Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0221/IV	's-Gravenhage, 16 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 17 juni 2011, no.11.001481, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en enkele andere wetten
ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2010/75/EU van het
Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële
emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging;
herschikking; PbEU L334), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel houdt verband met de implementatie van de richtlijn
inzake industriële emissies (hierna: de richtlijn), die de integratie
beoogt van de IPPC-richtlijn en zes sectorrichtlijnen op het terrein van
industriële emissies, te weten: de drie Titaandioxiderichtlijnen, de
Oplosmiddelenrichtlijn of EG-VOS-richtlijn, de
Afvalverbrandingsrichtlijn en de Richtlijn grote stookinstallaties of
LCP-richtlijn. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt onder meer opmerkingen over de gekozen
implementatietechniek, het gebruik van algemene bindende voorschriften
en de toetsing en bijstelling van vergunningvoorwaarden. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Implementatietechniek

De richtlijn bevat milieueisen voor de meest milieubelastende bedrijven
in Europa. Het gaat in Nederland om ongeveer 3.800 bedrijven. Het doel
van de richtlijn is de hiervoor genoemde zeven richtlijnen te herzien en
samen te voegen teneinde de Europese milieudoelen te bereiken en het
juridische kader te vereenvoudigen. Hiertoe bevat de richtlijn een
herschikking van een aantal bestaande richtlijnen. 

De implementatie van de richtlijn maakt zichtbaar dat de geldende
Nederlandse systematiek van milieueisen zeer complex is. Naast de in het
wetsvoorstel voorgestelde implementatie van een aantal artikelen van de
richtlijn in de Wet milieubeheer (hierna: Wm), de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en enkele andere wetten, zullen
de overige richtlijnartikelen worden geïmplementeerd in bijvoorbeeld
het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het
Activiteitenbesluit), het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en de
regeling omgevingrecht. Een burger zal steeds de diverse wettelijke
regelingen moeten raadplegen om zijn rechten en plichten te kennen. Deze
gelaagdheid van de regelgeving, alsmede de omstandigheid dat de
regelingen niet altijd volledig op elkaar zijn afgestemd en de gelding
van de Wm naast de Wabo maken het systeem onoverzichtelijk en complex.
Een complicerende factor daarbij is dat Europese richtlijnen, en zo ook
de voorliggende richtlijn, een ander begrippenkader en, in samenhang
daarmee, een andere systematiek hanteren dan het Nederlandse
milieurecht, hetgeen niet altijd even makkelijk is ‘te vertalen’
naar de Nederlandse wetgeving. Het zoveel mogelijk volgen van de
richtlijnterminologie en -systematiek heeft als voordeel dat de
aansluiting met nationale regelgeving wordt vereenvoudigd en dat
interpretatiegeschillen worden voorkomen. 

Gelet hierop, adviseert de Afdeling de terminologie en systematiek van
de voorliggende richtlijn als uitgangspunt te nemen en slechts om
klemmende redenen  hiervan af te wijken. 

De Afdeling wijst daarbij in het bijzonder op het begrip "installatie".
In artikel 3, aanhef en onder 3, van de richtlijn wordt het begrip
"installatie" gedefinieerd. Het wetsvoorstel voorziet in het vervangen
van de term “gpbv-installatie” door "IPPC-installatie" in de Wabo,
de Wet ammoniak en veehouderij en de Waterwet. Voorts wordt in de
toelichting opgemerkt dat, op enkele tientallen grote bedrijven na, de
activiteiten en installaties waarbij organische oplosmiddelen worden
gebruikt, geen IPPC-installaties zijn. Deze installaties vallen volgens
de toelichting dus wel onder de richtlijn, maar zijn geen
IPPC-installaties. De term "IPPC-installatie" komt echter niet voor in
de richtlijn en de IPPC-richtlijn is ingevolge artikel 81, eerste lid,
van de richtlijn vanaf 7 januari 2014 niet meer geldig. Gelet hierop
wekken het voorstel om voortaan te verwijzen naar een "IPPC-installatie"
en de genoemde passage in de toelichting verwarring.

De Afdeling adviseert in de nationale regelgeving te verwijzen naar een
installatie als bedoeld in de richtlijn.

2.	Algemene bindende voorschriften

Artikel 6 van de richtlijn voorziet in de mogelijkheid voor lidstaten om
voor bijzondere categorieën installaties te voorzien in bijzondere
verplichtingen in algemene bindende voorschriften. Wanneer deze
voorschriften worden vastgesteld, volstaat het dat in de vergunning een
verwijzing naar die voorschriften wordt opgenomen. Artikel 3, aanhef en
onder 8, van de richtlijn definieert dergelijke voorschriften als
emissiegrenswaarden of andere voorwaarden, op sectorieel of hoger
niveau, die zijn goedgekeurd met het doel om rechtstreeks te worden
gebruikt bij het vaststellen van vergunningvoorwaarden. 

Het wetsvoorstel voorziet niet in wijziging van de Wm of Wabo ter
implementatie van deze richtlijnbepalingen en in de toelichting wordt
hierop evenmin ingegaan. 

Hierdoor is niet duidelijk in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de
keuzemogelijkheid die de richtlijn op dit punt biedt. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

3.	Niet-naleving

Artikel 8, eerste lid, van de richtlijn schrijft voor dat de nodige
maatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de
vergunningvoorwaarden worden nageleefd. Het tweede lid van deze bepaling
verplicht ertoe dat in geval van een inbreuk op de
vergunningvoorwaarden, de lidstaat er voor zorgt dat, kort gezegd, de
exploitant het bevoegd gezag onmiddellijk op de hoogte stelt, de
exploitant onmiddellijk de nodige maatregelen neemt om ervoor te zorgen
dat weer aan de voorwaarden wordt voldaan en het bevoegd gezag de
exploitant verplicht alle passende aanvullende maatregelen te nemen die
nodig zijn opdat weer aan de voorwaarden wordt voldaan. Tevens schrijft
artikel 8, tweede lid, laatste alinea, van de richtlijn voor dat, indien
de inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de
menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige
gevolgen voor het milieu dreigt te hebben, en zolang niet gewaarborgd
kan worden dat aan de voorwaarden wordt voldaan, de exploitatie van de
installatie, stookinstallatie, afvalverbrandingsinstallatie of
afvalmeeverbrandingsinstallatie, of het respectieve betrokken deel
ervan, wordt opgeschort.

In de toelichting wordt gesteld dat artikel 8 van de richtlijn afdoende
is geïmplementeerd in titel 17.1 van de Wm, inclusief de voorgestelde
wijzigingen van artikel 17.1 en artikel 17.3 ter implementatie van
artikel 7 van de richtlijn. Volgens de toelichting ziet artikel 8 van de
richtlijn weliswaar niet op de in titel 17.1 van de Wm geregelde
ongewone voorvallen, maar komen de verplichtingen die uit artikel 8 van
de richtlijn voortvloeien voor de exploitant en het bevoegd gezag,
volledig overeen met de verplichtingen genoemd in artikel 7 van de
richtlijn en wordt op nationaal niveau door de voorgestelde regeling een
volledigere integratie en vereenvoudiging bereikt ten opzichte van de
richtlijn. 

De richtlijn biedt op dit punt echter geen ruimte voor een dergelijke
integratie van verplichtingen. Artikel 7 van de richtlijn ziet specifiek
op incidenten en ongevallen die het milieu significant beïnvloeden,
terwijl artikel 8 van de richtlijn de niet-naleving van
vergunningvoorschriften in het algemeen betreft. Hoofdstuk 17 van de Wm
bevat maatregelen in bijzondere omstandigheden en de regeling in titel
17.1 van de Wm is beperkt tot maatregelen bij een ongewoon voorval die
nadelige gevolgen voor het milieu (kunnen) hebben. Artikel 8 van de
richtlijn kent deze beperking niet: het ziet tevens op de naleving van
vergunningvoorwaarden waarvan overtreding geen onmiddellijke dreiging
voor het milieu met zich brengt, bijvoorbeeld het voorschrift dat een
plan wordt opgesteld hoe de vervoersbewegingen van en naar de inrichting
naar omvang en aard kunnen worden gereduceerd. De Afdeling is er niet
van overtuigd dat de niet-naleving van een dergelijke voorschrift kan
worden gekwalificeerd als een ongewoon voorval bedoeld in artikel 17.1
van de Wm. De term "ongewoon voorval" is in de jurisprudentie omschreven
als "elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van de
gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten”. In de
literatuur wordt wel als voorbeeld genoemd dat een ontploffing van een
tank of een lekkage in een leiding als ongewoon voorval kan worden
gekwalificeerd, terwijl dit niet geldt voor het morsen van een
vloeistof. Gelet hierop acht de Afdeling titel 17.1 van de Wm noch de
voorgestelde wijzigingen daarvan een juiste en volledige implementatie
van de verplichtingen van artikel 8 van de richtlijn.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel te voorzien in een wettelijke
regeling ter implementatie van artikel 8 van de richtlijn.

4.	Toetsing en bijstelling van de vergunningvoorwaarden

Artikel 21 van de richtlijn ziet op de zogenoemde actualiseringsplicht
van het bevoegd gezag. Het derde lid van deze bepaling bevat, kort
gezegd, de verplichting voor het bevoegd gezag om er op toe te zien dat
binnen vier jaar na bekendmaking van besluiten over de beste beschikbare
technieken (BBT-conclusies betreffende de hoofdactiviteit van een
installatie) het bevoegd gezag erop toeziet dat alle
vergunningvoorwaarden worden getoetst en indien nodig worden
geactualiseerd om ervoor te zorgen dat de richtlijnvoorschriften worden
nageleefd en de installatie aan de vergunningvoorwaarden voldoet.
Daarbij moeten alle nieuwe en herziene BBT-conclusies die voor de
installaties gelden, in aanmerking worden genomen.

Artikel 21 van de richtlijn is reeds voor een deel geïmplementeerd in
een aantal nationale wettelijke regelingen. Wat het derde lid betreft,
merkt de Afdeling het volgende op:

de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo zien op “de ontwikkelingen van
de technische mogelijkheden” en niet expliciet op de in artikel 12,
derde lid, van de richtlijn voorgeschreven nieuwe of herziene
BBT-conclusies.

artikel 5.10, aanhef en onder b, van het Bor schrijft voor dat het
bevoegd gezag in ieder geval toepassing geeft aan het bepaalde in
artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, indien “belangrijke
veranderingen van de beste beschikbare technieken een aanmerkelijke
beperking van de emissies zonder buitensporige kosten mogelijk
maken;”. De richtlijn kent de twee beperkingen "belangrijke” en
“zonder buitensporige kosten” niet. Wel laat de aanhef van artikel
5.10 van het Bor ruimte voor een eerdere toetsing door de zinsnede “in
ieder geval”.

Gelet hierop acht de Afdeling artikel 21, derde lid, van de richtlijn
onvolledig geïmplementeerd. Een volledige en juiste implementatie van
deze richtlijnbepaling vergt een formeelwettelijke regeling van de
situatie waarin voor inrichtingen nieuwe of herziene BBT-conclusies
gelden. Hierbij dient nadrukkelijk te worden verwezen naar de
BBT-conclusies en niet alleen naar technische ontwikkelingen, inclusief
de termijn van vier jaar na bekendmaking van de besluiten over de
BBT-conclusies en de verplichting om alle nieuwe of herziene
BBT-conclusies in aanmerking te nemen bij de beoordeling.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel te voorzien in een wettelijke
regeling ter implementatie van artikel 21, derde lid, van de richtlijn.

5.	Milieu-inspecties

Artikel 23 van de richtlijn bevat de verplichting om een systeem van
milieu-inspecties van installaties op te zetten voor het onderzoek van
het volledige spectrum van relevante milieueffecten van de betrokken
installaties. De Afdeling maakt de volgende opmerkingen. 

a.	Niet-routinematige inspecties

Het vijfde lid van artikel 23 van de richtlijn schrijft voor dat
niet-routinematige inspecties worden uitgevoerd om bijvoorbeeld ernstige
milieuklachten zo snel mogelijk en in voorkomend geval vóór de
afgifte, toetsing of bijstelling van een vergunning te onderzoeken. Met
name de zinsnede “in voorkomend geval voor de afgifte, toetsing of
bijstelling van een vergunning te onderzoeken” roept de vraag op, of
het resultaat van deze milieu-inspecties moet worden betrokken bij de
beoordeling van de vergunningaanvraag en dienovereenkomstig de richtlijn
op dit punt aanpassing vergt van artikel 2.14 van de Wabo inzake de
beoordelingscriteria van de vergunningaanvraag. Tevens lijkt
aanscherping van artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
op zijn plaats, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag, onverminderd
hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht, tot taak heeft klachten
te behandelen die betrekking hebben op de naleving van het bepaalde bij
of krachtens de betrokken wetten met betrekking tot het uitvoeren van
het betrokken project.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel te voorzien in een wettelijke
regeling ter implementatie van artikel 23, vijfde lid, van de richtlijn.

b.	Verslagleggingsverplichting

Het zesde lid van artikel 23 van de richtlijn bevat een nieuwe
verplichting ten opzichte van de IPPC-richtlijn: na elk bezoek stelt het
bevoegd gezag een verslag op met de relevante bevindingen ten aanzien
van de naleving van de vergunningvoorwaarden door de installatie en de
conclusies ten aanzien van de noodzaak van verdere maatregelen. Dit
verslag dient, kort gezegd, binnen twee maanden na het bezoek ter kennis
te worden gebracht van de exploitant en binnen vier maanden na het
bezoek openbaar te worden gemaakt. Onverminderd artikel 8, tweede lid,
van de richtlijn, ziet het bevoegd gezag erop toe dat de exploitant
binnen een redelijke termijn alle in het verslag vermelde noodzakelijke
maatregelen neemt.

Het wetsvoorstel voorziet niet in aanpassing van de bestaande nationale
regelgeving ter implementatie van deze nieuwe richtlijnverplichtingen en
ook in de toelichting wordt hierop niet ingegaan. De Afdeling acht een
nadere beschouwing over deze verslagleggingsverplichting op zijn plaats,
mede in het licht van de bestaande handhavingsinstrumenten, alsmede een
standpunt van de regering over de wijze waarop deze
richtlijnverplichting zal worden geïmplementeerd en in hoeverre
hoofdstuk 5 van de Wabo inzake de bestuursrechterlijke handhaving
aanpassing behoeft aan de richtlijntekst.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

(get.) Van Dijk

	Richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24
november 2010 inzake industriële emissies, PbEU L 334.

	Richtlijn nr. 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15
januari 2008 betreffende de geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging, PbEU L 24.

	Dit betreft de richtlijn nr. 78/176/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 20 februari 1978 betreffende de afvalstoffen
afkomstig van de titaandioxyde-industrie (PbEU L 58), de richtlijn nr.
82/883/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 3 december
1982 betreffende de voorschriften voor het toezicht op en de controle
van de milieus die betrokken zijn bij lozingen van de
titaandioxyde-industrie (PbEU L 378) en de richtlijn nr. 92/112/EEG van
de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 december 1992 tot
vaststelling van de procedure voor de harmonisatie van de programma's
tot vermindering en uiteindelijke algehele opheffing van de
verontreiniging door afval van de titaandioxide-industrie (PbEU L 409).

	Richtlijn nr. 1999/13/EG van de Raad inzake de beperking van de emissie
van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van
organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties
PbEU L 5.

	Richtlijn nr. 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4
december 2000 betreffende de verbranding van afval, PbEU L 332.

	Richtlijn nr. 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23
oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde
verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties, PbEU
L 309.

	Aldus de toelichting, paragraaf 2 “Hoofdlijnen van de richtlijn
industriële emissies”.

	Zo is de afstemming van regelingen inzake de gegevens die noodzakelijk
zijn voor een vergunningaanvraag niet helder.

	De regering onderkent deze complexiteit van de Nederlandse
omgevingsregelgeving, zie de toelichting bij het wetsvoorstel tot
wijzing van de Crisis- en herstelwet, 2011.

	Zie hierover ook het Jaarverslag 2010 van de Raad van State, Eenheid en
verscheidenheid – Afstemming als basisvoorwaarde van de kwaliteit van
Europese en nationale wetgeving, blz. 57.

	Zie hierover ook het advies van de gezamenlijke raden voor de
leefomgeving en infrastructuur, Omgevingswet: de Raad voor het landelijk
gebied, de Raad van Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad, Kans voor
kwaliteit, 4 november 2011, adviesnr. 2001/07, blz. 4.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2 "Hoofdlijnen van de richtlijn
industriële emissies".

	Memorie van toelichting, paragraaf 6 “Implementatie artikelen 7 en 8
(incidenten, ongevallen, niet-naleving)”.

	Zie bijvoorbeeld ABRS 22 september 2005, 200400556/1, AB 2005, 80 en
ABRS 18 juli 2000, E03.98.0496, AB 2001, 30. Zie tevens de nota van
toelichting bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit, blz. 76. 

	Zie bijvoorbeeld Tekst en Commentaar bij artikel 17.1 van de Wm, blz.
633.

	Deze is te vinden in de artikelen 2.30, 2.31 en 2.31a van de Wabo, de
artikelen 5.5, 5.7 en 5.10 van het Bor en de artikelen 6.22 en 6.26 van
de Waterwet en artikel 6.2 van het Waterbesluit.

	Een regeling in de artikelen 2.30, eerste lid, en 2.31, eerste lid,
aanhef en onder b, van de Wabo ligt voor de hand. 

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........