Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0397/I/K	's-Gravenhage, 22 december 2011

Bij Kabinetsmissive van 29 september 2011, no.11.002297, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
rijkswet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap ter
aanscherping van de voorwaarden voor verkrijging en verlening van het
Nederlanderschap, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot aanscherping van de voorwaarden voor verkrijging
en verlening van het Nederlanderschap. Uitgangspunt van het voorstel is
dat de voorwaarden voor verkrijging (optie) of verlening van het
Nederlanderschap de participatie en integratie van de naturalisandi
bevorderen. Optanten moeten voor de verkrijging van het Nederlanderschap
afstand doen van hun andere nationaliteit(en) wanneer dat mogelijk is
(afstandseis). Meerderjarige optanten moeten voldoen aan een taaleis.
Voor naturalisatie zal in meer gevallen dan voorheen vijf jaar toelating
en hoofdverblijf zijn vereist. Voor naturalisatie moet worden voldaan
aan een middelen- en kwalificatievereiste. De openbare orde-toetsing
wordt uitgebreid in die zin, dat voor naturalisandi van twaalf tot en
met vijftien jaar bezwaren van openbare orde kunnen worden
tegengeworpen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt
naar aanleiding van het voorstel van rijkswet opmerkingen over de
afstandseis, de taaleis, de uitbreiding van de openbare orde-toets tot
jeugdigen van twaalf tot en met vijftien jaar en de verlenging van de
termijn voor aanvragers van naturalisatie. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden overwogen.

1.	De afstandseis

Het voorstel gaat uit van het beginsel dat steeds sprake dient te zijn
van één effectieve nationaliteit. Daartoe wordt in het voorstel de
afstandseis voor optanten verbreed. Die verplichting zal niet gelden
voor staatlozen (die immers geen nationaliteit hebben) en personen die
zijn geboren uit een Nederlandse moeder voor januari 1985, terwijl de
vader ten tijde van de geboorte niet-Nederlander was, en hun
nakomelingen (de latente Nederlanders). Voor deze groep is de
mogelijkheid gebleven om het Nederlanderschap te verkrijgen door middel
van optie. Voor hen geldt geen afstandseis, omdat die eis een nieuwe
ongelijkheid zou creëren tussen verkrijgers van het Nederlanderschap
langs de vaderlijke en langs de moederlijke lijn. Uitgangspunt blijft
evenwel dat in overige gevallen in beginsel steeds sprake moet zijn van
één effectieve nationaliteit. 

a.	enkelvoudige nationaliteit, meervoudige nationaliteit en de
afstandseis

In de toelichting wordt de band met het land van herkomst aangeduid als
een emotionele, die niet noodzakelijk moet worden vertaald in een
juridische band, omdat het belang om rechten uit te oefenen in het land
van herkomst afneemt naarmate de betrokkene langer in Nederland heeft
verbleven. De Afdeling plaatst kanttekeningen bij dit uitgangspunt. 

In het Tweede Protocol van 1993 bij het Verdrag van Straatsburg van 1963
werd vastgelegd dat het streven naar een enkelvoudige nationaliteit,
zoals door het Verdrag werd voorgeschreven, zou worden losgelaten omdat
een meervoudige nationaliteit de integratie in de samenleving van het
ontvangende land bevordert, met name voor de tweede generatie migranten.
Datzelfde integratieargument wordt nu in de toelichting op het
ontwerpbesluit gehanteerd om één effectieve nationaliteit als
uitgangspunt te nemen. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom
de regering thans tot een ander inzicht is gekomen dan ten tijde dat dit
Tweede Protocol werd bekrachtigd en welke redenen of oorzaken aanleiding
zijn om terug te keren tot het uitgangspunt van het Verdrag van
Straatsburg van 1963.  

In de toelichting wordt vermeld dat de verkrijging van de Nederlandse
nationaliteit betekent dat de betrokkene daaraan rechten ontleent, zoals
toegang tot het grondgebied van het Koninkrijk, benoembaarheid in
openbare functies, actief en passief kiesrecht voor de Tweede en Eerste
Kamer en Provinciale Staten en de mogelijkheid om diplomatieke
bescherming in te roepen. De Afdeling merkt op dat deze rechten niet
afhankelijk zijn gesteld van de vraag of de betrokkene heeft voldaan aan
de afstandseis. Daarentegen wordt in de toelichting gesteld dat het
opgeven van de nationaliteit van het land van herkomst slechts beperkte
gevolgen 'lijkt' te hebben, omdat bij eventuele terugkeer naar dat land
op betrekkelijk eenvoudige wijze de oorspronkelijke nationaliteit kan
worden herkregen. Dit motief is naar het oordeel van de Afdeling evenmin
redengevend om de afstandeis te verscherpen.  

De grondgedachte van het Tweede Protocol van 1993 is namelijk dat
verwerving van de Nederlandse nationaliteit, ook met behoud van die van
het land van herkomst, een positieve betrokkenheid oplevert bij de
inburgering. De veronderstelling dat een positieve betrokkenheid van
burgers van een moderne natiestaat uitsluitend tot uitdrukking komt in
een enkelvoudige nationaliteit, de zogenoemde één-op-één verhouding
tussen staat en burger, wordt in de toelichting niet nader onderbouwd.
Evenmin betekent het feit dat een andere nationaliteit is verkregen bij
geboorte (bijvoorbeeld in Canada, de Verenigde Staten, Marokko of
Turkije) een disloyaliteit jegens het land, waarvan men de nationaliteit
vrijwillig verwerft. Nationaliteit en loyaliteit vallen niet automatisch
samen.   

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de regering in de toelichting
onvoldoende aangegeven of de uitbreiding van de afstandeis dan wel de
afstandeis zelf een effectief middel is om het gestelde doel
(betrokkenheid bij de natiestaat, participatie en inburgering in de
samenleving) te bereiken. De Afdeling adviseert de verruiming van de
afstandseis in het licht van bovenstaande te heroverwegen.

b.	de noodzaak tot verlies van het Nederlanderschap

De verruiming van de afstandseis komt ook tot uitdrukking in het
vervallen van de uitzonderingen op de verliesgronden, doordat artikel
15, tweede lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RwN) wordt
geschrapt. Dat betekent dat meerderjarige Nederlanders die vrijwillig
een andere nationaliteit hebben verkregen hun Nederlandse nationaliteit
van rechtswege verliezen. De toelichting vermeldt niet welke aanleiding
of gronden hiervoor bestaan.

De Afdeling concludeert daaruit dat slechts het uitgangpunt van een
enkelvoudige nationaliteit daarvoor leidend is. Uit de toelichting
blijkt niet welk belang van andere staten ermee is gediend dat een
enkelvoudige nationaliteit wordt nagestreefd noch dat daartoe een
behoefte is geuit. In hoeverre de betrokkene zijn banden met Nederland
wil verbreken is in het voorstel irrelevant. De Afdeling constateert dat
in de toelichting niet wordt gemotiveerd waarom dit 'spiegelbeeldige'
verlies van de Nederlandse nationaliteit noodzakelijk is. De aan de
Nederlandse nationaliteit verbonden rechten – zoals de hiervoor
weergegeven toegang tot het grondgebied, kiesrecht en diplomatieke
bescherming – gaan daarmee verloren. De Afdeling adviseert in het
licht van het voorgaande de voorgestelde schrapping van de
uitzonderingen op de verliesgronden te heroverwegen.

2.	De taaleis 

In het wetsvoorstel wordt een taaleis voorgesteld voor meerderjarige
optanten. Het voorstel bepaalt wel dàt een taalexamen moet worden
afgelegd, maar niet op welk niveau. De bepaling bevat slechts een
grondslag tot (sub) delegatie, doordat 'bij of krachtens' algemene
maatregel van rijksbestuur (AMvRB) de te bepalen mate van kennis wordt
omschreven. De Afdeling adviseert een inhoudelijke omschrijving van de
taaleis (het vereiste niveau) in de wet op te nemen en de technische
uitwerking in de AMvRB op te nemen.

3.	Uitbreiding openbare orde-toets

De mogelijkheid om de aanvraag of de bevestiging van de optie te
weigeren vanwege ernstige vermoedens dat de betrokkene een gevaar zal
opleveren voor de openbare orde wordt uitgebreid tot de categorie
jeugdigen van twaalf tot en met vijftien jaar. De regering wijst er in
dit verband op dat deze categorie jeugdigen  soms ernstige misdrijven
pleegt, maar geeft daarbij niet aan waarom dit een reden zou moeten zijn
om tot de voorgestelde uitbreiding te komen. Aldus wordt niet
opgehelderd welke aard en ernst van de misdrijven, door deze groep
twaalf- tot vijftienjarigen gepleegd, een zo groot maatschappelijk
probleem vormen dat het onthouden van het Nederlanderschap om deze reden
een proportionele maatregel is. Het is niet duidelijk of ook lichte
vergrijpen en misdrijven (zogenoemde kleine jeugdzonden) reeds onder
deze maatregelen vallen.  

De Afdeling adviseert de noodzaak tot uitbreiding van de openbare
orde-toets alsnog te motiveren. 

4.	Verlenging van de termijn

Door het vervallen van de voorheen geldende uitzonderingen in artikel 8
van de Rijkswet op het Nederlanderschap wordt de termijn waarna
naturalisatie kan worden aangevraagd voor een aantal gevallen verlengd
van drie naar vijf jaar. Volgens de toelichting is de belangrijkste
groep die het betreft de ongehuwd samenwonende en gehuwde vreemdelingen.
In de toelichting wordt dit gemotiveerd met het belang van de integratie
van naturalisandi en hun eigen verantwoordelijkheid daarvoor. Uit de
toelichting blijkt niet waarom de huidige periode van drie jaar te kort
zou zijn om aan integratievoorwaarden te kunnen voldoen. De Afdeling
adviseert het doel van de verlenging naar vijf jaar voor alle voorheen
uitgezonderde groepen overtuigend te motiveren en het voorstel op dit
punt zo nodig aan te passen.

5.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U
in overweging het voorstel van rijkswet niet te zenden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van Aruba, aan die van
Curaçao en van Sint Maarten dan nadat met het vorenstaande rekening zal
zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk betreffende no.W04.11.0397/I/K met een redactionele
kanttekening die de Afdeling in overweging geeft.

In de toelichting een passage opnemen over de plaats van het
wetsvoorstel in het Unierecht inzake personenverkeer, in het bijzonder
gelet op het arrest Rottman (HvJ, C 315/08).

	Dit is gedaan om de verkrijging van de nationaliteit via de vaderlijke
lijn en via de moederlijke lijn gelijk te trekken.

	Tweede Protocol (1993, ETS nr. 149) bij het Verdrag van Straatsburg van
1963. Nederland is nog de enige partij bij dit protocol. Het protocol
zal worden opgezegd, aldus de toelichting, onder I.

	Verdrag van Straatsburg (1963, ETS nr. 43) 'on reduction of cases of
multiple nationality and military obligations in cases of multiple
nationality'

	Aldus het 'explanatory report' (toelichting) op het Tweede Protocol.

	Toelichting op het voorstel, onder Algemeen. 

	Toelichting op het voorstel, onder I.

	Artikel I van het voorstel. Het huidige artikel 15, tweede lid, van de
RwN bevat een drietal uitzonderingen op het verlies van het
Nederlanderschap voor een meerderjarige bij vrijwillige verkrijging van
een andere nationaliteit, zie artikel 15, eerste lid, onder a, van de
RwN.

	Artikel I, onderdeel B, (het voorgestelde artikel 6, derde lid, van de
RwN) van het wetsvoorstel.

	Aanwijzing 22 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Artikel I, onderdeel E, van het wetsvoorstel.

	Toelichting op het voorstel, onder III.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........