Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.11.0422/III	's-Gravenhage, 16 december 2011

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2011, no.11.002433, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
enkele socialezekerheidswetten in verband met een andere vormgeving van
de exportbeperking in de Algemene Kinderbijslagwet en het regelen van
overgangsrecht voor de situatie van opzegging of wijziging van een
verdrag dan wel een daarmee gelijk te stellen situatie, met memorie van
toelichting.

Het voorstel beoogt het recht op kinderbijslag en het kindgebonden
budget te beëindigen voor kinderen die buiten de Europese Unie, de EER
en Zwitserland (hierna: de EU) woonachtig zijn. Daartoe vervalt de
bestaande uitzondering op het exportverbod in de Algemene
Kinderbijslagwet (AKW) voor de situatie waarin er een verdrag is met
handhavingafspraken met het land waar betrokkene woont. Het voorstel
bevat tevens het overgangsrecht dat van toepassing is op bestaande
uitkeringen bij de wijziging, opzegging of beëindiging van de
voorlopige toepassing van bilaterale sociale zekerheidsverdragen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de kinderbijslag in internationaalrechtelijk perspectief, het
EU-Handvest, het beginsel van Unietrouw, de verhouding tot het
verdragsrechtelijk overgangsrecht en de bijzondere positie van Turkije.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het
voorstel wenselijk is.

1.	Inleiding: het recht op kinderbijslag

Ingevolge artikel 6, eerste lid, onder a en b, van de AKW, behoren tot
de kring van verzekerden voor deze wet: de ingezetenen van Nederland
alsmede degenen die op grond van in Nederland in dienstbetrekking
verrichte arbeid aan de Nederlandse loonbelasting zijn onderworpen. Om
recht op kinderbijslag te hebben, moeten de verzekerden voldoen aan de
voorwaarden in paragraaf 1 van hoofdstuk III van de AKW. Ingevolge het
huidige artikel 7b, eerste en tweede lid, bestaat geen recht op
kinderbijslag indien de verzekerde of het kind niet in Nederland woont,
tenzij deze in een land woont waarin op grond van een verdrag of een
besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht bestaat op
kinderbijslag. Nederland heeft met een aantal landen verdragen
afgesloten die de export van uitkeringen op het gebied van sociale
zekerheid, waaronder ook kinderbijslag, regelen. In de praktijk kan
thans kinderbijslag naar een groot aantal landen buiten de EU
geëxporteerd worden.

 

Ingevolge het voorgestelde artikel 7b, eerste en tweede lid, is de
woonplaats van de verzekerde niet meer relevant voor de beantwoording
van de vraag of er recht op kinderbijslag bestaat. Ingevolge deze
bepalingen bestaat uitsluitend recht op kinderbijslag indien het kind in
Nederland woont, dan wel in een land waarin op grond van verordening
883/2004 (hierna de coördinatieverordening) recht op export van
Nederlandse kinderbijslag bestaat. Een kleine groep verzekerde personen
die thans in een niet-verdragsland wonen en een kind hebben dat in
Nederland woont, zullen na inwerkingtreding kinderbijslag ontvangen. De
export van kinderbijslag naar landen buiten de EU wordt stopgezet.
Nederland zal voorstellen doen om de verdragen die thans nog de export
van kinderbijslag mogelijk maken aan te passen en zal zo nodig overwegen
deze verdragen op te zeggen. In zoverre is er sprake van een ingrijpende
wijziging ten opzichte van het tot voor kort gevoerde beleid. Het
voorgestelde artikel 41c van de AKW regelt het overgangsrecht met
betrekking tot de stopzetting van de export van kinderbijslag. Vanaf de
datum van beëindiging of opzegging van het verdrag blijft het recht op
kinderbijslag nog twee kwartalen bestaan.

2.	Kinderbijslag in internationaalrechtelijk perspectief

a.	Wijziging en opzegging verdragen

In paragraaf 1 van de toelichting is een analyse opgenomen van de
verdragen die moeten worden aangepast. In de toelichting worden drie
categorieën verdragen onderscheiden.

1°: Voor zeven landen is het desbetreffende verdrag nog niet
geratificeerd door de verdragspartner, en vindt export van kinderbijslag
plaats op basis van de voorlopige toepassing van dat verdrag. De export
hiervan wordt met ingang van 1 januari 2012 beëindigd.

2°: Voor dertien landen werkt het exportverbod in de AKW direct door,
omdat in de verdragen met die landen zelf al is voorzien in een bepaling
die de beperking of uitsluiting van de export van de kinderbijslag
uitdrukkelijk toestaat, dan wel daarvoor geen beletsel vormt. Deze
verdragen behoeven derhalve geen aanpassing.

3°: Voor 21 landen is aanpassing van de verdragen noodzakelijk om de
export van kinderbijslag en kindgebonden budget stop te zetten. De
regering zal aan deze verdragspartners voorstellen doen tot wijziging
van deze verdragen. Als de verdragspartner hiermee instemt, wordt deze
wijziging ter goedkeuring aan het parlement voorgelegd. Als de
onderhandelingen niet (tijdig) tot het gewenste resultaat leiden, zal de
regering overwegen deze verdragen op te zeggen.

De Afdeling wijst erop dat categorie 2° in feite twee categorieën
verdragen bevat. In de eerste plaats betreft het de verdragen waarin een
uitdrukkelijke mogelijkheid tot beperking of stopzetting van de export
van kinderbijslag is opgenomen. In de tweede plaats zijn er verdragen
waarin zo'n mogelijkheid niet is opgenomen, maar de tekst van het
verdrag geen belemmering vormt voor stopzetting van de export van
kinderbijslag. De Afdeling mist een nadere analyse van met name de
inhoud van de verdragen die geen uitdrukkelijke mogelijkheid tot
stopzetting van de export van kinderbijslag bevatten. Zij wijst er in
dit verband op dat op grond van deze verdragen thans export van
kinderbijslag plaatsvindt en dat de regering in 2003 voor vijf van deze
landen heeft bekendgemaakt dat er in die landen recht bestaat op
kinderbijslag op grond van internationale verdragen en daardoor op grond
van de AKW. Nu de desbetreffende verdragen zelf niet worden gewijzigd,
kan het voor betrokkenen onduidelijk zijn waarom het recht op
kinderbijslag niet langer bestaat en kan mogelijk zelfs gerechtvaardigd
vertrouwen met betrekking daartoe zijn geschonden.  

De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande de toelichting
met betrekking tot de onder 2° genoemde landen aan te vullen. 

b.	Internationale karakter van het recht op kinderbijslag 

De wijziging van de voorwaarden voor het recht op kinderbijslag in de
AKW wordt gemotiveerd met het uitgangspunt dat (financiële)
ondersteuning voor het onderhoud van kinderen de verantwoordelijkheid
hoort te zijn van het land waar het kind woont en niet van het land waar
de ouder woont. De consequentie van dit uitgangspunt is dat verzekerden
op grond van de AKW geen financiële ondersteuning voor het onderhoud
van hun kinderen meer krijgen als hun kinderen in landen wonen waar geen
met de AKW vergelijkbare regelingen bestaan.

  

De Afdeling wijst erop dat op grond van het internationale recht
Nederland geen verplichting heeft tot het in stand houden van een
regeling als de AKW. De regering kan in beginsel de AKW intrekken zonder
dat een internationale verplichting geschonden wordt. Wel is Nederland
op grond van onder meer het Europees Sociaal Handvest (herzien) (hierna:
het ESH) verplicht om bij de vaststelling van de sociale bijstand (Wet
werk en bijstand) rekening te houden met de gezinssamenstelling.

Omdat er geen enkele internationale verplichting is de AKW in stand te
laten, is Nederland in beginsel vrij om aan deze regeling een
exportverbod te verbinden. Wel dienen daarbij de bestaande
internationale verplichtingen inzake de export van uitkeringen in acht
genomen te worden. 

De Afdeling constateert dat de regering, nu het voorstel voorziet in
overgangsrecht in het geval van een eventuele opzegging van het verdrag
en derhalve voorafgaand aan de daadwerkelijke onderhandelingen, er bij
voorbaat van uit lijkt te gaan dat een aantal verdragspartners niet
(tijdig) zal meewerken aan de aanpassing van het verdrag.  

De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten in hoeverre nu
reeds rekening moet worden gehouden met een non-coöperatieve opstelling
van de verdragspartners, en daarbij tevens aandacht te besteden aan
neveneffecten van een opzegging, zoals bijvoorbeeld gevolgen voor de
diplomatieke verhoudingen.

3.	Toetsing aan het Unierecht

a.	Toetsing aan het EU-Handvest

In paragraaf 3 van de toelichting wordt de beëindiging van de export
getoetst aan het recht op het ongestoord genot van eigendom, bedoeld in
artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheiden
(hierna: EVRM). Voorts wordt in paragraaf 4 kort ingegaan op het recht
op gelijke behandeling, zoals vastgelegd in het Internationaal Verdrag
inzake de Burgerlijke en Politieke rechten en in het EVRM. De Afdeling
mist een vergelijkbare toets aan het daarmee corresponderende artikel
17, eerste lid, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie (hierna: EU Handvest). Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het EU
Handvest, is dit Handvest van toepassing, omdat Nederland met de export
van uitkeringen het recht van de Europese Unie ten uitvoer brengt.  

De Afdeling adviseert het voorstel eveneens te toetsen aan artikel 17,
eerste lid, van het EU Handvest en de toelichting hiermee aan te vullen.

b. 	Unietrouw

Overeenkomstig de Europees-mediterrane overeenkomsten waarbij een
associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar
lidstaten enerzijds en landen als bijvoorbeeld Marokko, Tunesië,
Algerije en Israel, en de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten met
Kroatië en Macedonië anderzijds, stellen de Associatieraad
respectievelijk de Stabilisatie- en Associatieraad de nodige bepalingen
vast om het in die overeenkomsten vervatte beginsel betreffende de
coördinatie van de sociale zekerheidstelsels toe te passen. De Europese
Commissie is eind 2007 begonnen met het in procedure brengen van een
aantal (concept-)associatiebesluiten die betrekking hebben op een deel
van de materie, zoals Nederland die heeft vastgelegd in diverse
bilaterale sociale zekerheidsverdragen: coördinatieafspraken omtrent
sociale zekerheid. Over een aantal van deze conceptbesluiten heeft de
Raad van de Europese Unie op 21 oktober 2010 een besluit genomen. De
conceptbesluiten zijn in die zin binnen de EU gereed voor besluitvorming
door de desbetreffende EU-Associatieraad, maar wachten nog op
agendering. 

Ingevolge het beginsel van Unietrouw, zoals uitgelegd in de rechtspraak
van het Hof van Justitie van de EU, hebben lidstaten onder meer de
verplichting om nauw samen te werken met de gemeenschapsinstellingen,
ter vergemakkelijking van de vervulling van de taak van de
Gemeenschappen en ter verzekering van de eenheid en de samenhang van het
internationale optreden en de internationale vertegenwoordiging van de
Gemeenschappen.

Na totstandkoming (en inwerkingtreding) van bedoelde besluiten en voor
zover de door Nederland gesloten bilaterale verdragen inzake sociale
zekerheid inhoudelijk geheel of gedeeltelijk overeenkomen met bedoelde
besluiten, bestaat er voor Nederland minder ruimte om wijzigingen aan te
brengen in die bilaterale verdragen. Immers, bij wijzigingen in
bilaterale verdragen zal telkens moeten worden bezien hoe die
wijzigingen zich verhouden tot de inmiddels genomen eventuele nieuwe
besluiten van de Associatieraden.  

Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de jurisprudentie van het Hof
dat ook in het huidige stadium van besluitvorming al afstemming met in
elk geval de Europese Commissie gewenst is, om te voorkomen dat het
Nederlandse beleid op het gebied van de export van uitkeringen inbreuk
maakt op de door de Commissie en de Raad van de EU nagestreefde
afspraken op het gebied van sociale zekerheid.

 

De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren dat het
voorstel in overeenstemming is met de hiervoor genoemde ontwikkelingen
op associatiegebied. De Afdeling adviseert tevens met in elk geval de
Europese Commissie contact te zoeken, ten einde de onderlinge
samenwerking te vergemakkelijken.

4.	Verhouding tot het verdragsrechtelijk overgangsrecht

Het wetsvoorstel regelt het overgangsrecht dat geldt na opzegging van
een sociaal zekerheidsverdrag. Het daarbij gehanteerde uitgangspunt is
eerbiedigende werking voor bestaande gevallen, met uitzondering van het
recht op kinderbijslag. Volgens de toelichting heeft de Sociale
Verzekeringsbank (hierna: SVB) erop gewezen dat het overgangsrecht in
dit voorstel afwijkt van de inhoud van een aantal verdragen, op grond
waarvan de eerbiedigende werking ook voor kinderbijslag zou gelden.
Volgens de toelichting ziet het overgangsrecht in de verdragen op
situaties waarin het recht op uitkering is ontstaan op grond van het
verdrag, en niet op situaties waarin het recht op uitkering voortvloeit
uit de nationale wet, zoals bij kinderbijslag. Het overgangsrecht in de
verdragen is dan ook niet van toepassing, aldus de toelichting. 

De Afdeling kan deze redenering niet zonder meer volgen. Op grond van de
Wet BEU worden socialeverzekeringsuitkeringen alleen geëxporteerd naar
landen waarmee Nederland een handhavingsverdrag heeft gesloten. De
werkingssfeer van deze verdragen strekt zich in de regel ook uit tot
kinderbijslag. Naar het oordeel van de Afdeling vloeit het recht op
uitkering van kinderbijslag in het buitenland dan ook niet uitsluitend
voort uit de nationale wet. Voorts wijst de Afdeling op het in artikel
94 van de Grondwet vastgelegde beginsel dat wettelijke voorschriften
geen toepassing vinden, indien deze niet verenigbaar zijn met eenieder
verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke
organisaties. Het is goed mogelijk dat de eerdergenoemde
handhavingsverdragen eenieder verbindende bepalingen bevatten die zien
op het overgangsrecht bij opzegging.  

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen, daarbij nader in te
gaan op het genoemde commentaar van de SVB, en zo nodig het voorstel aan
te passen.

5. 	Bijzondere positie van Turkije

De Afdeling mist een onderbouwing van de constatering in paragraaf 1 van
de toelichting dat voor de beëindiging van de export van kinderbijslag
naar Turkije geen verdragswijziging nodig is. Naar het oordeel van de
Afdeling bevat artikel 33 van het verdrag met Turkije mogelijk een
verplichting voor de export van kinderbijslag. Dit vermoeden wordt
ondersteund door – declaratoire - vaststelling in de Bekendmaking op
grond van de Wet BEU.  

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 	Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad
van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de
socialezekerheidsstelsels (PbEU L 166).

 	Zie de memorie van toelichting, paragraaf 2, blz. 8.

	Het wetsvoorstel handhaaft de uitzonderingsmogelijkheden in artikel 7b
voor verzekerden woonachtig in de Caribische delen van het Koninkrijk,
verzekerden die werkzaamheden in het algemeen belang verrichten en hun
gezinsleden.

	Het gaat hierbij om de verdragslanden Bolivia, Botswana, Brazilië,
Costa Rica, Mali, Gambia en tevens Mexico (dit verdrag is niet
ondertekend) (zie blz. 13 van de memorie van toelichting).

	De toenmalige minister van SZW heeft in 2010 al toegezegd deze export
te beëindigen. Zie de nota "Arbeidsmobiliteit en sociale zekerheid"
(Kamerstukken II 2009/10, 32 149, nr. 2).

	Het gaat hierbij om de volgende verdragslanden: Argentinië, Belize,
Ecuador, Egypte, Hongkong, Jordanië, Kroatië, Macedonië, Panama,
Paraguay, Thailand, Turkije en Uruguay.

	Zie memorie van toelichting, paragraaf 1, blz. 7.

 	Bekendmaking op grond van de Wet beperking export uitkeringen, Stcrt.
1 april 2003, nr. 64, blz. 31. Het betreft de verdragslanden
Argentinië, Ecuador, Kroatië, Thailand en Turkije.

	Kamerstukken II 2010/11, 32 500 XV, nr. 57.

	- Artikel 16 Europees Sociaal Handvest (herzien),1996 (Trb 2004, 13):

Recht van het gezin op sociale, wettelijke en economische bescherming

Teneinde de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor de volledige
ontplooiing van het gezin, als

fundamentele maatschappelijke eenheid, verbinden de Partijen zich de
economische, wettelijke en sociale

bescherming van het gezinsleven te bevorderen, onder andere door het
doen van sociale en gezinsuitkeringen, het treffen van fiscale
regelingen, het verschaffen van gezinshuisvesting en het doen van
uitkeringen bij huwelijk.

- Artikel 26 van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989)
(Trb. 1990, 170)

1. De Staten die partij zijn, erkennen voor ieder kind het recht de
voordelen te genieten van voorzieningen voor 

sociale zekerheid, met inbegrip van sociale verzekering, en nemen de
nodige maatregelen om de algehele 

verwezenlijking van dit recht te bewerkstelligen in overeenstemming met
hun nationale recht.

2. De voordelen dienen, indien van toepassing, te worden verleend,
waarbij rekening wordt gehouden met de 

middelen en de omstandigheden van het kind en de personen die
verantwoordelijk zijn voor zijn of haar

onderhoud, alsmede iedere andere overweging die van belang is voor de
beoordeling van een verzoek daartoe dat door of namens het kind wordt
ingediend.

Nederland heeft bij de goedkeuringsprocedure bij dit artikel een
voorbehoud aangebracht, inhoudende dat deze 

bepaling niet verplicht tot een zelfstandig recht van kinderen op
sociale zekerheid (zie Kamerstukken II, 1992/93, 22855 (R1451), nrs. 1-2
blz. 2)

- Verdrag betreffende minimumnormen van sociale zekerheid, (Trb. 1953,
69), ILO-Verdag nr. 102.

Artikel 42 (Deel VII – Gezinsbijslagen (artikelen 39 t/m 45)

De verstrekkingen moeten omvatten:

a) een periodieke betaling, toegekend aan ieder beschermd persoon, die
de voorgeschreven wachttijd heeft 

vervuld; of

b) de verstrekking aan of ten behoeve van de kinderen van voedsel,
kleding, huisvesting, vacantie of 

huishoudelijke hulp; of

c) een combinatie van de verstrekkingen, bedoeld onder a) en b).

In dit Verdrag wordt geregeld dat kinderbijslag moet worden verstrekt
voor kinderen beneden de leerplichtige 

leeftijd of voor kinderen jonger dan 15 jaar. De kinderbijslag moet
bestaan uit periodiek geldelijke uitkeringen dan wel uit verstrekkingen
in natura (voedsel, kleding, huisvesting, vakantieverblijf of
huishoudelijke hulp) of een combinatie van beide. Met de Algemene
Kinderbijslagwet wordt voldaan aan de door het verdrag voorgeschreven
gezinsbijslagen.

	Artikel 17, eerste lid, EU-Handvest:

	"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord
genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen
behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de
wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande
bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een
staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt
om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het
algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of
boeten te verzekeren."

	Zie de diverse besluiten van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende
het standpunt met betrekking tot de vaststelling van bepalingen voor de
coördinatie van de socialezekerheidsstelsels dat de Europese Unie zal
innemen in de Associatieraad die is opgericht bij de Euro-mediterrane
overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de
Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk
Marokko (2010/697/EU), de Republiek Tunesië (2010/698/EU), de
Democratische Volksrepubliek Algerije (2010/699/EU), en de staat Israël
(2010/700/EU) anderzijds, en  in de Stabilisatie- en Associatieraad die
is opgericht bij de Stabilisatie- en Associatieovereenkomst tussen de
Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en de voormalige
Joegoslavische Republiek Macedonië (2010/701/EU) en de Republiek
Kroatië (2010/702/EU), anderzijds (PbEU, L 306, 23 november 2010).

 	HvJ EU 20 april 2010, C-246/07, r.o. 73-75.

 	HvJ EU 20 april 2010, C-246/07 (Commissie-Zweden).

	Zie memorie van toelichting, par. 8.

 	Zie bijvoorbeeld de artikelen 2 en 4 van het Verdrag tussen het
Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Thailand inzake de export
van sociale verzekeringsuitkeringen (Trb. 2002, 19).

	Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Turkije
inzake de sociale zekerheid, (Trb. 1966, 155). 

	Artikel 33

	1. Turkse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en waarvan de
kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed, hebben recht op
kinderbijslag op dezelfde voorwaarden als Nederlandse werknemers.

	(…)

	Stcrt. 1 april 2003, nr. 64, pag. 31.

  PAGE  7 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........