Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.11.0550/III	's-Gravenhage, 18 april 2012

Bij Kabinetsmissive van 29 december 2011, no.11.003156, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht en
het Burgerlijk Wetboek ter implementatie van de richtlijn solvabiliteit
II en invoering van een daarop gebaseerd regime voor bepaalde kleinere
verzekeraars (Implementatiewet richtlijn solvabiliteit II), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van richtlijn 2009/138/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de
toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en
herverzekeringsbedrijf (hierna: de richtlijn). De richtlijn omvat een
herziening en herschikking van een groot aantal bestaande Europese
richtlijnen. 

De richtlijn voorziet in een nieuw kader voor het prudentieel toezicht
op verzekeraars en is vormgegeven langs drie pijlers: (1) kwantitatieve
financiële eisen, (2) kwalitatieve eisen en het toezichtproces en (3)
toezichtrapportage en openbaarmaking van informatie. Voor verzekeraars
betekent de implementatie van de richtlijn in het algemeen een
verzwaring van solvabiliteitseisen. De richtlijn introduceert daarnaast
de verplichting voor verzekeraars om activa en passiva op marktwaarde te
waarderen en stelt eisen aan de governance van verzekeraars door het
verplichtstellen van een risicobeheerssysteem. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot het voorgestelde artikel 1:58e, het proportionaliteitsbeginsel,
grensoverschrijdende activiteiten door verzekeraars met een beperkte
risico-omvang, het toezichtkader op verzekeraars uit derde landen, het
toezicht op natura-uitvaartverzekeraars en zorgverzekeraars. Zij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Artikel 1:58e: handhaving

Het voorgestelde artikel 1:58e van de Wet op het financieel toezicht
(hierna: Wft) bepaalt dat de Nederlandsche Bank (hierna: DNB), al dan
niet in de rol van groepstoezichthouder, jegens een verzekeringsholding
met zetel in Nederland kan optreden indien door die holding of een van
de verzekeraars in de groep in strijd wordt gehandeld met 'het bepaalde
in hoofdstuk 3.6 of met bepalingen van andere lidstaten die met de
strekking van dat hoofdstuk overeenkomen.' De Afdeling merkt daarover
het volgende op.

Blijkens de toelichting strekt de bepaling tot implementatie van artikel
258, eerste lid, van de richtlijn. Artikel 258 van de richtlijn ziet op
handhaving van de voorschriften uit de richtlijn gericht op
verzekeringsgroepen (de artikelen 218 tot en met 246 van de richtlijn).
Artikel 258, eerste lid, beantwoordt de vraag welke toezichthouder
maatregelen neemt in het geval door een lid van de groep voorschriften
niet worden nageleefd dan wel indien een bedreiging ontstaat voor de
financiële positie van de groep. Artikel 258, eerste lid, eerste
alinea, van de richtlijn bepaalt dat de groepstoezichthouder zich richt
tot de verzekeringsholding (onderdeel a) en de toezichthoudende
autoriteiten tot de verzekerings- en herverzekeringsondernemingen in de
groep (onderdeel b). De tweede en derde alinea onderscheiden situaties
waarin de groepstoezichthouder, kort gezegd, niet gevestigd is in de
lidstaat waar de onderneming die de voorschriften niet naleeft gevestigd
is. In een dergelijk geval stelt de groepstoezichthouder de
toezichthoudende instantie van de betreffende lidstaat in kennis van
zijn bevindingen, opdat deze de nodige maatregelen kan nemen. 

 

De Afdeling is er niet op voorhand van overtuigd dat uit artikel 258,
eerste lid, van de richtlijn volgt dat door de toezichthouder die
verantwoordelijk is ten aanzien van de verzekeringsholding, jegens die
verzekeringsholding handhavingsmaatregelen dienen te worden genomen in
alle gevallen dat een dochteronderneming relevante bepalingen niet
naleeft. Handhaving zal in een dergelijk geval immers in eerste
instantie plaatsvinden door de toezichthoudende instantie in de lidstaat
waar de dochteronderneming haar zetel heeft (artikel 258, eerste lid,
onderdeel b, van de richtlijn). 

De Afdeling merkt vervolgens op dat het opleggen van sancties aan de
holding wegens overtreding van voorschriften die niet op voorhand
gespecificeerd zijn ('bepalingen van andere lidstaten die met de
strekking van dat hoofdstuk overeenkomen'), problematisch is. De vraag
doet zich voor hoe voor de holding duidelijk kan zijn welke bepalingen
van andere lidstaten met de strekking van hoofdstuk 3.6. Wft
overeenkomen. Bepalingen die door sancties gehandhaafd worden, dienen
nauwkeurig geformuleerd te worden, zodat de overtreder duidelijk is wat
hem verweten wordt. De thans gekozen opzet voldoet naar het oordeel van
de Afdeling niet zonder meer aan het uitgangspunt dat geen straf kan
worden opgelegd zonder voorgaande strafbepaling. Dit is temeer van
belang, nu het bij de voorgestelde handhavingsmaatregelen kan gaan om
een bestraffende sanctie die kan worden opgelegd aan een entiteit (de
verzekeringsholding) die slechts 'indirect' bij de overtreding is
betrokken. De overtreding van de genoemde voorschriften vindt immers
niet plaats door de holding zelf, maar door 'een van de verzekeraars die
deel uitmaken van de groep'. 

De Afdeling adviseert artikel 1:58e Wft in het licht van het
bovenstaande nader te bezien.

2.	Proportionaliteitsbeginsel

De voorgestelde artikelen 2:3.0 en 3:4a Wft bepalen dat het bepaalde
ingevolge het Deel Markttoegang financiële ondernemingen
respectievelijk het Deel Prudentieel toezicht financiële ondernemingen
van de Wft op verzekeraars wordt toegepast op een wijze die
proportioneel is ten aanzien van de aard, omvang en complexiteit van de
risico’s die verbonden zijn aan de desbetreffende verzekeraar. Hiermee
wordt, aldus de toelichting, het proportionaliteitsbeginsel zoals dat in
artikel 29, derde lid, van de richtlijn is geformuleerd, in de Wft
opgenomen.

De Afdeling is van oordeel dat uit de toelichting onvoldoende duidelijk
wordt waartoe de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel op het
"deel martktoegang" en "deel prudentieel toezicht" leidt. De toelichting
geeft weliswaar aan dat de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel
wordt bepaald door het individuele risicoprofiel van de verzekeraar en
de groep, waarbij de criteria aard, omvang en complexiteit van de
risico’s worden genoemd, maar de toelichting hanteert daarbij slechts
algemene termen. Het ligt, gelet op de aard van de bepalingen en de
vereiste rechtszekerheid voor financiële ondernemingen, naar het
oordeel van de Afdeling niet in de rede om de toepassing van die
bepalingen in Deel 2 (Markttoegang financiële ondernemingen) en Deel 3
(Prudentieel toezicht financiële ondernemingen) van de Wft vooraf op
generieke wijze te clausuleren. De Afdeling meent dat er aanleiding is
om deze bepalingen nader uit te werken. 

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan
te passen. 

3.	Grensoverschrijdende activiteiten door verzekeraars met een beperkte
risico-omvang

Het voorstel introduceert een nieuwe categorie verzekeraars, te weten de
verzekeraar met beperkte risico-omvang. Een verzekeraar met beperkte
risico-omvang blijft onder de drempelwaarden, genoemd in artikel 4 van
de richtlijn, en blijft daarmee buiten het bereik van de richtlijn. 

Verzekeraars die binnen het bereik van de richtlijn vallen, kunnen op
grond van het zogenoemde Europees paspoort met gebruikmaking van een
bijkantoor of door het verrichten van diensten grensoverschrijdende
activiteiten verrichten. Omdat een verzekeraar met een beperkte
risico-omvang buiten het bereik van de richtlijn valt, kan hij geen
gebruik maken van het Europees paspoort. Met het oog hierop wijzigt het
voorstel de artikelen 2:116 en 2:119 Wft. 

Op grond van de artikelen 2:115 en 2:118 Wft dient een levens- of
schadeverzekeraar die voornemens is vanuit een in een andere lidstaat
gelegen bijkantoor respectievelijk door middel van het verrichten van
diensten naar een andere lidstaat zijn bedrijf uit te oefenen, vooraf
instemming te verkrijgen van DNB. De artikelen 2:116 en 2:119 Wft
bepalen dat DNB instemt met een dergelijk verzoek tenzij, kort gezegd,
de governance of de financiële positie van de verzekeraar ontoereikend
is. DNB doet mededeling van een dergelijk besluit aan de
toezichthoudende instantie in de lidstaat waar de verzekeraar voornemens
is zijn bedrijf uit te oefenen. 

De Afdeling constateert dat in het voorstel de artikelen 2:116 en 2:119
Wft slechts in die zin worden aangepast, dat de bepalingen ter zake van
de mededeling van DNB aan de toezichthoudende instantie in de lidstaat
waar de verzekeraar voornemens is zijn bedrijf uit te oefenen, niet van
toepassing worden verklaard op aanvragen door verzekeraars met beperkte
risico-omvang.

De Afdeling meent dat daarmee de hoofdregel uit de artikelen 2:116 en
2:119 Wft – te weten dat DNB in beginsel instemt met het voornemen van
de verzekeraar – van toepassing blijft op verzekeraars met een
beperkte risico-omvang. Het vereiste dat de verzekeraar in de lidstaat
van ontvangst beschikt over een vergunning voor het uitvoeren van de
activiteiten, wordt niet gesteld. De Afdeling meent dat dit suggereert
dat deze categorie verzekeraars gebruik kan maken van een Europees
paspoort. Deze suggestie dient naar het oordeel van de Afdeling in het
voorstel te worden weggenomen. 

De Afdeling adviseert de toelichting bij de artikelen 2:116 en 2:119 Wft
aan te vullen en het voorstel aan te passen.  

4.	Toezichtkader op verzekeraars uit derde landen 

De richtlijn geeft in de artikelen 260 en verder een kader voor toezicht
op verzekeringsgroepen waarvan de moederonderneming zich buiten de
Europese Unie bevindt. Artikel 260 van de richtlijn bepaalt dat de
toezichthoudende autoriteiten in een dergelijk geval verifiëren of op
de ondernemingen die buiten de Unie zijn gevestigd, toezicht wordt
gehouden dat gelijkwaardig is aan het toezicht dat op grond van de
richtlijn in de Europese Unie wordt uitgeoefend. Als sprake is van
gelijkwaardig toezicht, dan vertrouwen de lidstaten op het toezicht dat
wordt uitgeoefend door de autoriteiten van het derde land (artikel 261
van de richtlijn en artikel 3:288j Wft). 

Ingeval geen gelijkwaardig toezicht wordt uitgeoefend, bepaalt artikel
262 van de richtlijn dat de toezichthoudende instanties een aantal
bepalingen uit de richtlijn naar analogie kunnen toepassen (artikel 262,
eerste lid, eerste alinea), danwel dat zij andere methoden toepassen die
een passend toezicht waarborgen (artikel 262, tweede lid, eerste
alinea). 

Artikel 262 van de richtlijn is geïmplementeerd in het voorgestelde
artikel 3:288k Wft. Dat artikel bepaalt dat, indien geen sprake is van
gelijkwaardig toezicht, een aantal artikelen van overeenkomstige
toepassing is, of een van de in het vierde lid bedoelde methoden wordt
toegepast. Artikel 3:288k, vierde lid, bepaalt dat DNB andere methoden
kan toepassen die passend toezicht waarborgen op herverzekeraars,
levensverzekeraars en schadeverzekeraars in een
verzekeringsrichtlijngroep.      

De Afdeling constateert dat in de tekst noch in de toelichting wordt
gespecificeerd welke 'andere methoden' DNB in haar toezicht kan
toepassen. De toelichting verwijst slechts naar artikel 262, tweede lid,
tweede alinea, van de richtlijn, dat stelt dat de toezichthoudende
autoriteiten kunnen verlangen dat een verzekeringsholding met
hoofdkantoor in de Europese Unie wordt opgericht. De Afdeling meent dat
daarmee slechts één mogelijke methode van toezicht wordt geschetst. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader inzicht te geven in de
wijze waarop DNB voornemens is uitvoering te geven aan het toezicht,
indien geen sprake is van gelijkwaardig toezicht als bedoeld in artikel
3:288j en de in artikel 3:288k, eerste lid, Wft, genoemde bepalingen
niet worden toegepast.  

5.	Toezicht op natura-uitvaartverzekeraars

Natura-uitvaartverzekeraars vallen op grond van artikel 10 van de
richtlijn buiten het bereik van de richtlijn. De richtlijn laat ook geen
ruimte om natura-uitvaartverzekeraars toch binnen de reikwijdte te
scharen. 

Thans wordt voorgesteld om op natura-uitvaartverzekeraars (en
verzekeraars met een beperkte risico-omvang die om die reden ook buiten
het toepassingsbereik van de richtlijn vallen) een nationaal regime
'Solvency II Basic' toe te passen. Natura-uitvaartverzekeraars worden om
dezelfde reden ook niet betrokken in het groepstoezicht op basis van de
richtlijn. De toelichting vermeldt dat natura-uitvaartverzekeraars
worden betrokken in het Solvency II Basic-groepstoezicht. Solvency II
Basic-groepstoezicht kan aldus worden uitgeoefend op levens- en
schadeverzekeraars met beperkte risico-omvang en op
natura-uitvaartverzekeraars.  

De toelichting vermeldt echter niet hoe het toezicht zal worden
vormgegeven in het geval een natura-uitvaartverzekeraar deel uitmaakt
van een groep die, zonder de natura-uitvaartverzekeraar, de
drempelwaarden voor groepstoezicht op basis van de richtlijn
overschrijdt.  

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande
aan te vullen.

6.	Zorgverzekeraars

Bij de totstandkoming van de Zorgverzekeringswet (Zvw) is aan de orde
geweest dat de toen geldende Europese richtlijnen inzake het
verzekeringsbedrijf van toepassing waren. De vraag die in dit verband
opkwam was, of een inbreuk op de voorschriften van deze richtlijnen
gerechtvaardigd kan worden met een beroep op het algemeen belang op
grond van artikel 54 van de derde richtlijn schadeverzekering. In de
memorie van toelichting bij de Zvw werd deze vraag bevestigend
beantwoord en werd hierbij met name verwezen naar een brief van de
Europese Commissie. 

Genoemd artikel 54 van de derde richtlijn schadeverzekering is vervangen
door het nieuwe artikel 206 van de richtlijn. De opzet is daarbij
enigszins gewijzigd, maar de strekking ervan lijkt de Afdeling nog
dezelfde te zijn. Gelet op het belang van dit aspect voor het
functioneren van het stelsel van de Zvw acht de Afdeling het wenselijk
dat in de toelichting nader wordt ingegaan op de wijzigingen in artikel
206 van de richtlijn ten opzichte van artikel 54 van de derde richtlijn
schadeverzekering en de betekenis van die wijzigingen voor het stelsel
van de Zvw. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.  

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W06.11.0550/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de in artikel 1:1 Wft voorgestelde definitie van 'bijkantoor' tot
uitdrukking brengen dat een bijkantoor van een verzekeraar gevestigd is
in een andere staat dan de staat van de zetel.

De grondslagen voor nadere regelgeving in de artikelen 1:24, 1:51e en
1:65 Wft nader clausuleren. 

De in voorgesteld artikel 1:55a Wft opgenomen verwijzing naar artikel
1:71, eerste lid,  verduidelijken in de toelichting.  

Het in artikel I, onderdeel U, in te voegen artikel nummeren als 2:2a of
2:3a.

De in artikel I, onderdeel V, voorgestelde aanpassing van het vierde lid
van artikel 2:31 Wft beperken tot de vrijwillige deelname aan het
volledige Solvency II-regime, nu van 'migratie' naar Solvency Basic
slechts sprake kan zijn als de verzekeraar al over een vergunning
beschikt.

In de artikelen 2:35, 2:38, eerste lid, en 2:39, eerste lid, Wft tot
uitdrukking brengen dat de verzekeraar ingevolge de richtlijn niet
beschikt over een paspoort. Het invoegen van de zinsnede 'geen
verzekeraar met beperkte risico-omvang is' is daarvoor onvoldoende, nu
de definitie in artikel 1:1 vereist dat op deze verzekeraar ingevolge de
Wft een aangepast toezichtregime van toepassing is, hetgeen niet geldt
voor verzekeraars met zetel in een andere lidstaat. Daarnaast wordt geen
uitzondering gemaakt voor verzekeraars die hun lidstaat van herkomst
vrijwillig hebben gekozen voor het volledig Solvency II-regime.

In het artikel I, onderdeel AC, te wijzigen artikel 2:54b Wft de
verwijzing naar artikel 211, tweede lid, van de richtlijn schrappen nu
het een regelingsopdracht aan de Europese Commissie betreft. Indien niet
kan worden gewacht op de uitvoeringsverordening de relevante
voorschriften in de wet opnemen.    

In het in artikel I, onderdeel BZ, te wijzigen 3:132, eerste lid, Wft
formuleren als: 'De Nederlandsche Bank kan in krachtens het vierde lid
te bepalen omstandigheden een verzekeraar met zetel in Nederland een
kapitaalopslag op het solvabiliteitskapitaalvereiste opleggen.' Voorts
het voorgestelde derde lid schrappen.  

In artikel 3:135 (nieuw), eerste lid, Wft 'artikel 3:57, vijfde lid'
vervangen door: artikel 3:57, vierde lid. 

In artikel 3:137 (nieuw), eerste lid, onderdeel b, Wft 'artikel 3:57,
vijfde lid' vervangen door: artikel 3:57, vierde lid. 

In artikel 3:137 (nieuw), zevende lid, Wft 'bedoeld in het vijfde lid'
vervangen door: bedoeld in het zesde lid. 

In artikel 3:267d (nieuw), tweede lid, Wft 'wat betreft de gehele
activaportefeuille' schrappen.

In artikel 3:267d (nieuw), derde lid, Wft ', met name die ter dekking
van het minimumkapitaalvereiste en het solvabiliteitskapitaalvereiste,'
schrappen.

In artikel 3:267d (nieuw), eerste lid, Wft 'prudent-person beginsel'
vervangen door: prudent-person regel, danwel aangeven in hoeverre een
onderscheid met het bepaalde in artikel 3:267b Wft is beoogd.

In de voorgestelde artikelen 3:282 en 3:283 Wft de aanwijzing van een
groepstoezichthouder door DNB herformuleren als het door DNB in
gezamenlijk overleg met de toezichthoudende instanties uit andere
lidstaten vaststellen van de groepstoezichthouder, nu geen sprake is van
een besluit van DNB tot aanwijzing van een groepstoezichthouder.  

In het voorgestelde artikel 3:283, derde lid, Wft 'discussie' vervangen
door: overleg, en 'na haar verzoek' vervangen door: 'na aanvang van het
overleg'. 

In het voorgestelde artikel 3:288b Wft 'kapitaalvereiste' vervangen
door: solvabiliteitskapitaalvereiste. 

In het voorgestelde artikel 3:288k, eerste lid, Wft 'of een van de in
het vierde lid bedoeld methoden.' schrappen, en in artikel 3:288k,
vierde lid, 'De Nederlandsche Bank kan' vervangen door: In afwijking van
het eerste lid kan De Nederlandsche Bank. 

In artikel II, onderdeel A, 'artikel 441, tiende lid,' wijzigen in:
artikel 441, lid 10.

Gelet op de definitiebepaling in artikel 427, lid 1, in de voorgestelde
artikelen 444a, 444b, 444c en 444d van Boek 2 van het Burgerlijk
wetboek, 'verzekeringsonderneming' en 'verzekeraar' telkens vervangen
door: verzekeringsmaatschappij.    

In het voorgestelde artikel 444c, lid 2, van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek 'Artikel 435a, tweede lid,' vervangen door: Artikel 435a, lid
2,.

	PbEU 2011 L 335 

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel K.

	De vraag is overigens evenzo op welke wijze dat voor de toezichthouder
kenbaar kan zijn.

	Artikel 1:80 Wft ziet op het opleggen van een bestuurlijke boete door
de toezichthouder. 

	Het Deel markttoegang financiële ondernemingen voorziet in regels ter
zake van de toetreding van financiële ondernemingen tot de Nederlandse
financiële markten. Hiertoe behoren in de eerste plaats de
vergunningeisen. Het Deel prudentieel toezicht financiële ondernemingen
voorziet in regels ter bevordering van de soliditeit van financiële
ondernemingen. Hiertoe behoren onder andere de solvabiliteits- en
liquiditeitsvereisten.

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel U.

	Blijkens voorgesteld artikel 1:1 Wft wordt onder verzekeraar met
beperkte risico-omvang verstaan: (a) een levensverzekeraar of
schadeverzekeraar op wie ingevolge artikel 4 van de richtlijn
solvabiliteit II en het ingevolge deze wet bepaalde een aangepast
toezichtkader van toepassing is of (b) een natura-uitvaartverzekeraar;

	Een Europees paspoort biedt financiële ondernemingen die beschikken
over een vergunning in de lidstaat waar zij hun zetel hebben (lidstaat
van herkomst) de mogelijkheid om zonder vergunning gebruikmaking van een
bijkantoor of door het verrichten van diensten activiteiten te
verrichten in andere EU-lidstaten (lidstaat van ontvangst).  

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel DA. 

	Een natura-uitvaartverzekeraar kan een omvang hebben die de
drempelwaarden voor 'verzekeraars met een beperkte risico-omvang'
overschrijdt.

	Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A. 

	Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van
de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe
verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche,
en houdende wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde
richtlijn schadeverzekering). (PbEG 1992 L 228).

	Kamerstukken II 2003/2004, 29 763, nr. 3. 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   II 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........