Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.11.0291/I	's-Gravenhage, 17 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2011, no.11.001647, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet op het
primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet College voor
examens in verband met de invoering van een centrale eindtoets, de
invoering van een leerling- en onderwijsvolgsysteem en invoering van
bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten voor speciale
scholen voor basisonderwijs en scholen voor speciaal onderwijs en
speciaal en voortgezet speciaal onderwijs (centrale eindtoets en
leerling- en onderwijsvolgsysteem primair onderwijs), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat alle leerlingen in het basisonderwijs een
verplichte centrale eindtoets voor Nederlandse taal en voor
rekenen-wiskunde afleggen en dat alle scholen in het primair onderwijs
gebruik maken van een leerling- en onderwijsvolgsysteem waarmee de
ontwikkeling van iedere leerling afzonderlijk en van de school als
geheel wordt gevolgd.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
leerling- en onderwijsvolgsysteem en de eindtoets geschikte hulpmiddelen
kunnen zijn in het onderwijs, maar dat de overheid met het verplicht
stellen van het gedetailleerde leerlingvolgsysteem te zeer kan treden in
de inrichtingsvrijheid voor scholen en in de professionele autonomie van
de docenten. Voorts constateert de Afdeling dat de kritische geluiden
die vanuit de praktijk en de wetenschap zijn geuit over de voorgenomen
plannen, in de toelichting onbesproken blijven. De Afdeling is van
oordeel dat het voorstel onevenwichtig is in opzet en uitwerking
waardoor het gevaar ontstaat dat een negatieve dynamiek wordt
gegenereerd met allerlei averechtse effecten. Ten aanzien van de
voorstellen gericht op het ontwikkelen van een meetinstrumentarium voor
de toegevoegde waarde, het ontwikkelen van de centrale eindtoets door
Stichting Cito en de aanpassingen ten aanzien van het speciaal
onderwijs, is de Afdeling van oordeel dat nut en noodzaak niet
overtuigend zijn gemotiveerd. 

Zij is van oordeel dat in verband met het samenstel van deze punten het
voorstel nader dient te worden overwogen. 

1.	Artikel 23 Grondwet 

Het wetsvoorstel verplicht scholen in het primair onderwijs om
leerlingen een centrale eindtoets voor taal en rekenen te laten afleggen
en om een leerling- en 

onderwijsvolgsysteem in te richten en te gebruiken. De centrale
eindtoets wordt afgelegd in het achtste schooljaar. Om leerlingen
tussentijds te toetsen en te volgen wordt het leerlingvolgsysteem
geïntroduceerd, waaruit de vorderingen in de kennis en vaardigheden
blijken op het niveau van de leerling, de groep en de school. Het
voorstel bepaalt dat ten minste in één van de eerste twee schooljaren
en vervolgens jaarlijks in de schooljaren drie tot en met zeven toetsen
worden afgenomen. De resultaten van de toetsen worden geregistreerd en
worden aantoonbaar gebruikt bij de inrichting van het
onderwijsleerproces gericht op de leerling, de groep en de school.
Verder maken de toetsen de longitudinale ontwikkeling zichtbaar op het
niveau van de leerling, de groep en de school - aldus het voorgestelde
artikel 8, zesde en zevende lid, Wet op het primair onderwijs (Wpo).
Dezelfde bepalingen zijn opgenomen in het voorgestelde artikel 11,
zevende en achtste lid, Wet op de expertisecentra (Wec). 

Volgens de toelichting is het doel van de centrale eindtoets tweeledig:
enerzijds is de eindtoets het tweede gegeven bij de overdracht van de
leerling van het primair naar het voorgezet onderwijs, naast het advies
van de school, anderzijds dient de toets als criterium bij de
beoordeling van de leerresultaten van de school door de inspectie. Voor
de overheid is de centrale eindtoets een middel om te bewaken dat
scholen voldoende leerresultaten behalen; doen de scholen dat niet, dan
kan de overheid ingrijpen. De meerwaarde van het leerling- en
onderwijsvolgsysteem is volgens de toelichting gelegen in het feit dat
de school hiermee beschikt over uitgebreide gegevens van de
leerresultaten van groepen leerlingen gedurende opeenvolgende
schooljaren. Dit biedt scholen de mogelijkheid om de ontwikkeling van
groepen te volgen en te vergelijken. De toelichting stelt dat het
wetsvoorstel een bijdrage levert aan betere taal- en rekenprestaties in
het primair onderwijs, doordat op alle niveaus – leerling, groep,
school, bestuur en stelsel – de leerprestaties transparant en
eenduidig in beeld worden gebracht. De eindtoets en het
leerlingvolgsysteem zijn geen doelen op zich, maar middelen om het
zogenoemde opbrengstgericht werken te versterken. Opbrengstgericht
werken is het systematisch en doelgericht werken in de school aan het
maximaliseren van prestaties en vormt de kern van goed onderwijs, aldus
de toelichting. 

In de toelichting wordt voorts ingegaan op de constitutionele aspecten
van het voorstel. Volgens de toelichting betekent het verplicht stellen
van de centrale eindtoets en het leerlingvolgsysteem een beperking van
de vrijheid van inrichting zoals neergelegd is in artikel 23 van de
Grondwet. Het gaat immers om nadere deugdelijkheidseisen die de wetgever
stelt aan de inrichting van het onderwijs.

Wat betreft de eindtoets wordt in de toelichting opgemerkt dat de
verplichtstelling van de eindtoets direct samenhangt met de ontwikkeling
in de afgelopen periode,waarbij de overheid meer sturing, richting en
inhoud geeft aan wat leerlingen aan het einde van een bepaalde
schoolperiode moeten kennen en kunnen. De centrale eindtoets biedt
volgens de regering een uniform kader waarmee de eindopbrengsten van
scholen eenduidig worden vastgesteld.

Ten aanzien van het leerlingvolgsysteem meldt de toelichting dat
kwaliteitseisen gesteld worden aan het toepassen van en het werken met
een leerlingvolgsysteem. De keuze van het systeem en de wijze waarop dit
systeem wordt ingericht, welke onderwijsmethoden worden gebruikt en hoe
de voortgang en toetsing van de leerlingen plaatsvindt, blijft voluit
een zaak van de scholen. 

De regering is dan ook van oordeel dat bij beide maatregelen de vrijheid
van inrichting in acht is genomen.

De Afdeling kan instemmen met het invoeren van de eindtoets en met de
beleidslijn dat in specifieke situaties de eindtoetsresultaten
aanleiding kunnen geven om een bekostigingssanctie te treffen, in
aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden om bij tekortschietende
leerresultaten over te gaan tot een bekostigingssanctie. Wel merkt de
Afdeling op dat uit de toelichting niet blijkt, hoe de eindtoets en de
resultaten van de toetsing gehanteerd zullen worden als onderdeel van de
deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden. De Afdeling meent dat
helder moet zijn onder welke omstandigheden de bekostigingssanctie wordt
toegepast, waarbij eerst aan de school een verbeter- en
ondersteuningstraject wordt aangeboden. Evenmin wordt duidelijk hoe
kerndoelen, referentieniveaus en verplichte eindtoetsen (taal en
rekenen) op elkaar inwerken.

De onduidelijkheid over hoe de eindtoets zal functioneren als onderdeel
van de beoordeling op deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden heeft
als nadeel dat, wanneer die voorwaarden te hooggegrepen zijn en/of te
gedetailleerd aan scholen worden voorgeschreven, de scholen zich
genoodzaakt zullen zien om het onderwijs in de getoetste vakken af te
stemmen op de toetsen en ook om meer onderwijstijd uit de vrije ruimte
aan deze onderdelen te besteden – waardoor er ongewenste gevolgen
zullen optreden met name in de vorm van verschraling en eenzijdige
gerichtheid op toetsen, en waardoor de facto de organisatie en de inhoud
van het onderwijs sterk van buitenaf kunnen worden genormeerd. Aldus
wordt de inrichtingsvrijheid onnodig beperkt. De Afdeling is van oordeel
dat de toelichting hier nader op dient in te gaan. 

Ten aanzien van het leerlingvolgsysteem is de Afdeling van mening dat
het systeem een hulpmiddel kan zijn voor de scholen in het
onderwijsproces en voor de ontplooiing van de talenten van de
individuele leerling. Wel wijst de Afdeling in dit verband op het advies
van de PO-Raad, waarin gesteld wordt dat door het vastleggen van
(teveel) toetsmomenten en leergebieden de overheid treedt in de
inrichtingsvrijheid van scholen. De PO-Raad vraagt dan ook aan de
minister zich te bezinnen op de noodzaak van een verplichting tot het
invoeren van het leerling- en onderwijsvolgsysteem. De Afdeling is van
oordeel dat terughoudendheid moet worden betracht bij het opleggen van
inhoudelijke onderwijsnormen: daarvoor dienen zwaarwegende gronden te
zijn en de begrenzingen dienen te voldoen aan 

het vereiste van proportionaliteit. Nu de eindtoets voldoende inzicht
geeft in de prestaties van de school, is het niet noodzakelijk en
proportioneel om de weg ernaartoe, het leerlingvolgsysteem,
gedetailleerd voor te schrijven. Immers, hierdoor wordt de eigen ruimte
voor de scholen te zeer van buitenaf beperkt, hetgeen op gespannen voet
staat met de inrichtingsvrijheid van scholen. Ook kan de overheid
hiermee te zeer treden in de autonomie van de docenten. 

De Afdeling adviseert in de toelichting een nadere beschouwing te geven
over de maatregelen in relatie tot de inrichtingsvrijheid. 

2.	Neveneffecten

De Afdeling merkt op dat de eindtoets en het leerling- en
onderwijsvolgsysteem instrumenten kunnen zijn voor de school om de
onderwijspraktijk te verbeteren. Wel heeft zij geconstateerd dat er
kritische geluiden zijn die vanuit de praktijk en de wetenschap worden
geuit over de voorgenomen plannen, die in de toelichting onbesproken
blijven. In het navolgende zal de Afdeling enkele van de hierin aan de
orde gestelde vraagstukken belichten. 

a.	leerling- en onderwijsvolgsysteem

Uit het Onderwijsverslag van de Inspectie voor het onderwijs komt naar
voren dat 95 procent van de scholen in het primair onderwijs een
leerling- en onderwijsvolgsysteem heeft waarmee zij toetsen afnemen bij
leerlingen. 

Het percentage scholen dat de toetsgegevens analyseert en de
ontwikkelingen van leerlingen over de jaren volgt – dus als hulpmiddel
bij het opbrengstgericht werken gebruikt  – is echter het afgelopen
jaar gedaald van 37 procent in het schooljaar 2008/09 naar 30 procent.
Voor de minister vormt deze daling een reden om het gebruik van het
leerling- en onderwijsvolgsysteem in het primair onderwijs verplicht te
stellen, mede gelet op de ambitie van het kabinet om dit percentage in
2015 te verdubbelen. 

De Afdeling stelt vast dat niet duidelijk is waarom slechts 30 procent
van de scholen thans opbrengstgericht werkt en waarom dit percentage het
afgelopen jaar gedaald is. Kennelijk zijn er omstandigheden die het
gebruik van het systeem door de scholen niet bevorderen, dan wel
belemmeren. De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op
de vraag waarom scholen het systeem nu niet (meer) gebruiken als
hulpmiddel bij het opbrengstgericht werken. 

b.	taal en rekenen

Het leerlingvolgsysteem en de eindtoets bestaan uit toetsen op het
gebied van taal en rekenen. Het doel van het voorstel is de prestaties
op de basisvaardigheden taal en rekenen te verhogen. 

In het recente eindrapport van the Cambridge Primary Review wordt
aangegeven dat het uitbreiden van het aantal lesuren voor taal en
rekenen niet de beste manier is om tot betere prestaties van deze
basisvaardigheden te komen. Een breed onderwijsaanbod en de interactie
tussen leraar en leerling en tussen leerlingen onderling zijn juist van
belang voor het verhogen van de basisvaardigheden. Daarbij komt dat in
de verschillende adviezen wordt gewezen op het risico dat, door de
nadruk te leggen op een verplichte eindtoets voor onderdelen van taal en
rekenen, al snel enkel naar dit doel zal worden toegewerkt. Dan treedt
een verschraling op van het onderwijsaanbod, die strijdig is met de
uitgangspunten en doelen van de Wet op het primair onderwijs. 

In dit verband kan ook worden gewezen op de periodieke peiling van het
onderwijsniveau van het vak biologie die is uitgevoerd door Stichting
Cito in september 2011. Zo heeft slechts een derde van de leerlingen in
het basisonderwijs thans voldoende kennis van biologie. Kennis en
inzicht voor de voor biologie relevante kerndoelen worden volgens het
onderzoek in onvoldoende mate in het basisonderwijs gerealiseerd. Verder
wordt gesteld dat de lestijd in biologie sterk lijkt te zijn afgenomen.
Per week krijgen de leerlingen gemiddeld 45 minuten biologieles; dat is
een kwartier minder dan tien jaar geleden. Uit een eerdere peiling van
Stichting Cito uit 2010 bleek al dat een groot deel van de leerlingen te
weinig weet van natuurkunde, techniek en geschiedenis. Ook kwam in dat
onderzoek naar voren dat de lestijd in geschiedenis de afgelopen jaren
is verminderd. 

De Afdeling stelt vast dat in de toelichting niet wordt ingegaan op het
voorgaande.  Evenmin wordt duidelijk hoe kerndoelen, referentieniveaus
en verplichte eindtoetsen (taal en rekenen) op elkaar inwerken. Vermeden
moet worden dat het toetsen van taal en rekenen onbedoeld gaat leiden
tot verschraling van het onderwijs en een eenzijdige beeldvorming van
het lerende kind. De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

c.	toetsen

In de adviezen en in de literatuur wordt aandacht besteed aan de
risico's van een sterke nadruk op toetsen. Toetsen kan de aandacht
wegtrekken van hetgeen niet direct in toetsen tot uitdrukking komt, het
zogenaamde teaching to the test. Daardoor meet de toets ook niet het
resultaat van onderwijs, maar het resultaat van trainen voor de toets.
Dit heeft didactisch en pedagogisch gezien weinig waarde: het brengt
kinderen kennis bij die ze vaak weer vergeten en leerlingen wordt
impliciet voorgehouden dat het de score is die van belang is, niet de
verwerving van de kennis of de beheersing van de vaardigheden, zo blijkt
onder meer uit het Cambridge Primary Review. Verder is een ander risico
van 'toetsgericht werken' dat kinderen vanuit het perspectief van hun
prestatiescore elkaar bekijken en anderen en zichzelf zo gaan bekijken.
Kinderen die goed presteren, kunnen zich eenzijdig gaan focussen op
eigen succes; kinderen die niet goed presteren, ervaren al vroeg hoe het
is om onderaan de ladder te staan wat kan leiden tot frustraties en
gebrek aan zelfrespect.

De Afdeling mist in de toelichting een beschouwing over de inbedding en
het oogmerk van het instrument toetsing; over de vraag hoe onbedoelde en
ongewenste effecten van de toetscultuur kunnen worden voorkomen; en over
de relatieve betekenis die gehecht mag worden aan de toetsresultaten. De
Afdeling adviseert hierop nader in te gaan. 

d.	ruimte voor de professionals

In het actieplan 'Basis voor Presteren' wordt het kabinetsbeleid ten
aanzien van een ambitieuze en opbrengstgerichte cultuur in het
basisonderwijs nader uitgewerkt. De Onderwijsraad signaleert in zijn
reactie op het actieplan een spanning die in de sector ervaren wordt
tussen de ambitie van de minister om de kwaliteit van het onderwijs te
verhogen, enerzijds en de eigen verantwoordelijkheid van scholen en
leerkrachten om het onderwijs in te richten, anderzijds. De
randvoorwaarden van het onderwijs lijken steeds gedetailleerder te
worden ingevuld door de overheid, waardoor de bestuurlijke en
professionele ruimte van scholen navenant kleiner wordt, zo stelt de
Onderwijsraad. Het antwoord van de minister op de door de Onderwijsraad
gesignaleerde spanning is dat deze inherent is aan het onderwijsbeleid,
waarbij de overheid vanuit haar verantwoordelijkheid voor het stelsel
ambitieuze doelen formuleert en randvoorwaarden voor scholen en leraren
schept om die doelen te kunnen bereiken.

De Afdeling is van oordeel dat de toelichting aandacht dient te besteden
aan de wijze waarop de twee instrumenten een bijdrage kunnen leveren aan
een evenwichtige en vruchtbare relatie tussen de overheid en de
verschillende actoren in het veld. Daarbij zou voor wat betreft de
eindtoets de inzet van de overheid, bij slecht presterende scholen, er
primair op gericht dienen te zijn om deze scholen te ondersteunen en
randvoorwaarden te creëren zodat deze scholen beter kunnen presteren.
En daarbij zou de regering zich altijd rekenschap moeten geven en bewust
moeten zijn van de onbedoelde neveneffecten die de eindtoets mee kunnen
brengen. 

Ten aanzien van het leerlingvolgsysteem merkt de Afdeling op dat in het
voorgestelde artikel 8 Wpo en in artikel 11 Wec onder meer wordt bepaald
dat het volgsysteem de kennis en vaardigheden meet ten minste op het
terrein van taal en rekenen; dat ten minste elk jaar toetsen worden
afgenomen; dat de resultaten van de toetsen geregistreerd worden en
aantoonbaar worden gebruikt bij de inrichting van het
onderwijsleerproces gericht op de leerling, groep en school; en dat de
toetsen de longitudinale ontwikkeling zichtbaar maken op het niveau van
de leerling, de groep en de school. De Afdeling is van oordeel dat het
leerling- onderwijsvolgsysteem slechts een instrument moet zijn voor
docenten en scholen om de eigen onderwijspraktijk te verbeteren en niet
in functie moet staan van controle, verantwoording en afrekening. In het
voorstel wordt de vraag hoe scholen het systeem moeten hanteren, naar
het oordeel van de Afdeling te gedetailleerd door de overheid ingevuld,
waarmee de overheid te zeer treedt in de autonomie van de docenten. Het
voorstel zou slechts het leerlingvolgsysteem verplicht moeten stellen en
niet tevens moeten regelen op welke wijze de scholen hieraan uitvoering
geven. 

De Afdeling adviseert op grond van bovenstaande ten aanzien van de
eindtoets de toelichting aan te vullen en ten aanzien van het
leerlingvolgsysteem de artikelen 8 Wpo en 11 Wec aan te passen. 

e.	conclusie

De Afdeling komt tot de conclusie dat het leerling- en
onderwijsvolgsysteem en de eindtoets geschikte hulpmiddelen kunnen zijn
in het onderwijs, maar dat het wetsvoorstel onevenwichtig is in opzet en
uitwerking. In het voorstel ligt de nadruk op het gebruik van deze
hulpmiddelen als instrumenten van sturing, beoordeling en afrekening.
Daardoor ontstaat het gevaar van een negatieve dynamiek met allerlei
averechtse effecten. Dit gevaar doet zich niet voor indien het
leerlingvolgsysteem en de eindtoets benaderd en ingezet worden als
hulpmiddelen in het onderwijsproces en voor de ontplooiing van de
talenten van de individuele leerling. 

Ten aanzien van de centrale eindtoets komt de Afdeling tot de conclusie
dat de eindtoetsresultaten in het uiterste geval weliswaar aanleiding
zouden kunnen geven om tot een sanctie over te gaan, maar dan slechts
nadat de school zonder succes een traject gericht op ondersteuning en
herstel heeft doorlopen. De regering dient zich daarbij altijd
rekenschap te geven en bewust te zijn van de onbedoelde neveneffecten
die de eindtoets mee kan brengen. 

Wat betreft het leerlingvolgsysteem concludeert de Afdeling dat de
overheid te zeer voorschrijft hoe de school het systeem moet hanteren,
waardoor de professionele autonomie van de docenten in het gedrang komt.


3.	Maat voor toegevoegde waarde

De toelichting maakt melding van het voornemen van de minister om een
meetinstrumentarium te ontwikkelen voor de toegevoegde waarde van het
onderwijs aan een school. De toegevoegde waarde geeft aan welke bijdrage
de school als geheel levert aan de leerwinst van de leerlingen. Dit
schooljaar wordt gestart met pilots en het is de bedoeling om eind
schooljaar 2013/2014 te komen met een concreet wetsvoorstel. 

In de consultatie is er expliciet aandacht gevraagd voor de plannen van
het kabinet. Uit de reacties blijkt dat 65 procent bezwaar maakt tegen
het meten van de toegevoegde waarde en dat in vrijwel alle adviezen
kanttekeningen worden geplaatst bij doel, haalbaarheid en
betrouwbaarheid van het meten van de toegevoegde waarde. Zo wordt
gesteld dat het thans niet goed doenlijk is om jonge kinderen te
toetsen, met als gevolg dat het vaststellen van het beginniveau
problematisch is. Voorts lijkt de meerwaarde van een landelijke centrale
begintoets voor het kwaliteitsoordeel van scholen beperkt, ook indien
deze valide mocht zijn. Ten slotte worden vraagtekens bij nut en
noodzaak van het voornemen om een meetinstrumenten te ontwikkelen voor
de toegevoegde waarde. Tegen deze achtergrond is het de Afdeling niet
duidelijk waarom in het kader van dit wetsvoorstel gewag wordt gemaakt
van het voornemen om te starten met pilots, nu daarvoor geen wettelijke
basis nodig is. 

De Afdeling adviseert op de genoemde kritiekpunten in te gaan en het
voornemen om een maat te ontwikkelen voor de toegevoegde waarde van het
onderwijs nader te motiveren. 

4.	Oneerlijke concurrentie

Het College voor examens krijgt de bevoegdheid om de centrale eindtoets
tot stand te brengen, de opgaven vast te stellen en deze te normeren.
Dit College geeft Stichting Cito de opdracht om de centrale eindtoets te
ontwikkelen. Stichting Cito ontvangt op basis van de Wet subsidiëring
onderwijsondersteunende activiteiten een subsidie voor deze als
overheidstaak aangemerkte activiteit. Het ontwikkelen van de eindtoets
wordt als een niet-economische dienst van algemeen belang vormgegeven,
omdat deze dienst zich onderscheidt van een 'gewone dienst' door de
aanwezigheid van publieke belangen met betrekking tot kwaliteit,
toegankelijkheid en leveringszekerheid, aldus de toelichting.

Volgens de toelichting heeft het vormgeven van het ontwikkelen van de
centrale eindtoets als een niet-economische dienst van algemeen belang
tot gevolg dat de Europese regels met betrekking tot staatssteun en
mededinging niet van toepassing zijn. Dit is de reden dat de toelichting
verder niet ingaat op de Europeesrechtelijke aspecten. Voorts wordt in
reactie op opmerkingen die in de consultatie zijn gemaakt, in de
toelichting aangegeven dat de publieke activiteiten en de
marktactiviteiten van Cito goed gescheiden zijn, juist ter voorkoming
van mogelijke oneerlijke concurrentie. De expertise die samenhangt met
de publieke functie en die relevant is voor de ontwikkeling van andere
toetsen, moet toegankelijk zijn voor alle marktpartijen om daarmee
onbedoelde bevoordeling van Cito te voorkomen. Hierover worden heldere
afspraken gemaakt, aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat Cito naast de genoemde wettelijke taak ook
economische activiteiten blijft verrichten, zoals het ontwikkelen van
het leerlingvolgsysteem en andere diagnostische toetsen. In zoverre zijn
de mededingingsrechtelijke aspecten van belang, in het bijzonder de wet
tot aanpassing van de Mededingingswet ter invoering van gedragsregels
voor de overheid. In deze wet worden gedragsregels gesteld voor
overheidsorganisaties die economische activiteiten verrichten. Als
gedragsregels worden genoemd de verplichting tot doorberekening van alle
kosten, het verbod op exclusief gegevensgebruik, het verbod op
functievermenging en het bevoordelingsverbod inzake overheidsbedrijven.
De Afdeling is van oordeel dat de toelichting op deze aspecten dient in
te gaan.

Verder wijst de Afdeling op het feit dat de gekozen constructie het
probleem van oneerlijke concurrentie niet zonder meer oplost. Nu het
leerlingvolgsysteem en andere diagnostische toetsen ook door Cito worden
aangeboden, is het niet uitgesloten dat scholen, omdat de eindtoets ook
door Cito wordt geleverd, eerder zullen kiezen voor de toetsen van Cito.
Aldus kan een situatie ontstaan waarin Cito een machtspositie krijgt
toebedeeld waarvan misbruik kan worden gemaakt en waardoor Cito BV kan
worden bevoordeeld.  

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
vorenstaande mededingings- en Europeesrechtelijke aspecten en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen. 

5.	Speciaal onderwijs

Het voorstel legt de wettelijke basis voor een centrale eindtoets en een
leerlingvolgsysteem in het speciaal basisonderwijs en het speciaal
onderwijs. Verder wordt het voldoen aan minimumleerresultaten nu ook
voor het speciaal onderwijs een bekostigingsvoorwaarde. Voor scholen in
het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs geldt deze verplichting
al op grond van de wet 'goed bestuur, goed onderwijs'. Destijds was
besloten om scholen voor speciaal onderwijs buiten de werking van het
voorstel te houden, omdat het ontbrak aan een normering en daarbij
passende meetinstrumenten voor de leerresultaten op deze scholen. Dit
maakte een geobjectiveerde onderbouwing van leerresultaten voor deze
schoolsoorten onmogelijk, zodat nog geen invulling kon worden gegeven
aan een bekostigingsvoorwaarde voor minimumleerresultaten. Blijkens de
toelichting zouden passende meetinstrumenten en leerlingvolgsystemen
worden ontwikkeld en zouden deze instrumenten vanaf 2011 beschikbaar
zijn. 

Volgens de toelichting is het de bedoeling om vanaf het schooljaar
2014-2015 de centrale eindtoets voor het eerst af te nemen in het
speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs. Scholen kunnen hun
leerlingen op deelname aan de eindtoets voorbereiden met behulp van
tussentijdse taal- en rekentoetsen die voor deze doelgroep zijn en
worden ontwikkeld. 

Volgens de minister is de ontwikkeling van het toetsinstrumentarium in
het speciaal onderwijs de laatste jaren goed op gang gekomen, waardoor
het perspectief van de invoering van eisen voor de minimumleerresultaten
vanaf het schooljaar 2015-2016 in beeld komt; dan hebben de genoemde
instrumenten hun weg gevonden naar de betrokken scholen, aldus de
minister. 

Op een andere plek vermeldt de toelichting dat in het speciaal
basisonderwijs en speciaal onderwijs respectievelijk 13 en 21 procent
van de scholen thans de Cito-eindtoets afneemt. Waarschijnlijk doen niet
alle leerlingen in deze scholen mee aan de toets. 

a.	eindtoets 

Het voorstel regelt in artikel 19a van de Wet op de expertisecentra dat
het voldoen aan leerresultaten op het gebied van taal en rekenen een
bekostigingsvoorwaarde wordt. De overheid kan op deze manier ingrijpen
als de onderwijskwaliteit bij scholen in het speciaal onderwijs slecht
is. 

De Afdeling constateert dat het toetsen in het speciaal onderwijs nog
volop in ontwikkeling is; zoals in de toelichting is vermeld, maakt
slechts een klein gedeelte van de scholen in het speciaal basisonderwijs
en het speciaal onderwijs thans gebruik van de centrale eindtoets.
Volgens de PO-Raad is het gebruik van het leerlingvolgsysteem in het
speciaal onderwijs nog geen gemeengoed. 

De Afdeling stelt voorts vast dat in de toelichting geen onderbouwing
wordt gegeven omtrent nut en noodzaak van het invoeren van
minimumleerresultaten als bekostigingsvoorwaarden en van centrale
eindtoetsen in het speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs. Er
wordt slechts gesteld dat het de keuze is van de regering om alle
kinderen te laten deelnemen aan de eindtoets, dus ook die met een leer-
of ontwikkelingsachterstand. De Afdeling vindt dit geen overtuigend
argument en adviseert de noodzaak van de maatregelen alsnog overtuigend
te motiveren dan wel af te zien van de voorgestelde maatregelen. 

b.	leerlingvolgsysteem

De Afdeling merkt op dat op grond van het wetsvoorstel inzake de
kwaliteit van het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, dat thans
ter behandeling in de Tweede Kamer der Staten-Generaal ligt, scholen al
verplicht worden om te voorzien in een voortgangsregistratie omtrent de
ontwikkeling van de leerlingen. 

De Afdeling wijst er voorts op dat het instrument van toetsen en de
nadruk op leeropbrengsten en verantwoording geen recht doen aan het
eigen karakter van het speciaal (basis) onderwijs. De kwaliteit van het
speciaal onderwijs wordt vooral bepaald door een goede orthopedagogische
benadering. Blijkens de rapporten van de Inspectie voor het onderwijs is
deze orthopedagogische benadering op de scholen aanwezig. De Afdeling is
van oordeel dat nut en noodzaak van het leerlingvolgsysteem ook uit het
oogpunt van kwaliteitsverbetering onvoldoende aannemelijk zijn gemaakt.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de voorgestelde maatregelen alsnog
dragend te motiveren, dan wel het voorstel aan te passen. 

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.11.0291/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In Artikel II, onderdeel B, artikel 2, zesde lid, onderdeel c, van de
Wet college voor examens, na 'de Wet op de expertisecentra' invoegen: ;.


In Artikel IV, in artikel 2a van de Wet subsidiëring landelijke
onderwijsondersteunende activiteiten, 'tweede lid' vervangen door:
eerste lid. 

	In het wetsvoorstel wordt gesproken over de centrale eindtoets, waarmee
de Citotoets wordt bedoeld. 

	Toelichting, Hoofdstuk 4. Inhoud wetsvoorstel, 4.1. Centrale eindtoets.


	Toelichting, Hoofdstuk 4. Inhoud wetsvoorstel.

	Toelichting, Hoofdstuk 1. Inleiding en Hoofdstuk 4. Inhoud
wetsvoorstel; zie ook Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 89 en
Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 103, blz. 17.

	Toelichting, Hoofdstuk 3. Noodzaak wetgeving, Constitutionele aspecten.

	Toelichting, Hoofdstuk 3. Noodzaak wetgeving, Constitutionele aspecten.


	Artikel 10a Wpo en artikel 34 Bekostigingsbesluit Wpo. 

	Advies van de PO-Raad, Kenmerk: UB.2011.051.KK/MvdL, 4 april 2011.

	Zie het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel inzake de
invoering van de zorgplicht voor goed onderwijs, waaronder begrepen het
aanvullen van de interventiemogelijkheden in het kader van het
overheidstoezicht, en de zorgplicht voor goed bestuur, waaronder
begrepen de verbetering van het intern toezicht, Kamerstukken II
2008/09, 31 828, nr. 4, blz. 4.

	Zie het advies van de Raad inzake het wetsvoorstel referentieniveaus
rekenen en taal, Kamerstukken II 2009/10, 32 290, nr. 4, punt 3. 

	Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 103, blz. 21. 

	Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 103, blz. 23.

	De toelichting stelt dat een opbrengstgerichte manier van werken
aantoonbaar leidt tot betere prestaties; deze stelling wordt echter in
de toelichting niet onderbouwd. 

	Toelichting, Hoofdstuk 4. Inhoud wetsvoorstel, 4.1. Centrale eindtoets
en Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 89, blz. 7. 

	Alexander, R., Children, their World, their Education, Final report and
recommendations of the Cambridge Primary Review, Routledge 2010, blz.
254, 321 en 493.

	Stichting Cito Instituut voor Toetsontwikkeling, Primair onderwijs,
Periodieke Peiling van het Onderwijsniveau, Balans van het
biologieonderwijs aan het einde van de basisschool 4, Extra
aandachtsgebied Voeding de gezondheid PPON-reeks nummer 44, Arnhem
september 2011, blz. 44. 

	Stichting Cito Instituut voor Toetsontwikkeling, Primair onderwijs,
Periodieke Peiling van het Onderwijsniveau, Balans van het
geschiedenisonderwijs aan het einde van de basisschool 4, PPON-reeks
nummer 42, Arnhem 2010. 

	Alexander, R., Children, their World, their Education, Final report and
recommendations of the Cambridge Primary Review, Routledge 2010, blz.
321.  

	Volman, M. Kennis van betekenis, Betrokkenheid als kwaliteit van
leerprocessen en leerresultaten, Oratie 17 juni 2011. 

  Bijlage bij Kamerstukken II 32 500, VIII, nr. 176, Actieplan 'Basis
voor Presteren, Naar een ambitieuze leercultuur voor alle leerlingen.
Het actieplan focust op het versterken van het zogeheten
opbrengstgericht werken: het systematisch en doelgericht werken aan het
maximaliseren van leerlingenprestaties met veel aandacht voor taal en
rekenen. Opbrengstgericht werken leidt aantoonbaar tot betere prestaties
en vormt de kern van goed onderwijs, zo is de gedachte. Concreet stelt
de minister als doelen een sterke reductie van het aantal zwakke
scholen, een stijging van de gemiddelde en de hoogste Cito-score, het
benoemen van excellente scholen en een verdubbeling van het aantal
scholen dat opbrengstgericht werkt in 2015. 

	De Onderwijsraad, Een stevige basis voor iedere leerling, juni 2011. 

	Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 107.  

	Toelichting, Hoofdstuk 4. Inhoud wetsvoorstel.

	Advies van de Onderwijsraad, Toetsing in het primair onderwijs,
kenmerknummer 20110185/1006, 30 mei 2011, blz. 19.

	Artikelsgewijze toelichting, Artikel IV. 

	Artikelsgewijze toelichting, Artikel IV. 

	Toelichting, Reacties onderwijsorganisaties en uitkomsten
internetconsultatie, Ad 6. Positie Cito. 

	Stb. 2011, nr. 162.

	Artikel 25i e.v.

	Zie in dit verband artikel 4, derde lid, EU verdrag juncto artikel 102
Werkingsverdrag en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, die op
deze bepalingen betrekking heeft, bijvoorbeeld zaak C-245/91, Ohra. Uit
deze rechtspraak volgt dat de Lid-Staten geen maatregelen mogen nemen of
handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke
mededingingsregels ongedaan kunnen maken. 

	Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 3, blz. 7. 

	Toelichting, Hoofdstuk 11. Advies onderwijsraad, Aanbeveling 7.

	Toelichting, Hoofdstuk 4. Inhoud wetsvoorstel, 4.1. Centrale eindtoets,
De centrale eindtoets in het speciaal basisonderwijs en het speciaal
onderwijs. 

	Toelichting, Hoofdstuk 4., 4.1 Centrale eindtoets, De centrale
eindtoets in het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs. 

	Advies PO-Raad, internetconsultatie. 

	Het voorgestelde artikel 11, vierde lid, Wet op de expertisecentra, zie
Kamerstukken II 2010/11, 32 812, nr. 2. 

	Inspectie voor onderwijs, Onderwijsverslag 2008/ 2009, blz. 91 e.v.