Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.10.0404/II	's-Gravenhage, 15 oktober 2010

Bij Kabinetsmissive van 6 augustus 2010, no.10.002200, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van
het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel breidt de mogelijkheden voor het gebruik van biometrie
in de vreemdelingenketen uit tot in beginsel alle vreemdelingen en alle
processen binnen de vreemdelingenketen. Doel van het voorstel is de
betrouwbaarheid van de identiteitsvaststelling in de vreemdelingenketen
te optimaliseren.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het voorstel, maar maakt een aantal opmerkingen, onder andere met
betrekking tot de doelstelling en de effectiviteit, de toets aan de
grondrechtenbepalingen en de verhouding tot het EU-recht. 

De Afdeling wijst erop dat aan een aantal adviesopmerkingen naast een
zelfstandige betekenis ook betekenis toekomt in verband met de toets aan
de grondrechtenbepalingen. Zo zijn onder meer de adviesopmerkingen over
de effectiviteit van het voorstel, over de voorgestelde
delegatiebepalingen en over de toetsing aan het kader van de Wbp op dit
punt van belang. De Afdeling is van oordeel dat aanpassing van het
voorstel noodzakelijk is.

1. 	Doelstelling en effectiviteit

Doel van het wetsvoorstel is bij te dragen aan een zo betrouwbaar
mogelijke vaststelling en registratie van de identiteit van
vreemdelingen met het oog op een zo doelmatig en doeltreffend mogelijk
uit te voeren vreemdelingenbeleid. Nauwkeurige vaststelling van de
identiteit van de vreemdeling is bijvoorbeeld noodzakelijk om op
adequate wijze identiteits- en documentfraude te bestrijden, aldus de
toelichting.  Daartoe wordt voorgesteld om in beginsel van iedere
vreemdeling een gezichtsopname en tien vingerafdrukken te verwerken.

Identiteits- en documentfraude komen in de vreemdelingenketen in alle
toelatings- en verblijfsprocessen voor en manifesteren zich op vele
manieren. Onvoldoende duidelijk is echter of de problemen met de
vaststelling van de identiteit zich op een vergelijkbaar niveau voordoen
bij alle categorieën van vreemdelingen en binnen alle soorten processen
in de vreemdelingenketen. Op dit moment vindt afname van een
gezichtsopname en tien vingerafdrukken plaats bij een beperkte groep
vreemdelingen, te weten bij de indieners van een asielaanvraag. Over de
effecten van de verwerking van deze biometrische kenmerken bij
asielzoekers zullen dan ook gegevens uit de uitvoeringspraktijk
beschikbaar zijn. De toelichting bevat echter geen informatie over de
effectiviteit van die maatregel voor de oplossing van de problemen
rondom de vaststelling van de identiteit bij asielzoekers. De Afdeling
meent dat de ervaringen met de afname van tien vingerafdrukken bij
indieners van een asielaanvraag van belang zijn voor de motivering van
de verwachte effectiviteit van de verwerking van de bedoelde
biometrische gegevens bij andere processen in de vreemdelingenketen.
Gegevens over de effectiviteit van het gebruik van biometrische gegevens
spelen een rol bij de beoordeling van de noodzaak om de reikwijdte van
het wetsvoorstel zo ruim te stellen als in het wetsvoorstel is gebeurd.
Hierbij moet ook worden betrokken dat ten behoeve van reis- en
verblijfdocumenten, met uitzondering van de visa voor kort verblijf, op
dit moment al twee vingerafdrukken van vreemdelingen worden verwerkt.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 

2. 	Toets aan grondrechtenbepalingen

a. 	Reikwijdte van de grondrechtentoets

Het wetsvoorstel zal leiden tot grootschalige gegevensverzameling van
biometrische kenmerken. De maatregelen uit het wetsvoorstel vormen een
inmenging in de persoonlijke levenssfeer en in het recht op
onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Om te beoordelen of deze
inmenging gerechtvaardigd is, moet het voorstel worden getoetst aan de
relevante grondrechtenbepalingen, te weten de artikelen 10 en 11 van de
Grondwet, artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mensen de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en, voor
zover het voorstel zich binnen de werkingssfeer van artikel 51 van het
EU-Handvest van de Grondrechten bevindt, de artikelen 7 en 8 van dat
Handvest. 

De memorie van toelichting besteedt alleen aandacht aan het
toetsingskader van artikel 8 EVRM. De Afdeling adviseert ook de overige
relevante grondrechtenbepalingen bij de grondrechtentoets te betrekken. 

Voor de toets aan artikel 8 EVRM is mede van belang onder welke van de
legitieme doelen voor inmenging uit het tweede lid van dat artikel dit
wetsvoorstel geschaard kan worden. De memorie van toelichting vermeldt
dat het doel van het wetsvoorstel luidt: "Een zo doelmatig en
doeltreffend mogelijke uitvoering van het vreemdelingenbeleid, waarbij
alle ketenpartners belang hebben bij een zo betrouwbaar mogelijke
vaststelling en registratie van de identiteit van vreemdelingen." De
Afdeling adviseert gemotiveerd aan te geven welk legitiem doel in de zin
van artikel 8, tweede lid, EVRM daarmee gediend wordt. 

De toelichting bevat daarnaast een niet volledige inhoudelijke afweging
van de bij de inmenging in de persoonlijke levenssfeer betrokken
belangen. De belastende kant daarvan wordt niet in beeld gebracht. Het
is daarom niet goed mogelijk te beoordelen of sprake is van een
dringende maatschappelijke noodzaak tot inmenging en of de inmenging in
een redelijke verhouding staat tot het beoogde doel. Ook besteedt de
toelichting onvoldoende aandacht aan de relevante jurisprudentie van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg (EHRM). De
regering meent dat het wetsvoorstel voldoende waarborgen bevat om te
voldoen aan de eisen die het EHRM in het arrest Marper stelt aan het
gebruik van biometrische gegevens in de strafrechtketen. Een dergelijk
gebruik wordt mogelijk gemaakt op grond van het voorgestelde artikel
107, zesde lid, onderdeel c, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna:
Vw2000). Het EHRM heeft in het arrest Marper bepaald dat vingerafdrukken
onder de reikwijdte van artikel 8 EVRM vallen, ook al vormen deze
‘neutraal, objectief en onweerlegbaar’ materiaal. Vingerafdrukken
geven unieke informatie over de betreffende persoon en maken het
mogelijk hem of haar precies en in een breed veld van omstandigheden te
identificeren. Daarom beschouwt het EHRM deze gegevens als geschikt om
zijn of haar privéleven te beïnvloeden en is het van oordeel dat de
bewaring van deze informatie zonder toestemming van betrokkenen niet als
neutraal of onbeduidend kan worden aangemerkt. De ACVZ is van mening dat
alleen met terughoudendheid en onder strikte voorwaarden gebruik zou
mogen worden gemaakt van gegevens van vreemdelingen in de
strafrechtketen. Uit de tekst van de memorie van toelichting blijkt
volgens de Afdeling onvoldoende dat de door het EHRM noodzakelijk
geachte zorgvuldige afweging tussen de mogelijke voordelen van extensief
gebruik van moderne wetenschappelijke technieken en gewichtige
privébelangen heeft plaatsgevonden. 

Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het noodzakelijk om in de
toelichting de toets aan de grondrechtbepalingen aan te vullen, zodat
het wetsvoorstel niet alleen volledig inhoudelijk wordt getoetst aan
artikel 8 EVRM, maar ook aan artikel  10 en 11 van de Grondwet en voor
zover het voorstel zich binnen de werkingssfeer van artikel 51 van het
EU-Handvest van de Grondrechten bevindt, de artikelen 7 en 8 van dat
Handvest.

b.  Beoordeling van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer

Ten behoeve van de beoordeling of de inmenging in de persoonlijke
levenssfeer gerechtvaardigd is, wijst de Afdeling onder meer op de
volgende onderdelen uit het wetsvoorstel die hierin expliciet moeten
worden meegewogen:

De verzamelde biometrische gegevens worden gedurende een lange termijn
bewaard in de vreemdelingenadministratie, te weten maximaal twintig
jaar. Gelet hierop dienen de bevoegdheden die het wetsvoorstel
introduceert, nauwkeurig te worden afgebakend. Dat is echter niet het
geval. 

Bij of krachtens amvb worden nadere regels gesteld omtrent de toepassing
van de bevoegdheid tot het verwerken van biometrische gegevens van
vreemdelingen. De toelichting schenkt weinig aandacht aan de invulling
van deze delegatiebepaling. De delegatiebepaling is daardoor te ruim en
vormt bijna een “carte blanche”. 

Op grond van het voorgestelde artikel 107, zesde lid, Vw2000 kunnen
biometrische gegevens beschikbaar worden gesteld met het oog op het
voorkomen en bestrijden van fraude met en misbruik van
verblijfsdocumenten en tevens met het oog op het verrichten van
onderzoek naar handelingen die een bedreiging vormen voor de veiligheid
van de staat en van de landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid
van met het Koninkrijk bevriende mogendheden. In de toelichting wordt
geen aandacht geschonken aan de invulling van deze bevoegdheden. De
bevoegdheid kan derhalve zeer ruim zijn, omdat veel handelingen mogelijk
vallen onder de genoemde categorieën.

Uit de toelichting blijkt dat niet uitgesloten is dat biometrische
kenmerken ook aan bestuursorganen die niet direct betrokken zijn bij de
uitvoering van de Vreemdelingenwet en – regelgeving, en eventueel
zelfs aan derden, worden verstrekt. 

Vervoerders kunnen worden verplicht om biometrische kenmerken van
passagiers af te nemen en te verstrekken aan ambtenaren belast met de
grensbewaking. De toelichting vermeldt dat de verwerking van
biometrische kenmerken door vervoerders uitsluitend zal worden verlangd
indien de verwachting bestaat dat dit in combinatie met de afname van
een afschrift van een reisdocument toegevoegde waarde zal hebben, in de
zin dat de identiteit beter kan worden geverifieerd. Het is denkbaar dat
aan deze voorwaarde altijd wordt voldaan; omdat verificatie van de
identiteit altijd naar verwachting beter kan plaatsvinden met behulp van
biometrische kenmerken.

In het licht van het hiervoor genoemde arrest Marper schiet de
toelichting tekort in de motivering van de voorgestelde inmenging in de
persoonlijke levenssfeer. Een inhoudelijke afweging van belangen die
gemoeid zijn met dit wetsvoorstel, is noodzakelijk om de toets aan
artikel 8 EVRM te kunnen doorstaan. Dat is op dit moment niet het geval.
Bij het oordeel over de proportionaliteit van de inmenging in de
persoonlijke levenssfeer speelt bovendien de hiervoor gemaakte opmerking
over de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen mee.
Onduidelijkheid over de omvang van het probleem en de effectiviteit van
de voorgestelde maatregel leidt ertoe dat de noodzaak en
doeltreffendheid van de inmenging onvoldoende kunnen worden aangetoond.

Het bovenstaande overziend, is de Afdeling van oordeel dat de
toelichting onvoldoende motiveert dat het wetsvoorstel de toets aan
artikel 8 EVRM kan doorstaan. De Afdeling adviseert in de toelichting te
voorzien in een overtuigende toets aan de grondrechtenbepalingen. 

3.	Verhouding met EU-recht

De toelichting beschrijft verschillende ontwikkelingen binnen het recht
van de Europese Unie met betrekking tot het gebruik van biometrische
kenmerken. In de verschillende verordeningen die op dit terrein tot
stand zijn gekomen, wordt soms de verwerking van 2 vingerafdrukken
voorgeschreven (zoals op paspoorten van unieburgers en
verblijfsdocumenten voor onderdanen van derde landen) en soms van tien
vingerafdrukken (bij de aanvraag van een visum voor kort verblijf). Het
wetsvoorstel brengt deze differentiatie niet aan en schrijft in beginsel
voor alle categorieën vreemdelingen een afname van een gezichtsopname
en tien vingerafdrukken voor. Voor de beoordeling van de verenigbaarheid
van het wetsvoorstel met het EU-recht zijn de volgende uitgangspunten
van belang. 

Burgers van de Unie

Uit het arrest Huber van het Hof van Justitie van de EG blijkt dat een
systeem voor de bewaring en verwerking van persoonsgegevens van voor het
EU-recht relevante personen binnen de werkingssfeer van het EU-recht kan
vallen. De regeling mag geen onderscheid maken tussen eigen onderdanen
en unieburgers uit andere lidstaten. In verband hiermee zijn de
unieburgers terecht uitgesloten van de werking van het wetsvoorstel.
Hetzelfde geldt voor onderdanen van de EER en Zwitserland.

Daarnaast moet gekeken worden naar de uitwerking van de regeling op
groepen die geheel of gedeeltelijk dezelfde rechten hebben als
unieburgers. Indien de regeling voor deze groepen in de praktijk
discriminerend werkt, kan dat strijdig zijn met het Europees recht. 

Familieleden van burgers van de Unie

Familieleden van burgers van de Unie die zelf niet in het bezit zijn van
een EU-nationaliteit, vallen binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel.
Hetgeen hierna wordt opgemerkt over familieleden van burgers van de Unie
geldt mutatis mutandis ook voor familieleden van onderdanen van de EER
en Zwitserland. 

Van deze vreemdelingen wordt op grond van het wetsvoorstel een
gezichtsopname gemaakt en worden tien vingerafdrukken verwerkt. De
toelichting vermeldt dat de lidstaten van de Europese Unie overeen zijn
gekomen dat deze personen een document krijgen dat gelijk dient te zijn
aan het verblijfsdocument voor derdelanders. Hiermee motiveert de
minister de keuze om biometrische kenmerken van familieleden te
verwerken in de Vreemdelingenadministratie. De Afdeling wijst erop dat
de verplichte afname van een gezichtsopname en tien vingerafdrukken een
inmenging in de persoonlijke levenssfeer is die verder gaat dan de
inmenging bij unieburgers. Familieleden van unieburgers hebben echter
recht op een zelfde behandeling als unieburgers. Nu het wetsvoorstel
niet geldt voor unieburgers, omdat dat voor hen een
niet-gerechtvaardigde discriminatie oplevert, moet die redenering op
dezelfde wijze worden toegepast op hun familieleden, dit ter voorkoming
van strijd met artikel 24, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG. De
Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

Langdurig ingezeten onderdanen van derde landen

Langdurig ingezetenen vallen binnen het toepassingsbereik van het
wetsvoorstel. De toelichting vermeldt dat deze vreemdelingen al eerder
biometrische kenmerken hebben afgegeven en dat de bevoegdheid tot het
verwerken van biometrische kenmerken van langdurig ingezetenen niet als
een belemmering van de uitoefening van het recht op verblijf wordt
beschouwd. Echter, uitgangspunt van de status van langdurig ingezetenen
is dat vreemdelingen met deze status over rechten beschikken die zo
dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen. Artikel 11 van
richtlijn 2003/109/EG bevat mede in dit verband een recht op gelijke
behandeling. Daar de burgers van de Unie maar twee vingerafdrukken
hoeven af te geven, moet nader worden gemotiveerd dat het is toegestaan
om tien vingerafdrukken te verwerken van langdurig ingezetenen ingevolge
het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert de toelaatbaarheid hiervan
overtuigend te motiveren en daarbij aandacht te besteden aan het recht
op gelijke behandeling, zoals neergelegd in richtlijn 2003/109/EG.

Turkse onderdanen

Het wetvoorstel voorziet in een bevoegdheid tot het verwerken van
biometrische kenmerken die ook betrekking heeft op de Turkse onderdanen.
De relatie tussen Nederland en Turkije, waar het gaat om verkeer van
personen, diensten en zelfstandigen, wordt beheerst door de
associatieovereenkomst EEG-Turkije, het Aanvullend protocol en Besluit
1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije.

De toelichting vermeldt dat het gebruik van biometrie geen nieuwe
beperking vormt van de voorwaarden voor vestiging, voor het verrichten
van diensten of voor het verrichten van arbeid in loondienst als bedoeld
in de zogenoemde standstill-bepalingen. Hierdoor belemmert het
wetsvoorstel niet de feitelijke uitoefening van de markttoegangsrechten,
die door het Associatierecht worden beschermd, aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat de toelichting alleen aandacht schenkt aan de
verhouding van het wetsvoorstel tot de standstill-bepalingen van het
Associatierecht. Het wetsvoorstel wordt niet getoetst aan de
discriminatieverboden die gelden op grond van het Associatierecht.
Volgens deze bepalingen hebben Turkse onderdanen, voor zover zij vallen
binnen de werkingssfeer van het Associatierecht, recht op een gelijke
behandeling als unieburgers. Gelet hierop, adviseert de Afdeling in de
toelichting aandacht te schenken aan de verhouding van het wetsvoorstel
tot de discriminatieverboden op grond van het Associatierecht.

4. 	Verwerking van biometrische kenmerken 

Het wetsvoorstel beperkt de mogelijke verwerking van biometrische
kenmerken tot hetgeen noodzakelijk is voor verificatie en identificatie
van de vreemdeling. Daarvoor worden in ieder geval een gezichtsopname en
tien vingerafdrukken verwerkt. Bij het proces van identificatie, waarbij
de identiteit van een persoon wordt vastgesteld, zijn tien
vingerafdrukken noodzakelijk omdat op die manier een bewezen, hoog
niveau van nauwkeurigheid kan worden gegarandeerd. Bij verificatie wordt
een beweerde identiteit door middel van één-op-één-vergelijking
getoetst aan de hand van documenten. De toelichting vermeldt dat voor
verificatie van de identiteit volstaan kan worden met twee
vingerafdrukken. Toch worden in alle gevallen tien vingerafdrukken
afgenomen, ook indien dat gebeurt voor de verificatie van een document
en de identiteit van de houder op grond van het voorgestelde artikel
106a, eerste lid, aanhef en onder b, Vw2000. Voor zover bedoeld voor
verificatie gaat de afname van tien vingerafdrukken verder dan de tekst
van het eerste lid van het artikel toestaat en verder dan noodzakelijk
is. Het artikel beperkt de mogelijkheid tot verwerking van biometrische
kenmerken immers voor zover dat noodzakelijk is en voor verificatie van
documenten zijn slechts twee vingerafdrukken noodzakelijk. De Afdeling
begrijpt het wetsvoorstel en de toelichting zo dat het de bedoeling is
in eerste instantie van alle vreemdelingen tien vingerafdrukken en een
gezichtsopname te verwerken, ongeacht of de betrokken vreemdeling
beschikt over een geldig document. Voor identificatie zullen zonodig ook
bij een volgende gelegenheid tien vingerafdrukken afgenomen kunnen
worden. Indien bij een volgende gelegenheid verificatie noodzakelijk is,
kan daarbij blijkens de toelichting worden volstaan met twee
vingerafdrukken. De tekst van het wetsvoorstel biedt deze ruimte echter
niet, nu artikel 106a, tweede lid, Vw2000 bepaalt dat in ieder geval
tien vingerafdrukken worden verwerkt.  Door het wetsvoorstel en de
bijbehorende toelichting met het bovenstaande in overeenstemming te
brengen, wordt beter gegarandeerd dat de verwerking van vingerafdrukken
niet verder gaat dan noodzakelijk. Dat is ook voor de beoordeling van de
proportionaliteit van het voorstel in het licht van de grondrechten (zie
ook punt 2) en de Wbp (zie verder punt 8) van belang.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen, in die zin dat
artikel 106a, tweede lid, Vw2000 tevens regelt dat slechts twee
vingerafdrukken worden verwerkt bij verificatie en zij adviseert voorts
de toelichting in het licht van het vorenstaande aan te vullen. 

5.	Verwerking vingerafdrukken door de vervoerder

Op grond van het huidige artikel 4 Vw2000 kan de vervoerder al worden
verplicht een afschrift van het reisdocument van een vreemdeling te
nemen en dit ter beschikking te stellen van de douane. Dit heeft tot
doel illegale immigratie te voorkomen. Volgens de toelichting is dit
niet altijd voldoende om de identiteit van de vreemdeling te kunnen
vaststellen. Daarom introduceert het wetsvoorstel de mogelijkheid de
vervoerder te verplichten ook vingerafdrukken van passagiers af te nemen
en deze ter beschikking te stellen van de douane. 

Een fundamentele vraag is of particuliere organisaties een wettelijke
verplichting tot het verwerken van biometrische gegevens zouden moeten
krijgen. Ten eerste betreft de grensbewaking bij uitstek een
overheidstaak en is het de vraag of vervoerders daar ver strekkende
verantwoordelijkheden en bevoegdheden zouden moeten krijgen. Ook de ACVZ
heeft daartegen bezwaren geuit in haar advies. Gedeeltelijk leveren
vervoerders ook nu al een bijdrage aan de grensbewaking op grond van
artikel 4 Vw2000, zo merkt de toelichting terecht op. Toch wordt met de
verwerking van vingerafdrukken in het kader van grensbewaking een
volgende stap gezet, die naar de mening van de Afdeling een stap te ver
is. Gelet op het feit dat afname van vingerafdrukken een inbreuk op de
lichamelijke integriteit van betrokkenen vormt, moet een dergelijke
bevoegdheid ter uitvoering van wettelijke voorschriften volgens de
Afdeling voorbehouden zijn aan de overheidsdiensten, belast met de
grensbewaking. De Afdeling adviseert dan ook om de voorgestelde
wijziging van artikel 4 Vw2000 te schrappen. 

Onverminderd het bovenstaande rijst de vraag of de voorgestelde
verplichting voor de vervoerders (de luchtvaartmaatschappijen) in de
praktijk niet een te grote belasting in de uitvoering zal vormen. De
toelichting merkt op dat afspraken zullen worden gemaakt met de
vervoerders, ook over de financiering. Hoe de verplichting daadwerkelijk
uitgevoerd zal worden, maakt de toelichting niet duidelijk. Daarnaast
blijkt uit de tekst van het wetsvoorstel niet duidelijk in hoeverre
vervoerders verplicht zijn de verzamelde biometrische gegevens weer te
vernietigen en na welke termijn dat zou moeten gebeuren. De toelichting
stelt dat deze gegevens door de vervoerder niet langer worden bewaard
dan nodig en dat, indien bij de grenspassage de identiteitsvaststelling
naar behoren heeft kunnen plaatsvinden, vernietiging korte tijd later
kan plaatsvinden. De Afdeling adviseert, mocht de regering besluiten
artikel 4 te handhaven, in het wetsvoorstel te voorzien in regels
omtrent de vernietiging van de verzamelde biometrische gegevens door de
vervoerders en de toelichting op bovengenoemde punten aan te vullen.

6.	Uitbreiding afname biometrische kenmerken bij amvb

Volgens de toelichting is het denkbaar dat de technische ontwikkelingen
binnen afzienbare tijd dermate ver gevorderd zijn, dat afname van andere
biometrische kenmerken dan vingerafdrukken en gezichtsopnamen voor het
doel waarop het wetsvoorstel ziet, nuttig kan zijn. De toelichting noemt
stemherkenning als voorbeeld. Om relatief snel op toekomstige
ontwikkelingen te kunnen inspelen wordt in het voorgestelde artikel
106a, tweede lid, de mogelijkheid geopend om bij amvb het verwerken van
andere biometrische kenmerken te regelen. 

Nu het verwerken van biometrische gegevens een inmenging in de
persoonlijke levenssfeer betreft, dient de uitbreiding hiervan in de
formele wet te worden vastgelegd. De toelichting stelt dat het verwerken
van andere biometrische kenmerken pas zal worden toegestaan, indien
verantwoorde toepassing technisch kan worden gegarandeerd en indien
wordt gewaarborgd dat de inbreuk die op de persoonlijke levenssfeer en
de lichamelijke integriteit wordt gemaakt, zo beperkt mogelijk is. Gelet
op het vorenstaande acht de Afdeling het dan ook noodzakelijk dat
eventuele nieuwe biometrische kenmerken bij wet worden toegevoegd. Zij
adviseert de mogelijkheid tot uitbreiding van de biometrische kenmerken
bij amvb te laten vervallen. 

7.  	Verdere verstrekking van gegevens

Het wetsvoorstel bevat mogelijkheden om de gegevens die waren verzameld
in het kader van de uitvoering van de Vw2000, onder voorwaarden verder
te verwerken. De toelichting gaat vrij uitvoerig in op de mogelijkheid
de gegevens te verstrekken in verband met de opsporing en vervolging van
strafbare feiten. In punt 2 is al opgemerkt dat de toelichting geen
inhoudelijke afweging van belangen maakt, die motiveert waarom deze
vergaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, juist in de
strafrechtelijke context is gerechtvaardigd. De toelichting beperkt zich
tot ruime informatie over relevante overige regelgeving, zoals de
recente wijziging van de Paspoortwet. Ook staat de toelichting stil bij
de waarborgen die in het artikel zijn opgenomen naar aanleiding van
opmerkingen van het CBP en de ACVZ. Waarom de waarborgen betekenen dat
de belangenafweging uitvalt in het voordeel van de strafrechtelijke
verwerking van biometrische gegevens van vreemdelingen, wordt niet
overtuigend gemotiveerd. 

De Afdeling wijst in dit verband op de toelichting waarin wordt gesteld
dat een zoveel mogelijk gelijke aanpak is aangewezen bij de verstrekking
van biometrische gegevens ten behoeve van de opsporing en vervolging van
strafbare feiten uit de vreemdelingenadministratie respectievelijk de
reisdocumentenadministratie (de Paspoortwet). De Afdeling merkt op dat
de Paspoortwet niet toestaat dat, indien het opsporingsonderzoek op een
dood spoor is beland, dan wel snel resultaat geboden is bij de
opheldering van het misdrijf, afgenomen vingerafdrukken gebruikt mogen
worden. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties heeft bij de totstandkoming van de nieuwe
Paspoortwet benadrukt dat het openbaar ministerie in het belang van
onderzoek naar strafbare feiten de reisdocumentenadministratie niet zou
kunnen gebruiken om uitsluitend op basis van vingerafdrukken, die in het
kader van sporenonderzoek zijn gevonden, naar een identiteit te zoeken.
Dergelijk gebruik van de reisdocumentenadministratie is niet beoogd. De
officier van justitie moet het geslacht van betrokkene weten en een
gezichtsopname en vingerafdrukken hebben. Alleen met deze drie gegevens
van een betrokkene zal de officier van justitie in de
reisdocumentenadministratie kunnen nagaan of betrokkene een reisdocument
heeft of heeft gehad en onder welke identiteit. Nu het wetsvoorstel
vereist dat het opsporingsonderzoek op een dood spoor is beland
respectievelijk snel resultaat is geboden bij de opheldering van het
misdrijf, zou de indruk kunnen ontstaan dat het wetsvoorstel wel de
bevoegdheid biedt om op grond van gevonden vingerafdrukken naar een
identiteit te zoeken in de vreemdelingenadministratie. De Afdeling wijst
erop dat dit discriminerend zou uitwerken voor vreemdelingen, nu een
dergelijke bevoegdheid niet bestaat voor Nederlanders op grond van de
Paspoortwet. Bovendien zou een dergelijke bevoegdheid niet
overeenstemmen met het systeem van de Paspoortwet, hetgeen wel beoogd
is, zoals de toelichting benadrukt.

Daarnaast valt op dat de mogelijkheid van verdere verstrekking voor het
voorkomen en bestrijden van fraude en misbruik van documenten, de
identificatie van slachtoffers van rampen en ongevallen en het
verrichten van onderzoek in het kader van de staatsveiligheid en de
veiligheid van met het Koninkrijk bevriende mogendheden in het geheel
niet worden gemotiveerd. Op dit punt schiet de toelichting tekort. De
memorie van toelichting stelt dat het wetsvoorstel voorkomt dat de
biometrische kenmerken voor andere doeleinden worden gebruikt dan
waarvoor ze verzameld zijn (function creep). De Afdeling is echter van
oordeel dat het voorgestelde artikel 107, zesde lid, de deur naar
verdere verwerking wel open zet, zonder dat daar in ieder geval wat
betreft preventie en bestrijding van fraude alsmede misbruik van
documenten overtuigende redenen voor worden genoemd. 

De Afdeling adviseert de toelichting op bovengenoemde punten aan te
vullen en zo nodig artikel 107, zesde en zevende, onderdeel b van het
wetsvoorstel te wijzigen. 

8.	Wbp-kader

De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) gaat uit van het beginsel dat
persoonsgegevens slechts voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en
gerechtvaardigde doeleinden worden verwerkt (artikel 7 Wbp) en dat
verdere verwerking dan voor die doelen in principe verboden is (artikel
9 Wbp). Artikel 8 Wbp somt de voorwaarden op waaronder persoonsgegevens
mogen worden verstrekt. Bovendien moeten de te verwerken gegevens
toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn, gelet op het doel
waarvoor zij worden verzameld (artikel 11 Wbp). De beide voorgestelde
artikelen sluiten onvoldoende aan bij deze uitgangspunten van de Wbp. De
Afdeling maakt de volgende kanttekeningen.

Artikel 106a

- Het voorgestelde artikel 106a Vreemdelingenwet 2000 moet op
verschillende onderdelen worden aangevuld. Het verdient de voorkeur dat
in het eerste lid expliciet wordt omschreven welke personen bevoegd zijn
de gegevens te verwerken en om welke gegevens het precies gaat. Het
eerste lid is op die punten onbepaald en invulling wordt alleen
duidelijk in samenhang met de leden twee en vier.

- Het voorgestelde vierde lid maakt niet duidelijk wie bevoegd is tot
het verwerken van biometrische kenmerken ten behoeve van het in het
eerste lid, onderdeel b genoemde doel: het verifiëren van de
authenticiteit van het document bedoeld in artikel 9 en de identiteit
van de houder. 

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 106a in het licht van het
bovenstaande aan te passen.

Artikel 107, tweede lid

- Het voorgestelde artikel 107, tweede lid, beschrijft de verwerking van
persoonsgegevens ten behoeve van bepaalde beleidsmiddelen als het doel
waarvoor de in het eerste lid benoemde gegevens worden opgenomen in de
vreemdelingenadministratie. Deze gegevens worden verwerkt "voor zover
dat van belang is" voor de in de onderdelen a, b en c genoemde doelen.
De woorden "van belang" zijn ruimer dan het woord "noodzakelijk". Gezien
het kader van artikel 8 Wbp adviseert de Afdeling de term "noodzakelijk"
in het artikel op te nemen. 

- Mogelijke verwerking van persoonsgegevens uit de
vreemdelingenadministratie beperkt zich niet tot de uitvoering van de
Vreemdelingenwet en de Rijkswet op het Nederlanderschap. Ook wordt de
grens niet gelegd, bij de op die wetten gebaseerde regelgeving, maar de
gegevens uit de vreemdelingenadministratie (waaronder biometrische
kenmerken), mogen ook worden verwerkt voor zover dat "van belang is"
voor de uitvoering van "andere wettelijke voorschriften". Dit doel is
naar de mening van de Afdeling te ver verwijderd van het doel waarvoor
het verzameld is en komt daarmee in strijd met artikel 9 Wbp. De
Afdeling adviseert het doel in het voorgestelde artikel 107, tweede lid,
aanhef en onder b, Vw2000, te beperken tot de uitvoering van de Vw2000,
de Rijkswet op het Nederlanderschap en de daarop gebaseerde regelgeving.


- In het voorgestelde onderdeel c wordt de evaluatie van bestaand beleid
en de voorbereiding van nieuw beleid benoemd als doel voor verwerking
van persoonsgegevens uit de vreemdelingenadministratie. Het is de
Afdeling niet duidelijk waarom voor dit doel niet kan worden volstaan
met geanonimiseerde gegevens, niet langer zijnde persoonsgegevens. De
Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 107, tweede lid, onderdeel
c, Vw2000 te schrappen. 

9. 	Scholen en andere instellingen 

a. 	Verstrekking gegevens aan scholen en andere instellingen

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat aan scholen en uit de openbare
kas gefinancierde instellingen gegevens en inlichtingen worden
verstrekt, die zij nodig hebben voor uitoefening van hun taak. Dat
kunnen ook gegevens met biometrische kenmerken zijn voor de uitvoering
van de Vw2000. Door de toevoeging van de biometrische kenmerken betekent
dit een uitbreiding van de verwerkingsmogelijkheden ten opzichte van de
al bestaande bepaling in artikel 107 Vw2000. In de memorie van
toelichting wordt niet toegelicht in welke gevallen de bedoelde
instellingen biometrische kenmerken nodig hebben voor de uitoefening van
hun taak.

De Afdeling adviseert de mogelijkheid van verwerking van biometrische
kenmerken op grond van artikel 107, elfde lid, nader toe te lichten en
het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

b. 	Verstrekking gegevens door scholen en andere instellingen

Artikel 107 van het wetsvoorstel legt de plicht op aan scholen om
desgevraagd gegevens en inlichtingen te verstrekken aan de Minister van
Justitie. De Afdeling merkt op dat niet zonder meer duidelijk is of het
wetsvoorstel tevens voorziet in de mogelijkheid tot inperking van deze
plicht bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 107,
tiende lid, onderdeel c van het wetsvoorstel. Inperking van de hiervoor
genoemde plicht is onder meer relevant omdat scholen niet verplicht
dienen te zijn om informatie te verstrekken over kinderen van illegale
vreemdelingen, die immers een recht op onderwijs hebben op grond van de
Koppelingswet.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

10. 	 Uitzondering afname biometrische kenmerken

Het voorgestelde artikel 106a, vijfde lid, van het wetsvoorstel bepaalt
dat er geen biometrische kenmerken worden verwerkt van de vreemdeling
die onderdaan is van de Europese Unie, een andere staat die partij is
bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of
Zwitserland. Daarnaast zijn de vreemdelingen uitgezonderd die behoren
tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie. De
toelichting schenkt geen aandacht aan de invulling van het vijfde lid.
Het vermeldt alleen dat kinderen beneden een bepaalde leeftijd en
personen bij wie het afnemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is,
worden vrijgesteld op grond van het zesde lid van artikel 106a van het
wetsvoorstel.

Niet duidelijk is derhalve welke categorieën vreemdelingen worden
aangewezen bij algemene maatregel van bestuur en wat de omvang van deze
groep is. Denkbaar is dat vreemdelingen niet binnen de reikwijdte van
het wetsvoorstel vallen indien zij niet visumplichtig zijn, zoals
onderdanen uit de Verenigde Staten of Australië. De Afdeling adviseert
de toelichting op dit punt aan te vullen en te motiveren waarom de
betrokken aangewezen categorieën vreemdelingen geen biometrische
kenmerken hoeven af te staan.

11. Samenloopbepaling

In het wetsvoorstel is geen samenloopbepaling opgenomen voor het
wetsvoorstel tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met
het bieden van een rechtsgrondslag voor de afname van de gezichtsopname
en twee vingerafdrukken met het oog op de uitvoering van Verordening
(EG) nr. 380/2008 van de Raad van de Europese Unie van 18 april 2008
(Pb EU L 115) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de
Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002 betreffende de invoering van
een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen.
Als deze voorstellen afzonderlijk na elkaar in werking treden zouden
twee artikelen 106a ontstaan. De Afdeling adviseert derhalve te voorzien
in een samenloopbepaling waarin expliciet de rechtsgrondslag gehandhaafd
blijft voor de afname van een gezichtsopname en twee vingerafdrukken ter
uitvoering van de verordening.

12.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.10.0404/II met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de aanhef van artikel I, onderdeel C na "Na artikel 106 wordt"
invoegen: in Hoofdstuk 8.

In artikel I, onderdeel C, in het voorgestelde artikel 106a, tweede lid,
de zinsnede ", al dan niet ten behoeve van het bepalen en verwerken van
het DNA-profiel, " schrappen, omdat deze overbodig is en verwarring kan
scheppen.

In paragraaf 1 van de memorie van toelichting niet alleen ingaan op de
afname van vingerafdrukken, maar ook op de verwerking van
gezichtsopnamen. 

Het gebruik van de begrippen verificatie en identificatie in de
toelichting niet door elkaar gebruiken. Er wordt immers ook duidelijk
gemaakt dat het om begrippen met een verschillende betekenis gaat.

In paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting wordt verwezen naar de
vreemdeling ten aanzien van wie artikel 50, tweede of derde lid, Vw2000
(staande houden voor gehoor) wordt toegepast. In het geval van artikel
50, derde lid, staat echter wel de identiteit van de vreemdeling vast
maar niet zijn verblijfspositie. Vingerafdrukken voor verificatie zijn
dan niet nodig.

In paragraaf 4.3 en 4.7 van de memorie van toelichting wordt vermeld dat
bedoelde familieleden van burgers van de Unie respectievelijk Turkse
onderdanen niet zouden beschikken over een reis- of identiteitsdocument
dat is voorzien van biometrische kenmerken. De Afdeling wijst echter op
verordening nr. 767/2008 (VIS-verordening) en verordening nr. 1030/2002
(uniform model voor verblijfstitels). Op grond van deze verordeningen
beschikken bedoelde familieleden en Turkse onderdanen wel over een
verblijfsdocument dat is voor zien van biometrische kenmerken. De
Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.

	Per 1 september 2010 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de
Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad
van State. Sinds die datum kent de Raad van State – naast de al
bestaande Afdeling bestuursrechtspraak – een Afdeling advisering.
Gelet op de onmiddellijke werking van genoemde wet, worden
adviesaanvragen bij de Raad van State van vóór 1 september 2010 na die
datum afgedaan door de Afdeling advisering van de Raad van State.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.

	"Het topje van de ijsberg? Advies over het tegengaan van identiteits-
en documentfraude in de vreemdelingenketen", ACVZ 2010, blz. 74.

	Verordening 2252/2004/EG betreffende de normen voor
veiligheidskenmerken van en biometrische kenmerken in door de lidstaten
afgegeven paspoorten en overige reisdocumenten (twee vingerafdrukken)
(PbEU L385). Verordening 767/2008/EG betreffende het Europees
Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van
gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (tien
vingerafdrukken) (PbEU L218). Verordening 810/2009/EG tot vaststelling
van de gemeenschappelijke visumcode (PbEU L243). Verordening 380/2008
betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor
onderdanen van derde landen (twee vingerafdrukken) (PbEU L115).

	Memorie van toelichting, paragraaf 1.6.

	Memorie van toelichting, paragraaf 7.

	Paragraaf 7.

	EHRM 4 december 2008, zaken 30562/04 en 30566/04 (S. and Marper v.
Verenigd Koninkrijk).

	Arrest Marper, r.o. 84. De ACVZ verwijst naar deze passage in haar
advies "Het topje van de ijsberg?", bladzijde 31.

	De ACVZ verwijst daarbij naar de volgende passage uit het arrest
Marper: "The Court observes that the protection afforded by Article 8 of
the Convention would be unacceptably weakened if the use of modern
scientific techniques in the criminal-justice system were allowed at any
cost and without carefully balancing the potential benefits of the
extensive use of such techniques against important private-life
interests. In the Court's view, the strong consensus existing among the
Contracting States in this respect is of considerable importance and
narrows the margin of appreciation left to the respondent State in the
assessment of the permissible limits of the interference with private
life in this sphere. The Court considers that any State claiming a
pioneer role in the development of new technologies bears special
responsibility for striking the right balance in this regard."

	Het voorgestelde artikel 106a, zesde lid, van de Vw2000.

	Zie nader punt 10.

	Zie nader punt 7.

	Zie nader punt 9.

	Zie nader punt 5.

	Verordening 2252/2004/EG betreffende de normen voor
veiligheidskenmerken van en biometrische kenmerken in door de lidstaten
afgegeven paspoorten en overige reisdocumenten. Verordening 767/2008/EG
betreffende het Europees Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling
tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort
verblijf. Verordening 810/2009/EG tot vaststelling van de
gemeenschappelijke visumcode. Verordening 380/2008 betreffende de
invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van
derde landen.

	Artikel 1 Vw2000 definieert de term ‘vreemdeling’ als volgt: een
ieder die niet de Nederlandse nationaliteit bezit. Gelet hierop zijn
zowel burgers van de Unie als onderdanen van derde landen, vreemdelingen
in de zin van de Vw2000.

	Arrest van 16 december 2008, zaak C-524/06, Huber t. Duitsland, Jur
2008 blz. I-09705.

	Artikel 24, eerste lid, Richtlijn 2004/38/EG.

	Paragraaf 4.5 van de memorie van toelichting.

	Zie Richtlijn 2003/109/EG, overweging 2.

	Artikel 41, eerste lid van het Aanvullend Protocol en artikel 13 van
het Besluit 1/80.

	Memorie van toelichting, paragraaf 4.7.

	Artikel 9 van de Associatieovereenkomst, artikel 37 van het Aanvullend
Protocol en artikel 10 van het Besluit 1/80. Zie over artikel 9 van de
Associatieovereenkomst en artikel 10 van het Besluit 1/80 het recente
arrest van het Hof in zaak C-92/07 (Commissie tegen Nederland) van 29
april 2010. n.n.g.

	Het voorgestelde artikel 106a, eerste lid, onderdeel a, VW2000.

	Artikel 106a, tweede lid, van het wetsvoorstel.

	Bij verificatie worden gegevens met elkaar vergeleken om vast te
stellen of een beweerde identiteit correct is.

	Zie het voorgestelde artikel 106a, tweede lid, Vw2000.

	Het voorgestelde artikel 107, zesde lid, Vw2000.

	Paragraaf 1.6 van de memorie van toelichting.

	Kamerstukken II 2007/2008, nr. 31 324, nr. 5, blz. 18.

	Paragraaf 1.6 van de memorie van toelichting.

	Zie het voorgestelde artikel 107, tweede lid, aanhef en onder b,
Vw2000.

	Het voorgestelde artikel 107, elfde lid, in samenhang met het vierde en
achtste lid.

	Op grond van het voorgestelde artikel 107, vijfde lid.

	Artikel 107, achtste lid, in samenhang met elfde lid.

	Zie hiervoor onder meer Kamerstukken II 2003/04, 29 537, nr. 2, blz. 3
en Kamerstukken II 2008/09, 19 637, nr. 1237, blz. 29.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 455, nr. 2.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........