Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.11.0441/III	's-Gravenhage, 16 december 2011

 

Bij Kabinetsmissive van 26 oktober 2011, no.11.002583, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet maatschappelijke
ondersteuning in verband met invoering van een
vermogensinkomensbijtelling voor de vaststelling van de eigen bijdragen
voor zorg of voorzieningen op grond van die wetten, met memorie van
toelichting.

Het voorstel voorziet in de invoering van een
vermogensinkomensbijtelling in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De wijze waarop
daaraan vorm wordt gegeven, is niet in het voorstel zelf geregeld, maar
zal in lagere regelgeving, het Bijdragebesluit zorg, worden neergelegd.
De contouren hiervan worden in de toelichting geschetst. 

Het thans voorliggende voorstel is in sterke mate geënt op het voorstel
dat eind 2008 is aangekondigd, maar na kritiek vanuit de Tweede Kamer
nooit is ingediend. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een aantal
opmerkingen met betrekking tot de toekomstbestendige aanpak in de zorg
en de geschetste contouren van de regeling. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is. 

1.	Cumulatieve effecten

De Afdeling stelt voorop dat de stijging van de kosten voor de AWBZ en
toenemende onzekerheden omtrent de ontwikkeling van de
overheidsfinanciën er onontkoombaar toe leiden dat ingrijpende
maatregelen in de zorg nodig zijn. De omvang van de problematiek en de
vooruitzichten voor de overheidsfinanciën vragen om een meer
structurele aanpak van deze problematiek. In het advies over de
Miljoenennota 2012 heeft de Afdeling daarom gewezen op de noodzaak van
herijking van grootschalige voorzieningen zoals de AWBZ om de
toekomstbestendigheid van voorzieningen beter te kunnen waarborgen. Zo
kan mede worden voorkomen dat maatregelen moeten worden doorgevoerd op
een moment dat burgers er niet op zijn voorbereid en ook andere grote
beleidswijzigingen door de nood der tijden worden afgedwongen. Een
toekomstbestendige aanpak in de zorg is dan ook wenselijk.  

Het voorstel wijzigt artikel 6 van de AWBZ en artikel 15 van de Wmo door
te bepalen dat de eigen bijdrage niet langer alleen mede afhankelijk
gesteld kan worden van het inkomen, maar ook van het vermogen. Uit de
toelichting blijkt op welke wijze hieraan in de nabije toekomst
invulling zal worden gegeven. 

De Afdeling stelt vast dat een veelheid aan (bezuinigings-)maatregelen
op het terrein van de (langdurige) zorg op korte termijn is of zal
worden ingevoerd. Zij heeft in de toelichting een overzicht van de
gevolgen van de verschillende maatregelen voor de verschillende
(inkomens-)groepen gemist. De Afdeling is van oordeel dat een beter
inzicht in de cumulatieve effecten nodig is om te kunnen beoordelen of
met de verschillende maatregelen, inclusief de thans voorgestelde,
sprake is van een evenwichtige verdeling van de – op zichzelf
onontkoombare – lasten, en of de solidariteit waarop het zorgstelsel
is gebaseerd niet (te veel) wordt aangetast, waardoor de acceptatie van
de zorglasten zal kunnen verminderen.  

 

De Afdeling adviseert in het licht van het vorenstaande in de
toelichting nader in te gaan op de betekenis van de invoering van een
vermogenstoets voor de eigen bijdrage in de AWBZ uit een oogpunt van de
bedoelde cumulatieve effecten en evenwichtige verdeling van lasten. 

2.	Contouren regeling vermogensinkomensbijtelling

In de toelichting zijn de contouren geschetst van de in te voeren
vermogensinkomensbijtelling voor het bepalen van de eigen bijdrage in de
AWBZ en de Wmo. Gedacht wordt aan een toets waarbij nogmaals 4% van het
box 3 vermogen (voor zover dat hoger is dan het heffingvrije vermogen)
bij het fiscale jaarinkomen (hierna: het inkomen) wordt opgeteld.

De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a.	Bij Besluit van 17 juni 2002 is onder meer artikel 1 van het
Bijdragebesluit zorg gewijzigd. In de nota van toelichting bij dat
besluit is opgemerkt dat, met het oog op harmonisatie van
inkomensafhankelijke regelingen, voor de eigen bijdrage in de AWBZ het
fiscale inkomen voor de inkomstenbelasting als uitgangspunt werd
genomen.  

Per 1 januari 2006 is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(Awir) in werking getreden. Die wet harmoniseert inkomensafhankelijke
regelingen. De vaststelling van de draagkracht kan plaatsvinden aan de
hand van het toetsingsinkomen en het vermogen. De Awir, en daarmee de
geharmoniseerde regels inzake de inkomens- en vermogenstoets, zijn van
toepassing op alle inkomensafhankelijke regelingen die zijn ingevoerd na
1 januari 2006. Op inkomensafhankelijke regelingen die op die datum al
van kracht waren, is de Awir alleen van toepassing indien dat in de
desbetreffende regeling is bepaald. Blijkens de memorie van toelichting
bij de Awir streefde het kabinet ernaar om op een zo kort mogelijke
termijn ook bestaande inkomensafhankelijke regelingen zoveel mogelijk
onder het begrippenkader van de Awir te brengen. De eigen
bijdrageregeling in de AWBZ is niet rechtstreeks onder de reikwijdte van
de Awir gebracht, maar voor de basisbegrippen is hierbij wel aansluiting
gezocht. 

Naar het oordeel van de Afdeling ligt het niet voor de hand bij de
voorliggende eigen bijdrageregeling de afstemming op de Awir te
doorbreken met de introductie van een vermogenstoets in de vorm van een
bijtelling van een bepaald percentage van het vermogen bij het
verzamelinkomen. In het voorstel gebeurt dat echter wel. Daarmee wordt
naar het oordeel van de Afdeling afbreuk gedaan aan het streven om te
komen tot harmonisatie van inkomens- en vermogenstoetsen in
inkomensafhankelijke regelingen, zoals vormgegeven in de Awir. Uit de
toelichting bij het voorstel blijkt niet waarom thans voor een van de
Awir afwijkende aanpak is gekozen. Dat in het Regeer- en gedoogakkoord
is afgesproken dat per 1 januari 2013 een vermogensinkomensbijtelling
gaat plaatsvinden voor het vaststellen van de eigen bijdrage op grond
van de AWBZ, is hiertoe een onvoldoende dragende motivering. Daarbij
merkt de Afdeling op dat het blijkens de toelichting niet gaat om een
bijtelling van inkomen uit vermogen van box 3 (rendement) dat onderdeel
is van het verzamelinkomen, maar om een extra bijtelling van een bepaald
percentage van het vermogen bij het verzamelinkomen.

Nu het voorliggende voorstel tot gevolg heeft dat de bestaande
inkomensafhankelijke regeling zal worden uitgebreid waarbij niet wordt
aangesloten bij de Awir, valt volgens de Afdeling niet zonder meer in te
zien waarom de essentialia van de voorziene wijziging niet in de wet
zelf zijn opgenomen.   

De Afdeling adviseert in de toelichting op vorenstaande punten in te
gaan, alsnog te voorzien in een dragende motivering voor de gekozen
opzet en zo nodig het voorstel aan te passen.

   

b. 	Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling het volgende op.

Zoals hiervoor is weergegeven, speelt in de inkomenstoets voor de eigen
bijdrage het vermogen reeds een rol. Er wordt daarbij immers uitgegaan
van een fictief rendement van 4% op dat vermogen. Onduidelijk is waarom
is gekozen voor een percentage van 4%. Een relatie met het fictieve
rendement van 4% op het vermogen is er immers niet. De maatregel zal
vooral personen treffen met weliswaar een vermogen, maar met een laag
inkomen. In de toelichting wordt aangegeven dat hiertoe is besloten om
verzekerden die, al dan niet naast hun maandelijkse inkomen, uitkering
of pensioen, een vermogen hebben een eigen bijdrage te laten betalen die
meer in overeenstemming is met hun financiële situatie. 

De Afdeling merkt in dit verband op dat als gevolg van de keuze voor de
grondslag voor de vermogensrendementsheffing, aanzienlijke
vermogensbestanddelen zijn vrijgesteld (bijvoorbeeld maatschappelijke
beleggingen en beleggingen in durfkapitaal), of in het geheel niet tot
de grondslag voor de vermogensrendementsheffing behoren (bijvoorbeeld de
eigen woning, de kapitaalverzekering eigen woning, pensioen- of
lijfrentevermogen en aanmerkelijk belang in een onderneming). De
grondslag voor de vermogensrendementsheffing is daardoor niet direct
geschikt om de draagkracht naar vermogen van een persoon vast te stellen
en de uitkomsten zijn willekeurig. Het voorbeeld dat in de toelichting
wordt genoemd van een ondernemer (zelfstandige) die zijn pensioen heeft
opgebouwd door het verkopen van zijn bedrijf, illustreert deze
willekeurigheid. Hij zal worden geconfronteerd met inkomensbijtelling
vanwege de inkomsten uit vermogen, alsmede met
vermogensinkomensbijtelling vanwege het vermogen zelf, terwijl degene
die zijn oudedagsvoorziening bij een pensioenfonds heeft ondergebracht
alleen met een inkomensbijtelling wordt geconfronteerd vanwege de
maandelijkse pensioenuitkeringen. Daarbij wordt ook uit het oog verloren
dat de ondernemer inkomstenbelasting heeft betaald ook over het
opgebouwde vermogen als hier bedoeld, terwijl de gepensioneerde nog
belasting moet betalen over datgene wat is opgebouwd. Ook valt niet in
te zien waarom iemand met een (onbelaste) eigen woning in box 1 met
daarnaast een inkomen zoals hiervoor beschreven, anders zou moeten
worden behandeld dan een huurder met een eigen inkomen met daarnaast een
vermogen in box 3. Evenmin valt in te zien waarom zodra de eigen woning
uit box 1 wordt verkocht en belegd in box 3, dit tot een ander regime
moet leiden bij de berekening van de eigen bijdrage.

De beperkte grondslag leidt ook mogelijk tot ontwijkgedrag, door
onderbrenging van vermogen in categorieën die leiden tot verlaging van
de vermogensinkomensbijtelling. Ervaringen in het verleden met het
betrekken van het vermogen bij de berekening van de eigenbijdrage op
grond van de Wet op de bejaardenoorden, hebben duidelijk gemaakt tot
welke complicaties dit kan leiden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
geschetste contouren van de vermogensinkomensbijtelling en de in
aanmerking te nemen vermogensbestanddelen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Kamerstukken II 2008/09, 30 597, nr. 32. 

	Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XVI, nr. 100.

	Zoals de invoering van een vermogenstoets bij de zorgtoeslag, verhoging
eigen risico voor de Zorgverzekeringswet, verhoging van de
inkomensafhankelijke bijdrage zowel voor de cure als de care,
overheveling van rechten van de AWBZ naar de Wmo, alsmede afschaffen
aftrek buitengewone uitgaven voor de inkomstenbelasting en invoering van
inkomensgrens Wet uitkering chronisch zieken en gehandicapten.

	Stb. 2002, nr. 327.

	Kamerstukken II 1997/98, 24 515, nr. 39. Daarmee volgde het kabinet op
dit punt de aanbeveling op van de commissie Harmonisatie
Inkomsensafhankelijke Regelingen, de Commissie-Derksen. 

	Onder inkomensafhankelijke regelingen worden in die wet verstaan
regelingen die natuurlijke personen aanspraak geven op een financiële
bijdrage van het Rijk in kosten, of bijdrageverplichtingen, waarbij de
hoogte van de bijdrage afhankelijk is gesteld van de draagkracht
(artikel 1, derde lid, Awir).

	Het toetsingsinkomen is gebaseerd op het verzamelinkomen dat in het
kader van de Wet inkomstenbelasting 2001 (IB 2001) wordt vastgesteld.

	Het belaste voordeel uit sparen en beleggen als bedoeld in artikel 5.2
IB 2001 (Box 3). 

	Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3.

	Het forfaitair rendement van box 3 als onderdeel van het
verzamelinkomen is 4%. Het percentage van het vermogen dat daarnaast zal
worden opgeteld bij dat verzamelinkomen is eveneens 4%. 

	Dit vloeit voort uit de systematiek van de maximumbijdragen in artikel
6 van het Bijdragebesluit zorg. 

	Afdelingen 5.3 en 5.3A van de Wet inkomstenbelasting 2001. 

	De Raad van State heeft hierop eerder gewezen in het advies over de
Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 5, punt 5). 

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........