Preview document (🔗 origineel)

---

No.W09.10.0355/IV	's-Gravenhage, 27 september 2010

Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2010, no.10.002106, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van een aantal wetten, houdende regels betreffende
zelfstandige bestuursorganen die onder de Minister van Verkeer en
Waterstaat ressorteren (Aanpassingswet zbo's VenW aan de Kaderwet
zbo's), met memorie van toelichting. 

Het wetsvoorstel strekt ertoe zeven zelfstandige bestuursorganen (zbo's)
onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna:
de Kaderwet) te brengen. Het voorziet voorts in enkele wetswijzigingen
die verband houden met de opheffing van een aantal zbo's.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de privaatrechtelijk
georganiseerde zbo's, de rechtspositie van werknemers, de
luchthavencoördinator alsmede de aanvullende regelingen voor de Dienst
Wegverkeer (RDW) en de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
(CBR) met betrekking tot de goedkeuring van de begroting en
taakverwaarlozing. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing
van het voorstel wenselijk is.

1.	Privaatrechtelijk georganiseerde zbo's	

Het wetsvoorstel verklaart de Kaderwet van toepassing op een aantal
zbo's met  een privaatrechtelijke rechtsvorm. Het betreft het CBR, de
luchthavencoördinator, de Stichting nationale en internationale
wegvervoer organisatie (NIWO), het door de minister krachtens artikel 2
van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 aan te wijzen instituut en
de door de minister krachtens artikel 29 van de Binnenvaartwet aan te
wijzen instellingen of personen. 

De Afdeling maakt hierover twee opmerkingen.

a.	Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Kaderwet wordt met openbaar
gezag alleen bekleed een orgaan van een rechtspersoon, die krachtens
publiekrecht is ingesteld. Het tweede lid bepaalt dat, in afwijking van
het eerste lid, een orgaan van een rechtspersoon, die krachtens
privaatrecht is opgericht, met openbaar gezag kan worden bekleed, mits
a) dat bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van
het daarmee te dienen openbaar belang en b) er voldoende waarborgen zijn
dat de uitoefening ervan onafhankelijk van de overige bestaande en
toekomstige werkzaamheden van die organisatie kan geschieden. 

In het licht van deze bepaling, waaruit volgt dat privaatrechtelijke
vormgeving van een zbo uitzondering is, verdient de keuze voor
handhaving van de privaatrechtelijke status van de hiervoor bedoelde
zbo's een nadere toelichting. Deze ontbreekt. De Afdeling adviseert
daarom alsnog toe te lichten op welke gronden is besloten tot handhaving
van de privaatrechtelijke rechtsvorm. 

b.	Voor zover aan de zbo's regelgevende bevoegdheden worden toegekend,
zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid om tarieven vast te stellen, verdient
de bekendmaking van de vast te stellen algemeen verbindende
voorschriften de aandacht. Uit artikel 4, aanhef en onder b, van de
Bekendmakingswet volgt dat algemeen verbindende voorschriften van zbo's
bekend moeten worden gemaakt door plaatsing in de Staatscourant.   

Geadviseerd wordt in de toelichting te wijzen op deze
publicatieverplichting.

2.	Rechtspositie werknemers RDW en Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL)

Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Kaderwet zijn de
rechtspositieregels die gelden voor ambtenaren die zijn aangesteld bij
ministeries, van overeenkomstige toepassing op het personeel in dienst
van een zbo dat geen onderdeel uitmaakt van de Staat. Het tweede lid
voorziet in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
gedeeltelijk van deze bepaling af te wijken. 

In zijn rapportage "Zbo's binnen kaders", die de regering als leidraad
hanteert bij de besluitvorming over bestaande zbo's, adviseert het
Begeleidingsteam Kaderwet zbo's om de rechtspositieregels van het Rijk
als uitgangspunt te hanteren voor publiekrechtelijke zbo's die geen
onderdeel uitmaken van de Staat. Met het tweede lid van artikel 15 van
de Kaderwet is volgens het Begeleidingsteam in het algemeen voldoende
flexibiliteit voorhanden om aan specifieke wensen tegemoet te komen. Het
adviseert beargumenteerde afwijkingen van artikel 15 bij bestaande eigen
rechtspositieregelingen toe te staan om hoge transformatiekosten te
voorkomen.

 

In het wetsvoorstel worden de RDW en de LVNL onder de werking van de
Kaderwet gebracht, met uitzondering van artikel 15 van die wet. In beide
gevallen wordt toegestaan de eigen collectieve arbeidsovereenkomst (cao)
te handhaven.  

Voor zover het de RDW betreft, vermeldt de toelichting hierover dat uit
een vergelijking van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden is
gebleken dat de kosten van de eigen cao niet wezenlijk afwijken van de
kosten van de rechtspositieregels van het Rijk, maar dat de eigen cao
meer mogelijkheden biedt  voor een flexibele inzet van personeel
(overwerk, werken op zaterdag en op feestdagen), hetgeen voor de
taakuitvoering van de RDW van essentieel belang is.

Ten aanzien van de LVNL vermeldt de toelichting dat
arbeidsmarktoverwegingen aanleiding zijn voor het handhaven van de eigen
cao. Het uitvoeren van een meer marktconform arbeidsvoorwaardenbeleid
bij de luchtverkeersleiding wordt nodig geacht om
verkeersleidingpersoneel te kunnen aantrekken en in dienst te houden.
Door Europese ontwikkelingen is de arbeidsmobiliteit vergroot en het
aanbod van geschikt verkeersleidingpersoneel is – ook internationaal
gezien – schaars, aldus de toelichting. 

De Afdeling merkt op dat in beide gevallen niet gemotiveerd wordt waarom
geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van de in artikel 15, tweede lid,
van de Kaderwet geboden mogelijkheid om bij algemene maatregel van
bestuur gedeeltelijk af te wijken van het algemene kader. De Afdeling
adviseert de toelichting op dat punt aan te vullen. 

3.	Luchthavencoördinator

Ingevolge artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18
januari 1993 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de toewijzing
van "slots" op communautaire luchthavens (hierna: Verordening 95/93)
moet de lidstaat die verantwoordelijk is voor een gecoördineerde
luchthaven een gekwalificeerde natuurlijke of rechtspersoon benoemen als
luchthavencoördinator. Deze coördinator mag voor meer dan één
luchthaven worden benoemd. 

In het voorgestelde artikel 7.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart wordt
de Kaderwet van toepassing verklaard op de luchthavencoördinator, met
uitzondering van een aantal artikelen van die wet. 

a. 	Goedkeuring tarieven door de minister

Artikel 17 van de Kaderwet bepaalt dat, indien een zbo bevoegd is tot
het vaststellen van tarieven, de hoogte van de tarieven de goedkeuring
van de minister behoeft. Deze bepaling wordt volgens de toelichting van
toepassing uitgesloten, omdat de aangewezen luchthavencoördinator, de
Stichting Airport Coordination Netherlands (SACN), geen tarieven voor de
toewijzing van slots hanteert. 

De Afdeling begrijpt dat aan de luchthavencoördinator niet de
bevoegdheid is toegekend om tarieven vast te stellen voor zijn
werkzaamheden. Aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 17 van de
Kaderwet wordt derhalve niet voldaan. Nu uit de Kaderwet volgt dat
artikel 17 toepassing mist, is het in de Wet luchtvaart uitsluiten van
de toepasselijkheid van deze bepaling overbodig. De Afdeling adviseert
het voorgestelde artikel 7.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart aan te
passen, in die zin dat daarin deze van toepassing uitgezonderde bepaling
wordt geschrapt.  

b. 	Toesturen en goedkeuring van de begroting 

Een zbo dat geen onderdeel van de Staat is, moet ingevolge artikel 26
van de Kaderwet jaarlijks voor een vast te stellen datum de begroting
voor het daaropvolgende jaar aan de minister zenden. Artikel 29 bepaalt
dat het besluit tot vaststelling van die begroting de goedkeuring van de
minister behoeft en dat de goedkeuring kan worden onthouden wegens
strijd met het recht of het algemeen belang. Deze begrotingsbepalingen
worden van toepassing uitgesloten. De toelichting vermeldt hierover dat
de SACN niet door de Nederlandse Staat, maar door een aantal
luchtvaartmaatschappijen en luchthavens wordt gefinancierd. De minister
heeft daarom volgens de toelichting niet de bevoegdheid de begroting van
de SACN al dan niet goed te keuren. Hij dient er enkel op toe te zien
dat de financiering niet afhankelijk is van een afzonderlijke partij.
Dit om de onafhankelijkheid van de luchthavencoördinator te waarborgen,
aldus de toelichting.

Artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening 95/93 schrijft
voor dat de lidstaat ervoor zorgt dat de coördinator op een
gecoördineerde luchthaven onafhankelijk is, doordat deze functioneel
los staat van elke belanghebbende partij. Het systeem voor de
financiering van de activiteiten van de coördinator dient zodanig te
zijn dat de onafhankelijke status van de coördinator wordt gewaarborgd.


Indien de coördinator wordt gefinancierd door belanghebbende partijen,
zoals in Nederland thans het geval is, kan toezicht van de minister op
de begroting, als onderdeel van het financieringssysteem, naar het
oordeel van de Afdeling niet worden gemist. De minister heeft daarmee
een instrument om in te grijpen wanneer de beoogde financiering van
activiteiten de onafhankelijke positie van de luchthavencoördinator in
gevaar brengt. Anders dan de toelichting lijkt te suggereren, kan
goedkeuring van de begroting door de raad van toezicht van de SACN
daarvoor niet in de plaats worden gesteld. Te minder nu de raad van
toezicht blijkt te bestaan uit vertegenwoordigers van de financiers. 

Gegeven de verantwoordelijkheid van de minister voor het waarborgen van
de onafhankelijke status van de luchthavencoördinator, adviseert de
Afdeling het voorgestelde artikel 7.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart
aan te passen, in die zin dat daarin de van toepassing uitgezonderde
artikelen 26 en 29 van de Kaderwet worden geschrapt. 

 

4.	Aanvullende regelingen RDW en CBR

a.	Goedkeuring begroting

De Kaderwet stelt regels over de indiening en vaststelling van de
begroting van zbo's. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Kaderwet
behoeft het besluit tot vaststelling van de begroting de goedkeuring van
de minister. In aanvulling hierop wordt in de artikelen 4wa en 4ao van
de Wegenverkeerswet 1994 bepaald dat, zolang de begroting niet is
goedgekeurd, de directie gerechtigd is gedurende ten hoogste de eerste
zes maanden van het nieuwe boekjaar voor iedere maand uitgaven te doen
ter grootte van 115% van een twaalfde deel van de begroting van het
voorafgaande boekjaar. Hiermee wordt blijkens de toelichting beoogd te
voorkomen dat onthouding van goedkeuring van de begroting zou leiden tot
stagnatie in de operationele bedrijfsvoering.

In het geldende artikel 4w, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 is
een vergelijkbare regeling opgenomen voor het geval de thans vereiste
goedkeuring van de begroting door de raad van toezicht van de RDW niet
wordt verleend. Het voorgestelde artikel 4wa vervangt deze regeling. Het
wijzigt evenwel de toegestane omvang van de uitgaven van een twaalfde
deel in 115% van een twaalfde deel van de vorige begroting. Die
wijziging wordt niet toegelicht. Het percentage wordt ook niet
toegelicht in het kader van het voorgestelde artikel 4ao, dat betrekking
heeft op het CBR. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan
te vullen.  

b.	Taakverwaarlozing 

Artikel 23 van de Kaderwet stelt regels voor de situatie dat een zbo
zijn taken ernstig verwaarloost. De minister heeft in dat geval de
bevoegdheid de noodzakelijke voorzieningen te treffen. De voorgestelde
artikelen 4x en 4ap van de Wegenverkeerswet 1994 bevatten hierop een
aanvulling. Zij zien op de situatie dat de RDW of het CBR aan hen
opgedragen taken op het beleidsterrein van een andere minister dan de
minister van Verkeer en Waterstaat verwaarlozen.  

Het voorgestelde artikel 4x van de Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat,
indien de RDW een bij of krachtens een andere wet dan deze wet
opgedragen taak naar het oordeel van de minister van Verkeer en
Waterstaat niet langer naar behoren verricht, de minister van Verkeer en
Waterstaat de nodige voorzieningen kan treffen na overleg met de voor
die wet eerstverantwoordelijke minister. Ingevolge het geldende artikel
4x, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 kunnen de ministers
gezamenlijk bepalen dat de bevoegdheden die met de taak verband houden
niet langer aan de RDW toekomen, indien beide ministers tot het oordeel
komen dat de RDW die taak niet langer naar behoren verricht. Het
voorstel wijzigt derhalve de verhouding tussen de minister van Verkeer
en Waterstaat en de voor de uitvoering van de andere wet
verantwoordelijke minister. Tussen de beide ministers behoeft geen
overeenstemming meer te bestaan over de vraag of de RDW zijn taak
verwaarloost en de consequenties van taakverwaarlozing; de minister van
Verkeer en Waterstaat komt het oordeel en de beslissing toe. Deze
wijziging wordt niet toegelicht. Het voorgestelde artikel 4ap van de
Wegenverkeerswet 1994 kent eenzelfde regeling voor het CBR. Hierbij
wordt de positie van de minister van Verkeer en Waterstaat evenmin
toegelicht.

De Afdeling adviseert deze regelingen alsnog toe te lichten, mede in het
licht van de verantwoordelijkheid van de andere minister voor uitvoering
van de andere wet.  

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering geeft U in overweging het voorstel van wet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het
vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering betreffende
no.W09.10.0355/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in
overweging geeft.

Aanpassen van de voorgestelde artikelen waarin de Kaderwet van
toepassing wordt verklaard op de verschillende privaatrechtelijk
georganiseerde zbo's, voor zover daarin de artikelen van de Kaderwet die
alleen van toepassing zijn op krachtens publiekrecht ingestelde
rechtspersonen van toepassing worden uitgezonderd. Deze van toepassing
uitgezonderde bepalingen kunnen worden geschrapt. De uitzondering is
overbodig, nu uit de Kaderwet zelf volgt welke artikelen van toepassing
zijn.

In de voorgestelde artikelen 4c, 4x, 4ab, 4ap van de Wegenverkeerswet
1994 de woorden "Onze voor die wetten eerst verantwoordelijke Ministers"
vervangen door: Onze Minister(s) wie het aangaat. Aanwijzing 74 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving. 

In het voorgestelde artikel 4ah, derde lid, onder a, van de
Wegenverkeerswet 1994 "onderdeel l" vervangen door: onderdeel p en
"onderdeel a" vervangen door: onderdeel b.

In het voorgestelde artikel 4aj van de Wegenverkeerswet "onderdeel m"
vervangen door: onderdeel p.

In het voorgestelde artikel 7.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart
schrappen de woorden: voor het luchthaventerrein Schiphol.

	Per 1 september 2010 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de
Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad
van State. Sinds die datum kent de Raad van State - naast de al
bestaande Afdeling bestuursrechtspraak - een Afdeling advisering. Gelet
op de onmiddellijke werking van genoemde wet, worden adviesaanvragen bij
de Raad van State van vóór 1 september 2010 na die datum afgedaan
door de Afdeling advisering van de Raad van State.

	Onderscheidenlijk het voorgestelde artikel 4z van de Wegenverkeerswet
1994, artikel 7.3, tweede lid, van de Wet luchtvaart, artikel 4.1, derde
lid van de Wet wegvervoer goederen, artikel 2, tweede lid, van de Wet
rijonderricht motorrijtuigen 1993 en artikel 29, eerste lid, van de
Binnenvaartwet. 

	Vgl. het voorgestelde artikel 4aa, eerste lid, onder p, van de
Wegenverkeerswet.

	Kamerstukken II 2007/08, 25 268 en 29 362, nr. 46.

	Het voorgestelde artikel 4a, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994
en het voorgestelde artikel 5.22, tweede lid, van de Wet luchtvaart.

	Pb. 1993, L 14/1.

	Hieronder wordt ingevolge artikel 2, onderdeel g, van Verordening nr.
95/93 verstaan: elke luchthaven waarop een luchtvaartmaatschappij of een
andere exploitant van vliegtuigen, om te kunnen landen of opstijgen,
moet beschikken over een door een coördinator toegewezen slot, met
uitzondering van overheidsvluchten, noodlandingen en humanitaire
vluchten. 

Onder "slot" wordt ingevolge artikel 2, onderdeel a, van Verordening nr.
95/93 verstaan: door een coördinator overeenkomstig deze verordening
gegeven toestemming om op een welbepaalde datum en tijd de gehele voor
de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur
op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te
stijgen, zoals toegewezen door een coördinator overeenkomstig deze
verordening.   

	De SACN wordt gefinancierd door de luchtvaartmaatschappijen met
Nederland als thuisbasis (ongeveer 2/3 van de begroting) en de drie
gecoördineerde luchthavens (ongeveer 1/3 van de begroting).

	De RDW is bijvoorbeeld ook belast met taken op het terrein van de
Arbeidstijdenwet, het Warenwetbesluit algemene productveiligheid en het
Besluit etikettering energiegebruik personenauto's.  

	Vgl. aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........