h. Artikel 13 vierde lid, onderdelen g en h,
maken echter geen deel uit van de tekst van het voorstel.

Artikel 12, derde lid, verwijst naar artikel 13. vierde lid, onderdeel
g. Artikel 13, vierde lid, onderdelen g, maakt echter geen deel uit van
de tekst van het voorstel.

	Paragrafen 3 en 5 van de memorie van toelichting.

	Paragraaf 12 van de toelichting.

	Paragraaf 5 van de toelichting.

	Paragraaf 9 van de toelichting. Dit geldt,aldus de toelichting, zowel
voor in Nederland gevestigde Nederlandse als buitenlandse reders en
zowel voor reders met overwegend Koninkrijksvlag als met overwegend
buitenlandse vlag. 

	Paragraaf 15 van de memorie van toelichting.

	Paragraaf 14 van de toelichting.

	Zie de Memorie van toelichting van de Wet nationaliteit zeeschepen in
rompbevrachting dat juist de voordelen schetst van het onder Nederlands
vlag doen varen van in het buitenland te boek gestelde zeeschepen.
Kamerstukken 1991/92, 22 404, nr. 3, blz. 2-4.

	Zie artikel 94 van het VN-Zeerechtverdrag.

	Paragraaf 7 van de memorie van toelichting.

	De artikelen 12 en 13.

	Artikel 13, vierde lid, onderdeel a en onderdeel b.

	Ook het voorstel gaat daarvan uit. Het bepaalt immers dat doorhaling in
het vlagregister niet plaatsvindt, indien de opsporing of vervolging van
een aantal met name genoemde ernstige misdrijven wordt belemmerd
(artikel 14). Voor andere doorhalingsgronden geldt een dergelijk
voorbehoud echter niet.

	Paragraaf 12 van de toelichting.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 288, nr. 4.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 288, nr. 4, blz. 3.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 288, nr. 2.

	Artikel 13, eerste lid, aanhef en onderdeel b.

	Artikel 23.

	Artikel 24.

	Artikel 25.

	Artikel 26 noemt de betreffende artikelen niet. Voor Nederland voorziet
artikel 184 Sr. reeds in strafbaarstelling van het opzettelijk niet
voldoen aan een vordering van een toezichtambtenaar. Artikel 272 Sr.
voorziet in strafbaarstelling van opzettelijke schending van een
geheimhoudingsplicht.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........