Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0390/IV	's-Gravenhage, 9 december 2011

Bij Kabinetsmissive van 28 september 2011, no.11.002292, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede
namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de Minister
van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet tot goedkeuring van
het op 2 december 2010 te Brussel tot stand gekomen Verdrag betreffende
de oprichting van het Functioneel Luchtruimblok "Europe Central" tussen
de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Belgie, de Republiek
Frankrijk, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden
en de Zwitserse Bondsstaat (Trb. 2011, 27) en wijziging van de Wet
luchtvaart ter uitvoering van een EU-verordening in verband met het
voltooien van een gemeenschappelijk Europees luchtruim, met memorie van
toelichting.

Het voorstel wijzigt de Wet Luchtvaart in verband met de totstandkoming
van het Verdrag betreffende de oprichting van het Functioneel
Luchtruimblok "Europe Central" (FABEC-verdrag) en de uitvoering van
verordening (EG) nr. 1070/2009 van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 21 oktober 2009 (PbEU L 300) tot wijziging van
verordeningen (EG) nr. 549/2004, (EG) nr. 550/2004, (EG) 551/2004 en
(EG) 552/2004 teneinde de prestaties en de duurzaamheid van het Europese
luchtvaartsysteem te verbeteren (Verordening 1070/2009).

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de kwalificatie van beslissingen van de FABEC-raad, de verhouding
van het FABEC-verdrag tot de SES-I en SES-II-regelgeving, de
delegatiebepaling en de uitoeringsbepalingen. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Kwalificatie beslissingen van de FABEC-Raad

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het FABEC-verdrag richt het verdrag
het Functioneel Luchtruimblok "Europe Central" (FABEC) op alsmede de
FABEC-Raad voor het bestuur ervan. De FABEC-Raad is geen internationale
organisatie met internationale rechtspersoonlijkheid. De FABEC-Raad is
samengesteld uit twee vertegenwoordigers per verdragsluitende staat, een
vertegenwoordiger van de overheid die verantwoordelijk is voor de
burgerluchtvaart en een die verantwoordelijk is voor de militaire
luchtvaart. De beslissingen die genomen zijn door de FABEC-Raad dienen
door de verdragsluitende staten te worden uitgevoerd en zij verbinden
zich ertoe om de benodigde nationale regels en procedures in te stellen.
De beslissingen van de FABEC-Raad hebben volgens de toelichting geen
rechtstreekse werking, maar dienen te worden beschouwd als
uitvoeringsverdragen, die op grond van artikel 7, onderdeel b, van de
Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv) geen parlementaire
goedkeuring behoeven, behoudens het bepaalde in artikel 8, tweede lid,
van de Rgbv. 

De Afdeling is van oordeel dat beslissingen van de FABEC-Raad niet
kunnen worden gekwalificeerd als (uitvoerings-)verdragen in de zin van
artikel 7, onderdeel b, van de Rgbv. Ingevolge de toelichting destijds
bij dit artikel is die kwalificatie afhankelijk van het daaraan ten
grondslag liggende verdrag. In dit zogeheten moederverdrag dient
allereerst een duidelijke basis te zijn opgenomen die een zekere
juridische gehoudenheid met zich brengt tot het tot stand brengen van
het uitvoeringsverdrag. Daarnaast dient in het moederverdrag voldoende
duidelijk te zijn aangegeven wat er nog bij wijze van uitvoering nader
geregeld moet worden. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet het
FABEC-verdrag niet aan deze twee criteria. 

De Afdeling kwalificeert de beslissingen van de FABEC-Raad als zogeheten
uitvoeringsbesluiten. Voor uitvoeringsbesluiten geldt dat indien een
verdrag een instantie aanwijst die bindende besluiten kan nemen, zonder
dat die instantie kan worden aangemerkt als orgaan van een
volkenrechtelijke organisatie in de zin van de Grondwet, in het
wetsvoorstel tot goedkeuring van het verdrag een machtigingsbepaling kan
worden opgenomen. Door middel van zo'n bepaling machtigt de
Staten-Generaal de regering uitdrukkelijk om de besluiten die door een
dergelijke instantie worden genomen, niet voor goedkeuring meer voor te
leggen aan de Staten-Generaal. 

De Afdeling adviseert een dergelijke machtigingsbepaling op te nemen in
het voorstel.

2. 	Verhouding FABEC-verdrag tot SES-I- en SES-II-regelgeving

Het FABEC-verdrag en de oprichting van het FABEC vloeien rechtstreeks
voort uit de SES-I-regelgeving, waarin ook voorschriften zijn opgenomen
waaraan een functioneel luchtruimblok en de overeenkomst tot oprichting
daarvan moeten voldoen. De Afdeling maakt een aantal opmerkingen over
het FABEC-verdrag in het licht van die voorschriften.

a.	Militaire luchtvaart

Verordening 549/2004 bepaalt dat de vier SES-I-verordeningen geen
betrekking hebben op militaire operaties en trainingen.  De Afdeling
merkt op dat het FABEC-verdrag ook militaire samenwerking en trainingen
omvat, zonder dat deze uitbreiding ten opzichte van de SES-I-regelgeving
expliciet wordt toegelicht. 

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit
punt.

b. 	Heffingenstelsel voor en-routeheffingen

Verordening 550/2004 bevat bepalingen waarin voorschriften zijn
opgenomen voor het heffingenstelsel voor luchtvaartnavigatiediensten,
waaronder de verplichting voor lidstaten om in de overeenkomst tot
instelling van het functioneel luchtruimblok afspraken op te nemen over
gemeenschappelijke beginselen voor het heffingenbeleid. Artikel 18 van
het FABEC-verdrag ziet op dit heffingenbeleid en bepaalt dat de
verdragsluitende staten de intentie hebben om een enkel eenheidstarief
voor en-route verkeer toe te passen. Voorafgaand aan de invoering en
toepassing van een enkel eenheidstarief (waarvan de beslissing aan de
FABEC-Raad wordt gelaten) coördineren de staten hun eenheidstarieven
voor en-routeverkeer en zorgen zij waar nodig, voor gezamenlijke
coördinatie met Eurocontrol. Ingevolge het voorgestelde artikel 5.20,
tweede lid, van de Wet luchtvaart stelt de Eurocontrol-organisatie
jaarlijks of, indien noodzakelijk, ook gedurende het jaar de hoogte van
het eenheidstarief vast ter berekening van de vergoeding voor
luchtvaartnavigatiediensten voor en-route verkeer. De Afdeling merkt op
dat uit de toelichting bij artikel 5.20 niet blijkt hoe de overgang van
de vaststelling van het eenheidstarief door Eurocontrol naar de
vaststelling door de FABEC-Raad zal plaatsvinden. Evenmin blijkt hoe –
tot die overgang - de gezamenlijke coördinatie tussen de verdragsstaten
en Eurocontrol wordt vormgegeven. 

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit
punt en het voorstel zo nodig aan te passen.

c.	Aanwijzing luchtvaartverkeersdiensten

Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening 550/2004 zorgen de
lidstaten  ervoor dat in het luchtruim dat onder hun
verantwoordelijkheid valt binnen bepaalde luchtruimblokken op exclusieve
basis luchtverkeersdiensten worden verleend. Daartoe wijzen de lidstaten
een verlener van luchtverkeersdiensten aan die in het bezit is van een
binnen de Gemeenschap geldig certificaat.

Op grond van artikel 12, eerste lid, van het FABEC-verdrag, wijzen de
Verdragsluitende Staten gezamenlijk door middel van een
gemeenschappelijk instrument de verleners van luchtverkeersdiensten voor
het betreffende luchtruim aan. Volgens de toelichting houdt dit
artikellid vooralsnog in dat de Verdragsluitende Staten voor hun eigen
luchtruim een verlener van luchtverkeersdiensten middels een gezamenlijk
instrument aanwijzen. In de toekomst zou dit artikellid in kunnen houden
dat de verleners voor het gehele FABEC-luchtruim worden aangewezen. 

De Afdeling merkt op dat uit artikel 12, eerste lid, van het
FABEC-verdrag noch uit de bijbehorende toelichting blijkt wat onder
'betreffende luchtruim' dient te worden verstaan. Een 'Flight
Information Region' of het functionele luchtruimblok? De verordening
schrijft immers de exclusieve aanwijzing van luchtverkeersdiensten voor
'functionele luchtruimblokken' voor. Evenmin is duidelijk wat onder
'gezamenlijk instrument' in artikel 12, eerste lid, dient te worden
verstaan. 

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit
punt.

d.  	Geschillenbeslechting

Verordening 550/2004 bepaalt dat bij geschillen tussen twee of meer
lidstaten ten aanzien van een grensoverschrijdend functioneel
luchtruimblok dat betrekking heeft op luchtruim onder hun
verantwoordelijkheid, de betrokken lidstaten de zaak gezamenlijk voor
advies kunnen voorleggen aan het Single Sky-comité. Artikel 32, eerste
lid, van het FABEC-verdrag bepaalt dat elk geschil dat tussen
verdragsluitende staten ontstaat met betrekking tot interpretatie,
toepassing of uitvoering van het Verdrag met inbegrip van zijn bestaan,
gelding of beëindiging dat niet door rechtstreekse onderhandelingen
tussen de betreffende verdragsluitende staten of met enig ander middel
binnen een periode van zes maanden kan worden opgelost, naar de
FABEC-Raad wordt verwezen. Als de FABEC-Raad er niet in slaagt om een
geschil op te lossen binnen drie maanden na de verwijzing ervan is elk
van de betreffende verdragsluitende staten gerechtigd om het geschil
voor arbitrage voor te leggen volgens het 'Facultatief Reglement voor
Arbitrage van Geschillen tussen twee Staten van het Permanente Hof van
Arbitrage'. In de toelichting wordt de wijze van geschillenbeslechting
niet nader gemotiveerd. Evenmin wordt aangegeven hoe deze procedure zich
verhoudt tot de procedure uit Verordening 550/2004. Zijn de procedures
van toepassing op dezelfde geschillen? Of kunnen de procedures naast
elkaar worden gevoerd dan wel volgtijdelijk, zo vraagt de Afdeling zich
af.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit
punt.

e. 	Overgangsbepalingen

Verordening 550/2004 bepaalt dat in de overeenkomst waarbij het
functioneel luchtruimblok wordt ingesteld, de noodzakelijke bepalingen
worden opgenomen over de wijze waarop het functioneel luchtruimblok kan
worden gewijzigd en de wijze waarop een lidstaat zich uit het
functioneel luchtruimblok kan terugtrekken, met inbegrip van
overgangsregelingen. In de artikelen 34 tot en met 36 van het
FABEC-verdrag zijn bepalingen opgenomen over de opzegging, wijziging,
beëindiging en opschorting van het verdrag. 

De Afdeling merkt op dat alleen voor wijzigingen van het verdrag een
overgangsbepaling is opgenomen. 

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit
punt.

3. 	Delegatiebepaling

Het voorgestelde artikel 5.14a, tweede lid, bepaalt dat de Minister van
Infrastructuur en Milieu en de Minister van Defensie gezamenlijk nadere
regels kunnen stellen omtrent de instelling en werking van een
functioneel luchtruimblok. 

In de toelichting is geen motivering opgenomen voor de noodzaak van dit
artikel.

De Afdeling merkt op dat van delegatie aan een minister van de
bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Voorts dient elke delegatie
van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en
nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.  Door het ontbreken van een
toelichting is de Afdeling niet overtuigd van de noodzaak van de
voorgestelde delegatie. Dit laatste geldt te meer voor de nadere regels
voor de instelling van het functioneel luchtruimblok. Die instelling
geschiedt immers door het FABEC-verdrag. De Afdeling adviseert in de
nota van toelichting de noodzaak van delegatie aan bovengenoemde
ministers uiteen te zetten en artikel 5.14a, tweede lid, zo concreet en
nauwkeurig mogelijk te begrenzen, onder meer door schrapping van het
woord 'instelling'. 

4.	Uitvoeringsbepalingen

Ingevolge artikel 15, tweede lid, onderdeel f, van Verordening 550/2004
worden uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de verstrekking door de
dienstverleners van informatie, met behulp waarvan de prognoses,
werkelijke kosten en inkomsten van een dienstverlener kunnen worden
beoordeeld. Volgens de transponeringstabel behoeft deze bepaling enkel
feitelijke uitvoering. De Afdeling merkt op dat niet met deze
toelichting kan worden volstaan, omdat dit onderdeel uitdrukkelijk
nadere uitvoeringsbepalingen voorschrijft.

De Afdeling adviseert alsnog in een adequate uitvoeringsregeling te
voorzien.

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0390/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift de Europese verordening op juiste wijze aanhalen (Ar.
89).

Het in artikel II, onderdeel C, voorgestelde artikel 5.14a, tweede lid,
van de Wet luchtvaart op juiste wijze redigeren (Ar. 30).

In de toelichting aangeven in welke munt het eenheidstarief voor
en-routeverkeer vastgesteld gaat worden (de euro of de Zwitserse franc).


	Zie artikel 2, tweede lid, van het FABEC-verdrag.

	Zie artikel 21, eerste lid, van het FABEC-verdrag.

	Zie artikel 7, tweede lid, van het FABEC-verdrag.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk II artikelsgewijze toelichting op
het verdrag. Op grond van artikel 8, tweede lid, kan binnen dertig dagen
na de mededeling van de regering dat het voornemens is tot sluiting van
een uitvoeringsverdrag over te gaan, door of namens een van de kamers de
wens te kennen worden gegeven dat het uitvoeringsverdrag aan de
goedkeuring van de Staten-Generaal zal worden.

	Kamerstukken II 1988/89, 21 214, nr. 3, blz. 12.

	Zie Aanwijzing 310a van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar.).

	Zie onder meer artikel 9bis van Verordening 550/2004: De lidstaten
nemen uiterlijk 4 december 2012 alle nodige maatregelen om te garanderen
dat de functionele luchtruimblokken worden geïmplementeerd.

	Zie artikel 1, tweede lid,  tweede volzin. Zie ook het voorstel tot
wijziging van dit artikel in artikel 1, onderdeel 1, tweede lid, tweede
volzin, van Verordening 1070/2009.

	Zie onder meer artikel 6 ('militaire missies'), artikel 7, eerste lid,
onder d ('civiel-militaire samenwerking'), artikel 8 ('nauwe
samenwerking tussen civiele en militaire autoriteiten'), artikel 17
('militaire trainingsactiviteiten') van het FABEC-verdrag.

	Heeft de uitbreiding wellicht te maken met de Verklaring inzake civiel
militaire samenwerking, zoals genoemd in de preambule van Verordening
549/2004, zo vraagt de Afdeling zich af.

	Zie artikel15, tweede lid, onderdeel c, van Verordening 550/2004 (en
art. 2, onderdeel 9, van Verordening 1070/2009).

	Zie artikel 18, tweede lid, van het FABEC-verdrag.

	Zie artikel 18, derde lid, van het FABEC-verdrag.

	Zie artikel 18, vijfde en zesde lid, onderdeel c, van het
FABEC-verdrag. Eurocontrol is de Europese organisatie voor de veiligheid
van de luchtvaart, die werd opgericht in 1960, met als doel het creëren
van een Europees bovenste luchtruim.

	Zie artikel II, onderdeel D, van het voorstel.

	Memorie van toelichting, Hoofdstuk II artikelsgewijze toelichting op
het verdrag. 

	Zie ook artikel 8, vijfde lid, van Verordening 550/2004 (functionele
luchtruimblokken die overeenkomstig artikel 9 bis zijn vastgesteld). Dit
laatste lijkt geen betrekking te hebben op de 'Flight Information
Regions' waaruit een functioneel luchtruimblok is opgebouwd, maar op het
luchtruimblok in zijn geheel.

	Ook de andere vertalingen van het verdrag bieden geen uitkomst: in de
Duitse vertaling van het verdrag staat 'gemeinsamen Übereinkunft' en in
de Frans vertaling staat 'instrument commun'.

	Zie artikel 9bis, vijfde lid, van Verordening 550/2004.

	Zie artikel 9bis, vierde lid, van Verordening 550/2004.

	Zie artikel 35, vierde lid.

	Delegatie aan een minister moet beperkt blijven tot voorschriften van
administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling,
voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan
te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld (Ar. 26).

	Zie Ar. 22 en 25.

	Zie ook artikel 2, onderdeel 9, van Verordening 1070/2009.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........