Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.11.0394/I	's-Gravenhage, 13 december 2011

Bij Kabinetsmissive van 27 september 2011, no.11.002283, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet
studiefinanciering 2000 in verband met het onderbrengen van de
basisbeurs voor studenten in de masterfase in het sociaal leenstelsel en
het aanbrengen van enkele vereenvoudigingen in het
studiefinancieringsstelsel, met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat een aantal wijzigingen van het stelsel van
studiefinanciering, die deels bedoeld zijn om op het stelsel te
bezuinigen (structureel gaat het om € 150 miljoen), deels om het
stelsel eenvoudiger uitvoerbaar te maken. Zo wordt de reisvoorziening
(de OV-studentenkaart) nu nog verstrekt voor de nominale studieduur plus
drie jaar; in het voorstel wordt dit de nominale studieduur plus één
jaar. Voor de masterfase vervalt de basisbeurs; masterstudenten kunnen
het bedrag van de basisbeurs voortaan alleen lenen. Bij de berekening
van het inkomen van de ouders (van belang voor de vraag of de studerende
een aanvullende beurs krijgt) wordt voortaan niet meer rekening gehouden
met de studieschuld van die ouders zelf en evenmin met de aanwezigheid
van minderjarige kinderen in het gezin. De partnertoeslag, die nu wordt
toegekend als de partner van de studerende weinig verdient en de zorg
heeft voor een kind dat jonger is dan twaalf jaar, vervalt; deze partner
kan eventueel in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering volgens de
voorwaarden die daarvoor gelden.

Het deel van de studieschuld dat na vijftien jaar nog niet is
terugbetaald, wordt kwijtgescholden; die termijn wordt nu twintig jaar.
Voorts worden de mogelijkheden beperkt om opleidingskosten op te voeren
als aftrekpost voor de inkomstenbelasting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
financiële toegankelijkheid van het onderwijs en de beperking van de
fiscale aftrekmogelijkheden voor studiekosten. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Financiële toegankelijkheid

Volgens de toelichting heeft het voorstel drie doelen: de financiële
verantwoordelijkheid van de studerende wordt uitgebreid, de financiële
toegankelijkheid van het onderwijs blijft gewaarborgd, en de
vrijgespeelde middelen kunnen worden ingezet voor de kwaliteit van het
onderwijs.

De Afdeling constateert dat het tweede doel – financiële
toegankelijkheid van het onderwijs – in feite niet een doel is, maar
een randvoorwaarde. Die randvoorwaarde heeft, zo merkt de Afdeling op,
een objectief en een subjectief aspect.

a.	Bij het objectieve aspect gaat het er allereerst om hoe groot –
onder het nieuwe regime – de studieschuld van studerenden bij het
beëindigen van de studie zal zijn, en welke aflossingsverplichting (wat
betreft hoogte en duur) zij zullen hebben. Het gaat dan om de vraag of
de inkomenseffecten voor bepaalde groepen studerenden onevenredig zwaar
zijn, doordat verschillende van de maatregelen, genoemd in de inleiding
van dit advies, tegelijk op hen van toepassing zijn. Dat zal in het
bijzonder het geval zijn voor studenten die een meerjarige
masteropleiding volgen, zoals studenten die een exacte studie volgen.

De Afdeling adviseert gemotiveerd uiteen te zetten of zulke
cumulatie-effecten zich voordoen. Indien dat het geval is, adviseert de
Afdeling die effecten weg te nemen of te compenseren.

b.	Bij het subjectieve aspect gaat het erom of de maatregelen ertoe
zullen leiden dat schoolverlaters om financiële redenen afzien van een
studie in het hoger onderwijs; het zal in het bijzonder gaan om kinderen
van ouders die weinig opleiding en weinig inkomen hebben, voor wie het
perspectief van een hoge studieschuld ontmoedigend kan werken.

Volgens de toelichting mag, mede op grond van eerdere en internationale
ervaringen, verwacht worden dat de financiële toegankelijkheid voor
elke studie gewaarborgd blijft. Op die eerdere ervaringen wordt verder
niet ingegaan. Wat de internationale ervaringen betreft, wordt verwezen
naar hogere eigen bijdragen van studenten in Australië, Engeland en
Canada die – zo wordt gesteld – in combinatie met een
inkomensafhankelijk leenstelsel geen negatieve invloed hebben gehad op
de toegankelijkheid voor achterstandsgroepen.

De informatie in de toelichting is kennelijk ontleend aan een notitie
van het Centraal Planbureau (CPB) uit 2010. Het CPB behandelt aan de
hand van bestaande studies de vraag in hoeverre het verhogen van private
bijdragen gekoppeld aan het verruimen van de leenmogelijkheden tot
sterkere effecten zal leiden bij studenten met een lagere
sociaaleconomische achtergrond. Verschillende studies vinden inderdaad
dat prijsverhogingen een groter effect hebben voor studenten met een
lagere sociaaleconomische achtergrond. Deze bevindingen worden niet
bevestigd in enkele andere studies. Ook blijkt de introductie van een
sociaal leenstelsel in Australië de deelname aan hoger onderwijs niet
te hebben ontmoedigd voor studenten uit lagere inkomensgroepen, zo stelt
het CPB. De opmerking in de toelichting dat er geen negatieve invloed
is, is dus onnauwkeurig, nu er in ieder geval studies zijn die wel een
effect hebben gemeten.

De Afdeling adviseert de notitie van het CPB nauwkeuriger weer te geven
en voorts meer specifiek, mede aan de hand van de bronnen die het CPB
noemt, in te gaan op eerdere ervaringen in binnen- en buitenland.

2.	Beperking van de fiscale aftrek voor scholingsuitgaven

In het systeem van de Wet inkomstenbelasting 2001 vormen
scholingsuitgaven – omschreven als "uitgaven voor het door de
belastingplichtige volgen van een opleiding of studie met het oog op het
verwerven van inkomen uit werk en woning" – een persoonsgebonden
aftrekpost. In het voorstel worden de aftrekbare scholingsuitgaven
limitatief opgesomd: het gaat dan om lesgeld, cursusgeld, collegegeld,
examengeld, promotiekosten, verplicht gestelde leermiddelen (met
uitzondering van computers en randapparatuur) en verplicht gestelde
beschermingsmiddelen. Volgens de toelichting wordt de aftrek voor
scholingsuitgaven hiermee beperkt tot de verplicht gestelde en
noodzakelijke kosten van de opleiding of studie. De nu geldende,
complexe, normbedragensystematiek kan daarmee vervallen, nu de
belastingplichtigen in de nieuwe opzet alleen de limitatief opgesomde
werkelijke kosten kunnen aftrekken.

Volgens de toelichting is deze maatregel bedoeld om de "fiscale weglek"
van de invoering van het sociaal leenstelsel – geraamd op € 17,5
miljoen – te voorkomen. Masterstudenten die geen aanvullende beurs
meer krijgen en in plaats daarvan het bedrag van de aanvullende beurs
kunnen lenen, kunnen scholingsuitgaven aftrekken van hun eventuele
inkomen.

De Afdeling merkt op dat de beperking van de aftrekmogelijkheden niet
alleen zal gelden voor masterstudenten, maar voor alle
belastingplichtigen die een opleiding of studie volgen met het oog op
het verwerven van inkomen. Het gaat om studenten in het hoger onderwijs
en deelnemers in het middelbaar beroepsonderwijs, maar ook om mensen die
zich bijvoorbeeld op latere leeftijd laten bijscholen. De regeling
betreft dus een veel groter aantal personen dan waarvoor zij is bedoeld.

De Afdeling adviseert te motiveren waarom de maatregel niet alleen zal
gelden voor masterstudenten.

3.	Betekenis van de forfaitaire aftrek in verband met de prestatiebeurs

Als de prestatiebeurs definitief niet wordt omgezet in een gift, omdat
de studie niet op tijd is voltooid, kan de prestatiebeurs alsnog van het
inkomen worden afgetrokken tot een bedrag van € 2368 per studiejaar
voor het wetenschappelijk onderwijs en € 1643 per studiejaar voor het
hoger beroepsonderwijs. Dit forfaitaire maximum is gebaseerd op de
huidige normsystematiek. Het normbedrag voor het wetenschappelijk
onderwijs in het huidige stelsel is € 58 plus collegegeld; dat voor
het hoger beroepsonderwijs is € 51 plus lesgeld.

In het voorstel worden wel forfaitaire maxima genoemd, maar wordt geen
systematische verbinding gelegd met het collegegeld. Dat maakt het
wettelijk systeem minder inzichtelijk. Bovendien zullen de bedragen wel
standaard worden geïndexeerd, maar de extra verhoging van het
collegegeld met € 22 per jaar tot en met het studiejaar 2018/2019
werkt daarin niet door.

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom in de wettekst geen
verbinding wordt gelegd met het collegegeld.

4.	Studieduur

Het voorstel heeft als doel de eigen financiële verantwoordelijkheid
van de student gedurende zijn opleiding uit te breiden (met behoud van
de financiële toegankelijkheid van het onderwijs) en de vrijgespeelde
middelen in te zetten voor de kwaliteit van het onderwijs. Deze
doelstellingen komen grotendeels overeen met die van de Wet verhoging
collegegeld langstudeerders.

De Afdeling merkt op dat het voorliggende wetsvoorstel – evenals de
Wet verhoging collegegeld langstudeerders – geschreven is vanuit de
gedachte dat de studerende een bewustere studiekeus moet maken en de
voortgang van zijn studie beter moet gaan bewaken. De vormgeving van de
prestatiebeurs is nog niet in die sleutel geplaatst. De prestatiebeurs
wordt in het huidige stelsel omgezet in een gift als de studie binnen de
– ruim bemeten – tijd van tien jaar is voltooid; het voorstel brengt
daarin geen verandering. Handhaving van deze ruime
omzettingsmogelijkheid is te meer klemmend in het licht van de omvang
van de overheidsuitgaven.

De Afdeling adviseert op dit aspect in de toelichting in te gaan.

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.11.0394/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift "het onderbrengen van de basisbeurs voor studenten in
de masterfase" wijzigen in: het afschaffen van de aanvullende beurs voor
studenten in de masterfase.

In artikel I, onderdelen B en C(artikelen 2.8 en 2.9), telkens
aanwijzing 231 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) in acht
nemen.

De indeling van de paragrafen 3.2, 3.3 en 3.4 van de WSF herzien, nu de
indeling naar de bijdragen van de overheid, de ouders en de studerende
steeds minder houvast biedt.

De inhoud van artikel 3.6a overbrengen naar hoofdstuk 5 van de wet.

In de artikelen 3.6a, 5.2b en 5.2c, onderdeel a, telkens aanwijzing 82
Ar in acht nemen.

In artikel I, onderdeel J, “In Artikel 3.7” vervangen door: In
artikel 3.7, eerste lid, .

In artikel I, onderdeel U (artikel 3.29 WSF 2000), derde lid, “Een
aanvraag om dit reisrecht heeft ingediend” vervangen door: een
aanvraag om dit reisrecht heeft ingediend.

In artikel 4.7 positief omschrijven uit welke componenten de
prestatiebeurs bestaat, nu dat ook gebeurt in artikel 5.2 en duidelijker
is.

Artikel 5.2, eerste lid, vervangen door: "Aan een student die een
bacheloropleiding volgt worden basisbeurs en aanvullende beurs verstrekt
in de vorm van een prestatiebeurs gedurende de periode die voortvloeit
uit de studielast van die opleiding, bedoeld in de artikelen 7.4a en
7.4b van de WHW." (Het begrip "bacheloropleiding" is gedefinieerd in
artikel 1.1 van de WSF 2000).

Artikel 5.2, derde lid, vervangen door: "Aan een student die een
masteropleiding in het hoger beroepsonderwijs volgt wordt aanvullende
beurs in de vorm van een prestatiebeurs gedurende 1 jaar verstrekt."

Artikel 5.2, vierde lid, vervangen door: "Aan een student die een
masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs volgt wordt
aanvullende beurs in de vorm van een prestatiebeurs verstrekt gedurende
de periode die voortvloeit uit de studielast van die opleiding, bedoeld
in artikel 7.4a van de WHW." (Het begrip "masteropleiding" is
gedefinieerd in artikel 1.1 van de WSF 2000).

In artikel 5.2, zevende lid, eerste volzin, de woorden "worden
verstrekt" invoegen voor "gedurende de periode". Voorts "het bedrag,
bedoeld in artikel 3.5, tweede lid" wijzigen in: de toeslag voor een
één-oudergezin, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid.

In artikel 5.2, achtste lid, "gedurende de in het derde en zesde lid
bedoelde periode" wijzigen in: "gedurende de in het eerste, derde en
zesde lid bedoelde periode". Voorts artikel 3.6a schrappen.

Het opschrift van artikel 5.2a aanvullen met de woorden “vanwege
volgen lerarenopleiding”, zodat het verschil met artikel 5.2b direct
zichtbaar wordt. Voorts in de aanhef de woorden “het betreft”
schrappen en onderdeel a vervangen door: "het een student betreft die de
graad bachelor of een daarmee gelijkgesteld diploma heeft behaald van
een bij ministeriële regeling aangewezen opleiding, en".

In artikel 5.2c, onderdeel a, de verwijzing naar artikel 5.2, eerste
lid, onderdeel c, corrigeren.

Artikel 5.7, eerste lid, als volgt redigeren: "Indien een student binnen
de diplomatermijn hoger onderwijs het afsluitend examen van een
opleiding in het hoger onderwijs met goed gevolg heeft afgesloten, en
indien hij begint met een andere opleiding in de zin van deze wet, een
masteropleiding of een voltijdse postinitiële masteropleiding als
bedoeld in artikel 7.3b van de WHW, wordt de resterende periode van zijn
prestatiebeurs verstrekt in de vorm van een gift."

Nu de artikelen van hoofdstuk 12 (overgangsrecht) in de volgorde staan
van de artikelen uit de wet waarop zij betrekking hebben, de nieuwe
artikelen van hoofdstuk 12 ook in die volgorde invoegen.

In artikel 12.10ab “onder het terugbetaalregime van artikel 6.7 te
willen vallen” wijzigen in: te willen vallen onder het
terugbetalingsregime van artikel 6.7.

In artikel 6.27, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 "de
uitgaven die … zijn gedaan" wijzigen in: de uitgaven die de
belastingplichtige … heeft gedaan.

Bij artikel 6.28, eerste lid (nieuw), van de Wet inkomstenbelasting 2001
de verwijzing naar artikel 3.104, onderdelen m en q, nader bezien, nu
die onderdelen – anders dan de nu al genoemde onderdelen d, e en h –
niet alleen betrekking hebben op vrijgestelde uitkeringen ten behoeve
van studie of opleiding.

 	Voorgestelde wijziging van artikel 5.3, eerste lid, WSF 2000.

 	Voorgesteld artikel 5.2, derde en vierde lid, WSF 2000.

 	De tekst van artikel 3.9 WSF 2000 wordt opnieuw vastgesteld.

 	Artikel 3.4 WSF 2000 komt in het voorstel te vervallen.

 	Voorgestelde wijziging van artikel 6.7 WSF 2000.

 	Voorgestelde wijziging van artikel 6.27 van de Wet in

 	Toelichting, § II (Doelstelling van het wetsvoorstel).

 	Toelichting, § IV (Gevolgen voor de doelgroepen), onder "Mogelijke
gevolgen voor toegankelijkheid, studiekeuze, studievoortgang en
nevenactiviteiten".

 	CPB notitie 2010/11, "Effecten hogere private bijdrage voor hoger
onderwijs", blz. 15, opgenomen als bijlage 7 bij het (ambtelijke)
Rapport brede heroverwegingen nr. 7, "Studeren is investeren", april
2010, Kamerstukken II 2009/10, 32 359, nr. 1, bijlage.

 	Voorgestelde wijziging van artikel 6.27 van de Wet inkomstenbelasting
2001 (Wet IB 2001).

 	Met uitzondering van de categorie studerenden bij wie de
prestatiebeurs definitief niet wordt omgezet in een gift; zie punt 4 van
dit advies.

 	Toelichting, § III.I (Sociaal leenstelsel in de masterfase), onder 2
(Dichten van de fiscale weglek).

 	Toelichting, § III.I (Sociaal leenstelsel in de masterfase), onder 2
(Dichten van de fiscale weglek).

 	Voorgesteld artikel 6.28, derde en vierde lid, Wet IB 2001.

 	Geldend artikel 6.29, eerste en tweede lid, Wet IB 2001.

 	In de opsomming van artikelen in artikel 10.1 Wet IB 2001
(Inflatiecorrectie) wordt artikel 6.29 vervangen door artikel 6.28.

 	Artikel 2.2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit WHW.

 	Toelichting, § II (Doelstelling van het wetsvoorstel).

 	Kamerstukken II 2010/2011, 32 618, nr. 3, blz. 1-2. 

 	Artikelen 4.9 en 4.10 respectievelijk 5.5 en 5.7 WSF 2000.

 	Zie ook het advies de Afdeling advisering van 14 januari 2011 inzake
het voorstel van Wet verhoging collegegeld langstudeerders, Kamerstukken
II 2010/2011, 32 618 nr. 4.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   II 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........