Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0437/I	's-Gravenhage, 2 februari 2012

Bij Kabinetsmissive van 19 oktober 2011, no.11.002512, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende nieuwe
regels voor een basisregistratie personen (Wet basisregistratie
personen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel vervangt de Wet gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens (Wet GBA) en vormt het nieuwe wettelijke kader voor de
basisregistratie van personen. De belangrijkste inhoudelijke
vernieuwingen ten opzichte van de huidige Wet GBA zijn de volgende:

technische modernisering van de basisregistratie: invoering van een
nieuw stelsel, waarin behalve gemeentelijke voorzieningen ook centrale
voorzieningen bestaan;

uitbreiding van de basisregistratie met niet-ingezetenen;

gebruik van de nieuwe technische mogelijkheden, om aldus bij te dragen
aan de betrouwbaarheid van de in de basisregistratie vermelde gegevens.
In dat kader worden gemeenten verplicht zelfevaluaties uit te voeren
naar de inrichting, de werking en de beveiliging van de gemeentelijke
voorziening, alsmede naar de juistheid van de gegevensverwerkingen in de
basisregistratie. Daarnaast kunnen de colleges van burgemeester en
wethouders een bestuurlijke boete opleggen aan een ingezetene als deze
niet voldoet aan de wettelijke verplichting om desgevraagd inlichtingen
te verstrekken die van belang zijn voor de bijhouding van gegevens over
hem;

uitbreiding van de mogelijkheden voor plaatsonafhankelijke verstrekking
van persoonsgegevens. 

Het doel van de basisregistratie personen (hierna: BRP) is, net als bij
de huidige GBA, het in stand houden van een doelmatige
informatievoorziening van de overheid en derden, met gelijktijdige
waarborging van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de
geregistreerde burger. Het voorstel en de veranderingen ten opzichte van
de Wet GBA worden uitgebreid en duidelijk gemotiveerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over onder meer de
delegatiebepaling inzake gegevensverstrekking aan derden en de
voorgestelde figuur van de bestuurlijke boete. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Delegatiebepaling: gegevensverstrekking aan derden 

In het wetsvoorstel is op diverse plaatsen gekozen voor nadere regeling
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. In vergelijking met de
huidige Wet GBA bevat het wetsvoorstel meer delegatiebepalingen. Het
College bescherming persoonsgegevens (Cbp) wijst er in zijn advies op
dat het noodzakelijk is dat het wettelijk kader voor de nadere invulling
van de lagere regelgeving in de wet zelf wordt opgenomen. De Afdeling
merkt in dit verband het volgende op.

Naast het primaire doel van gegevensverstrekking aan overheidsorganen
heeft de basisregistratie mede tot doel derden te voorzien van de in de
registratie opgenomen gegevens. Het gaat hier om derden die
werkzaamheden verrichten met een gewichtig maatschappelijk belang.
Gegevensverstrekking aan derden kan zowel gebeuren op systematische als
op niet systematische basis. De aanwijzing van 'werkzaamheden met een
gewichtig maatschappelijk belang' en van de categorieën derden die voor
verstrekking in aanmerking komen, wordt geregeld bij algemene maatregel
van bestuur. 

Het wetsvoorstel wijkt op dit punt af van de huidige Wet GBA, waarin de
categorieën derden die in aanmerking kunnen komen voor systematische
verstrekking van gegevens wel worden genoemd. Als motivering voor deze
afwijking vermeldt de toelichting dat gekozen is voor nadere regeling
bij algemene maatregel van bestuur vanwege de noodzakelijke
flexibiliteit, om aldus adequaat te kunnen inspelen op ontwikkelingen
bij de overheid en in de maatschappij die leiden tot wijziging in de
gegevensbehoefte. De doelmatigheid van de basisregistratie zou teveel
worden aangetast indien iedere wijziging in de gegevens of de
verstrekking daarvan slechts na een wetstraject van enkele jaren kan
worden geregeld. Dit zou er toe leiden dat (potentiële) gebruikers van
de basisregistratie andere wegen gaan zoeken om aan hun gegevens te
komen, aldus de toelichting. Uit de toelichting blijkt overigens niet of
de huidige regeling in de Wet GBA heeft geleid tot problemen met
betrekking tot gegevensverstrekking aan derden.

De Afdeling merkt op dat bij gegevensverstrekking aan derden sprake is
van beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens. Er
dient voor een rechtvaardiging daarvan te zijn voldaan aan de eisen die
voortvloeien uit artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 8
van het Handvest van de Europese Unie en de privacyrichtlijn. Een van de
vereisten van artikel 8 EVRM is dat de wettelijke grondslag voor
gegevensverwerking voldoende specifiek is. Daarnaast dient in de
delegerende regeling de delegatie van regelgevende bevoegdheid omtrent
de verwerking van persoonsgegevens zo concreet en nauwkeurig mogelijk
begrensd te zijn. In het wetsvoorstel geldt als enig criterium voor
verstrekking aan derden dat het moet gaan om door hen verrichte
werkzaamheden ‘met een gewichtig maatschappelijk belang'. 

Dit criterium is naar het oordeel van de Afdeling te onbepaald en, mede
daardoor, te ruim. In de toelichting worden weliswaar voorbeelden
genoemd van categorieën derden en door hen verrichte werkzaamheden,
maar de Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel zelf in het licht
van het hiervoor genoemde specificiteitsvereiste, een nadere
specificatie van de (categorieën) derden moet geven. Daarbij kan worden
gedacht aan het in de toelichting genoemde criterium dat het moet gaan
om werkzaamheden die door de overheid zouden kunnen worden vervuld of
die in het verleden daadwerkelijk tot de taak van de overheid behoorden
maar zijn verzelfstandigd of geprivatiseerd, en om werkzaamheden van
instellingen die basisvoorzieningen voor burgers in stand houden die
onmisbaar zijn voor het functioneren van de samenleving, zoals
voorzieningen op het terrein van de pensioenen, het onderwijs, de
gezondheidszorg en het welzijn. Aldus kan op het niveau van de wet zelf
het criterium van een dringende maatschappelijke behoefte (pressing
social need) - één van de toetsingscriteria in het kader van artikel 8
EVRM - een nadere invulling krijgen. Een dergelijke afbakening behoeft
op zichzelf niet in de weg te staan aan de door de regering op dit punt
voorgestane flexibiliteit.

Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de aanwijzing van 'werkzaamheden
met een gewichtig maatschappelijk belang' en de categorie derden die
voor verstrekking in aanmerking komen, ook gevolgen heeft voor de
uitoefening van bepaalde rechten van de ingeschrevene. Volgens het
wetsvoorstel heeft een ingeschrevene het recht om de verstrekking van
zijn gegevens aan derden te blokkeren, voor zover dit bij algemene
maatregel van bestuur is geregeld. Omdat het wetsvoorstel een te ruim
criterium hanteert voor de aanwijzing van derden, is het voor een
ingeschrevene niet duidelijk in welke gevallen hij van zijn recht
gebruik kan maken om verstrekking van zijn gegevens aan derden te
blokkeren. 

Voorts bepaalt het wetsvoorstel dat bij de verstrekking van gegevens uit
de basisadministratie aan derden ook het burgerservicenummer kan worden
verstrekt. Het gaat hier om verstrekking van het burgersvicenummer aan
niet-overheden. Vanwege de ruime delegatiebepaling is het voor de
ingeschrevene niet duidelijk aan welke derden zijn burgerservicenummer
kan worden verstrekt. Ook met het oog hierop acht de Afdeling een nadere
afbakening van de voorgestelde delegatiebepaling noodzakelijk. 

 

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan te
passen in die zin dat het criterium 'werkzaamheden met een gewichtig
maatschappelijk belang' met het oog op de bescherming van
persoonsgegevens in de wet zelf nader wordt geclausuleerd. 

2.	Bestuurlijke boete

De regering heeft ervoor gekozen om, evenals in de Wet GBA, een aantal
overtredingen van de verplichting tot het verstrekken van informatie in
de in het wetsvoorstel aangewezen gevallen strafbaar te stellen. De
reikwijdte van deze strafbepaling is echter ingeperkt doordat er tevens
voor is gekozen om een aantal van deze overtredingen nu te bedreigen met
een bestuurlijke boete. Het wetsvoorstel introduceert daartoe de
mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders om in een
aantal gevallen een bestuurlijke boete op te leggen wanneer een
ingezetene niet voldoet aan de wettelijke verplichting om, desgevraagd,
inlichtingen te verstrekken die van belang zijn voor het bijhouden van
gegevens over hem. Het gaat daarbij om aanvullende informatie over
adreswijzigingen, wijzigingen in de burgerlijke staat, vertalingen en
overlijden. 

Blijkens de toelichting is het criterium voor de keuze van de weg van de
bestuurlijke boete het antwoord op de vraag of het gaat om een weigering
van betrokkene om, desgevraagd, mee te werken aan het verschaffen van
‘aanvullende informatie’ die van belang is voor het bijhouden van
gegevens in de basisregistratie personen. De regering stelt dat voor
dergelijke overtredingen het middel van de bestuurlijke boete ‘meer
aangewezen’ is dan de strafrechtelijke weg: het gaat om een duidelijke
opdracht tot het verstrekken van informatie en een direct constateerbare
overtreding met een duidelijk aanwijsbare overtreding, waarvoor relatief
eenvoudig een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. 

Zoals de Raad van State reeds eerder heeft overwogen, zijn het de aard
van de overtreding en de ernst van de inbreuk die bepalend zijn als
criterium voor het opleggen van een sanctie. De Afdeling is van oordeel
dat de overtredingen die op grond van het wetsvoorstel door een
bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan, uit een oogpunt van aard en
ernst vrijwel niet verschillen van de overtredingen die volgens het
voorstel door strafbaarstelling worden gehandhaafd. Beide categorieën
betreffen namelijk het niet voldoen door ingezetenen van
informatieverplichtingen die van belang zijn voor het bijhouden van
gegevens over hen. De Afdeling acht het op verschillende wijzen
sanctioneren van gelijksoortige overtredingen niet gewenst. Nu het hier
gaat om gelijksoortige overtredingen ligt het in de rede om te kiezen
voor één sanctieregime.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel aan te
passen, dan wel de keuze voor twee verschillende sanctieregimes voor
gelijksoortige overtredingen alsnog toereikend te motiveren.

3.	Definitie ‘centrale voorzieningen’ en ‘gemeentelijke
voorziening’

Het wetsvoorstel bepaalt dat de basisregistratie bestaat uit een
gemeentelijke voorziening en centrale voorzieningen. Het college van
burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor de gemeentelijke
voorziening, de minister van BZK voor de centrale voorzieningen. De
inhoud van deze voorzieningen wordt bepaald bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur. De toelichting geeft een aanduiding van wat onder
beide typen voorziening wordt begrepen.

Nu het hier gaat om een richtinggevend onderscheid, acht de Afdeling het
geraden dat het voorstel zelf beide begrippen definieert. De Afdeling
adviseert het wetsvoorstel daarmee aan te vullen. 

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president

van de Raad van State,

(get.) Van Dijk

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W04.11.0437/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Het voorgestelde artikel 3.16 aansluiten bij de memorie van toelichting
en als volgt redigeren: 

"Een derde kan bij het verwerken van persoonsgegevens gebruik maken van
het burgerservicenummer voor zover dit een uit technisch oogpunt
noodzakelijke voorwaarde is voor de verstrekking van gegevens aan hem
uit de basisadministratie." 

In het voorgestelde artikel 2.49, eerste lid, de verwijzing naar artikel
2.38 schrappen.

	Advies van 18 juni 2010, kenmerkt z2010-00314, blz. 4.

	Voorgestelde artikel 1.3, tweede lid. 

	Voorgestelde artikel 3.3.

	Voorgestelde artikel 3.6.

	Voorgestelde artikelen 3.3, eerste lid, en 3.6, tweede lid. Het gaat
hier om systematische verstrekkingen aan derden door de minister en de
niet-systematische verstrekkingen aan derden door de colleges van
burgemeester en wethouders.  

	Artikel 99 Wet GBA. 

	Memorie van toelichting, paragraaf 7.2.2. getiteld “Artikel 8 van het
EVRM”, onder het kopje “Voorzienbaarheid”, en paragraaf 9.2.2
getiteld "De kaderstelling voor de gegevensverwerking", onder het kopje
"Werkzaamheden met een 'bijzonder maatschappelijk belang", vierde
tekstblok. 

	Richtlijn 95/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober
1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met
de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens (Pb EG L 281/31).  

	Zie ook Aanwijzing 25 Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).

	Memorie van toelichting, paragraaf 7.2.2 getiteld "Artikel 8 van het
EVRM", onder het kopje "Voorzienbaarheid". 

	Voorgestelde artikel 3.21, eerste lid, onder a jo artikel 3.3, eerste
lid.

	Voorgestelde artikel 3.16.

	Zie op grond van het voorgestelde artikel 4.12, de voorgestelde
artikelen 2.43, 2.44, 2.50. 2.52 en 2.80.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.3 getiteld "De bestuurlijke
boete".

	Zie op grond van het voorgestelde artikel 4.13, de voorgestelde
artikelen 2.45 tot en met 2.47 en 2.51.

	Zie bijvoorbeeld advies van 10 september 2009 (met betrekking tot de
wijziging van de Wet op de kansspelen), Kamerstukken II 2009/10, 32 264,
nr. 4 en advies van 27 mei 2010 (met betrekking tot de wijziging van de
Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften),
Kamerstukken II 2009/10, 32 438, nr. 4.

	Zie ook Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30. 

	Een voorbeeld ter verduidelijking: Op grond van het voorgestelde
artikel 4.12 juncto het voorgestelde artikel 2.39, eerste lid, kan de
overtreding van de verplichting van een ingezetene om aangifte te doen
van een adreswijziging strafbaar worden gesteld. Op grond van het
voorgestelde artikel 4.13 juncto het voorgestelde artikel 2.46, kan
daarentegen het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke
boete opleggen wanneer een ingezetene naar aanleiding van een verzoek
van het college van burgemeester en wethouders, betreffende zijn
burgerlijke staat en nationaliteit niet de desbetreffende gegevens
verstrekt. Beide overtredingen verschillen qua aard van de overtreding
en ernst van de inbreuk weinig van elkaar, maar worden wel met een
verschillend sanctiestelsels afgedaan.

	Voorgestelde artikel 1.9.

	 Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.2 getiteld "De gemeentelijke
voorziening" resp. 2.2.3 getiteld "De centrale voorzieningen".

	Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 9.2.5 getiteld "Het
gebruik van het burgerservicenummer (BSN) door niet-overheidsorganen" en
artikelsgewijze toelichting op artikel 3.16.

 PAGE    

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........