Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.12.0178/III	's-Gravenhage, 30 mei 2012

Bij Kabinetsmissive van 29 mei 2012, no. 12.001227, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel voor een Tijdelijke wet stabiliteitsprogramma zorg
2013, met memorie van toelichting.

Op 26 april 2012 hebben de fracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks en de
ChristenUnie een akkoord gesloten in het kader van het
Stabiliteitsprogramma Nederland (hierna: Lenteakkoord). Het Lenteakkoord
is vervolgens, nader ingevuld, op 25 mei 2012 door de minister van
Financiën als onderdeel van de Voorjaarsnota aangeboden aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het Lenteakkoord
bevat een pakket van lastenverzwaringen en ombuigingen voor 2013 en is
gericht op de realisatie van een EMU-tekort van 3% in dat jaar.
Onderdeel van het pakket is een aantal maatregelen ter beperking van de
uitgaven op het terrein van de zorg. Het akkoord voorziet tevens in
compenserende maatregelen voor bepaalde groepen. Het onderhavige
voorstel voorziet, ter uitvoering van die maatregelen, in de bevoegdheid
voor de regering om, ter beperking van de uitgaven voor zorg in het jaar
2013, bij algemene maatregel van bestuur af te wijken van een aantal
formeelwettelijke bepalingen.

De toelichting stelt dat voor de in het Lenteakkoord overeengekomen
maatregelen in de zorg geldt dat, mede met het oog op het tijdig
verschaffen van duidelijkheid aan de verzekerden, zorgverzekeraars en
andere bij de effectuering van maatregelen betrokken instanties, op de
kortst mogelijke termijn de vereiste regelgeving moet worden
gerealiseerd. Het is van groot belang dat vóór de zomerperiode zoveel
mogelijk zekerheid bestaat over de te nemen maatregelen. Effectuering
per 2013 en reductie van het (EMU-)tekort is anders illusoir, zo stelt
de toelichting.   

Een beperkt deel van de voorgenomen maatregelen kan, zo blijkt uit de
toelichting, zonder wijziging van formele wetten geen doorgang vinden.
In de toelichting wordt vervolgens opgemerkt dat de regering geen andere
keuze ziet dan voor het ingaan van het zomerreces met de Tweede Kamer en
de Eerste Kamer overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen
waarvoor in beginsel vaststelling bij formele wet is vereist. Naar het
oordeel van de regering kan dat niet tijdig zijn beslag krijgen door de
vaststelling van een formele wet met de concrete maatregelen. Daarom
stelt de regering, met artikel 2 van het voorstel, een tijdelijke
delegatiebepaling voor. Deze delegatiebepaling geeft de regering de
bevoegdheid om de beoogde maatregelen, en de voorzieningen die daar mee
samenhangen, alvast bij algemene maatregel van bestuur tot stand te
brengen. Deze maatregelen en voorzieningen zien zowel op de beperking
van uitgaven als op compenserende maatregelen ten behoeve van bepaalde
groepen. In de toelichting wordt ten slotte opgemerkt dat de regering
zich realiseert dat zij in dit verband voorstelt haar een uitzonderlijke
bevoegdheid te verschaffen, maar dat zij er op vertrouwt dat voor de
noodzaak van deze stap begrip zal bestaan. 

De Afdeling advisering van de Raad van State is zich bewust van de
bijzondere politieke situatie waarin het pakket maatregelen dat is
vervat in het Lenteakkoord tot stand is gekomen en onderschrijft de
noodzaak om, met het oog op de vereiste reductie van het (EMU-)tekort,
op korte termijn ingrijpende maatregelen te treffen. Het voorstel strekt
tot afwijking bij algemene maatregel van bestuur van formeelwettelijke
bepalingen. Dergelijke afwijkingen dienen naar het oordeel van de
Afdeling afzonderlijk en dragend te worden gemotiveerd en geclausuleerd.
Dit geldt meer in het bijzonder indien sprake is van lastenverzwarende
maatregelen. Het is tegen deze achtergrond dat Afdeling het onderhavige
voorstel beziet. 

 

De Afdeling maakt opmerkingen over de noodzaak van het voorstel, zowel
uit een oogpunt van spoedeisendheid als van inhoudelijke motivering, de
verwerking van persoonsgegevens, de 'omzetting' van genomen amvb’s in
een formele wet en de horizonbepaling. De belangrijkste conclusie van de
beoordeling van het voorstel in dit advies is dat de noodzaak van een zo
ruime delegatie niet is aangetoond, mede omdat op een enkel punt het
desbetreffende voornemen al voldoende is bepaald om direct te worden
opgenomen in het wetsvoorstel. De Afdeling is van oordeel dat in verband
daarmee het voorstel deels nader dient te worden overwogen.

   

1.	Noodzaak: spoedeisende karakter

Zoals hierboven reeds is opgemerkt, wordt in de memorie van toelichting
vastgesteld dat voor een beperkt aantal maatregelen uit het Lenteakkoord
op het terrein van de zorg aanpassing van wetgeving in formele zin
noodzakelijk is. De toelichting stelt tevens dat een dergelijk
wetgevingstraject naar het oordeel van de regering niet tijdig vóór
het zomerreces zijn beslag kan krijgen. 

De Afdeling heeft zeer onlangs, in het kader van de uitwerking van het
Lenteakkoord, inmiddels advies uitgebracht over drie fiscale
wetsvoorstellen alsmede over het voorstel van Wet afschaffing
huishoudinkomenstoets en het voorstel van Wet verhoging AOW- en
pensioenrichtleeftijd. De in deze wetgeving opgenomen maatregelen dienen
eveneens uiterlijk 1 januari 2013 (en in sommige gevallen aanmerkelijk
eerder), in werking te treden. De Afdeling constateert dat de regering
op deze terreinen wel voldoende mogelijkheden heeft gezien om tijdig het
benodigde wetgevingstraject te voltooien.

De Afdeling meent, gelet op het bovenstaande, dat de toelichting
vooralsnog onvoldoende duidelijk maakt waarom op het terrein van de zorg
het wetgevingstraject niet tijdig kan worden afgerond en een
uitzonderlijke bevoegdheid zoals thans voorgesteld noodzakelijk is. Dit
geldt temeer nu, zoals hierna, onder 2., wordt uiteengezet, het terrein
waarop de thans beoogde wet zich moet richten, als voor de voorgestelde
delegatie hoe dan ook al voldoende reden bestaat, buitengewoon beperkt
van omvang is, terwijl de desbetreffende voornemens (althans in
hoofdlijnen) al voldoende zijn bepaald.

De Afdeling adviseert de noodzaak van het voorstel in het licht van het
voorgaande alsnog dragend te motiveren. 

2.	Noodzaak: inhoudelijke motivering

De Afdeling heeft hierboven reeds opgemerkt dat iedere grondslag voor
afwijking bij algemene maatregel van bestuur van formeelwettelijke
bepalingen afzonderlijk dient te worden gemotiveerd. Zij meent voorts
dat reeds nu inzicht dient te worden gegeven in de maatregelen die de
regering zich voorneemt op basis van de voorgestelde machtiging. De
Afdeling leidt uit de toelichting af dat het Lenteakkoord uitgangspunt
en kader is voor de wetgevende maatregelen op het terrein van de zorg.
In dit verband heeft zij met belangstelling kennis genomen van de
bijlage bij de memorie van toelichting. Deze bijlage bevat de
belangrijkste voorgenomen maatregelen ten behoeve van het
stabiliteitsprogramma zorg 2013 die wijziging in de wetgeving vereisen
en die noodzakelijk zijn om de zorgkosten voor het jaar 2013 beheersbaar
te houden. 

Met deze bijlage zijn aldus de contouren van de te treffen wettelijke
regeling bepaald. Tegen de achtergrond hiervan zal de Afdeling hierna de
noodzaak van de in artikel 1 voorgestelde delegatie per onderdeel
bezien. Uitgaande van de bijlage, komt zij daarbij tot het oordeel dat
die noodzaak van de delegatie in de nu voorgestelde omvang niet is
aangetoond. Het trok de aandacht van de Afdeling dat in het algemene
deel van de toelichting, na de stelling dat voor een beperkt deel van de
maatregelen wetswijziging nodig is, wordt opgemerkt: "ook is denkbaar
dat in verband met de te nemen maatregelen wettelijke regels moeten
worden gesteld ter- gedeeltelijke of gehele – compensatie van de
gevolgen voor bepaalde groepen (wellicht in de sfeer van de zorgtoeslag
of de compensatie van het verplichte eigen risico)". De Afdeling acht
een dergelijke passage ontoereikend als motivering van de noodzaak,
mocht de regering dat ermee hebben beoogd.     

a. Algemene wet bijzondere ziektekosten

Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel a., en
tweede lid, staat afwijking toe van het bepaalde bij Hoofdstuk III van
de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: AWBZ). In de bijlage
bij de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat 'voor de AWBZ geldt
dat vooralsnog geen wijzigingen op wetsniveau hoeven te worden
doorgevoerd'. De Afdeling stelt vast dat daarmee niet de noodzaak is
aangetoond om thans een machtiging voor afwijking van Hoofdstuk III van
de AWBZ te introduceren. 

De Afdeling adviseert het voorgestelde onderdeel a. te schrappen, dan
wel in de toelichting alsnog dragend en gespecificeerd te motiveren voor
welke met het Lenteakkoord voorgenomen maatregel de machtiging op dit
punt noodzakelijk is. 

b. Zorgverzekeringswet

Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b., en
tweede lid, staat afwijking toe van het bepaalde bij een aantal
onderdelen van de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw). In de meergenoemde
bijlage, onderdeel A., wordt opgemerkt dat de daar behandelde
maatregelen onder 1. en 3. onder meer aanpassing vragen van de Zvw. 

Ten aanzien van het eerste van beide punten, de verhoging van het eigen
risico, geldt dat de bijlage concrete bedragen noemt. Gelet daarop, ziet
de Afdeling niet in waarom de inhoud van desbetreffende aanpassing
(althans in de kern) niet al direct kan worden neergelegd in een
concreet tekstvoorstel tot aanpassing van de Zvw op dit punt. Voor zover
behoefte bestaat aan uitwerking bij algemene maatregel van bestuur, kan
een delegatiebepaling aan bedoeld tekstvoorstel worden toegevoegd. 

Voor zover het ten aanzien van het tweede van beide punten, het
verzachten van de eigen bijdrage GGZ, nog niet mogelijk is om eveneens
nu al direct te komen met een concreet bepaald voorstel, zou de
voorgestelde delegatie zich tot dit onderdeel kunnen beperken.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader
te overwegen.   

c. Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten 

Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel c., en
tweede lid, staat afwijking toe van het bepaalde bij de artikelen 2 en
2a van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten. 

De Afdeling heeft in de memorie van toelichting noch in de daarbij
behorende bijlage een verwijzing aangetroffen naar een maatregel die
noodzaakt tot afwijking van de artikelen 2 en 2a van de Wet
tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten. 

De Afdeling merkt op dat in artikel 2, eerste lid, van de Wet
tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten een grondslag is
opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur de tegemoetkoming
alsmede de kring van personen die voor een tegemoetkoming in aanmerking
komen vast te stellen. De criteria genoemd in artikel 2, eerste lid,
onderdeel a tot met c, van die wet, op basis waarvan de kring van
personen die in aanmerking komt voor een tegemoetkoming kan worden
bepaald, kunnen ingevolge artikel 2, derde lid, van de Wet
tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten bij algemene maatregel
van bestuur worden aangepast. Na de plaatsing in het Staatsblad van een
krachtens het derde lid vastgestelde algemene maatregel van bestuur
dient zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot regeling van het
betrokken onderwerp bij de Staten-Generaal te worden ingediend. De
Afdeling stelt vast dat de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en
gehandicapten reeds een ruime delegatiegrondslag bevat.  

De Afdeling adviseert het voorgestelde onderdeel c. te schrappen, dan
wel in de toelichting alsnog dragend en gespecificeerd te motiveren voor
welke met het Lenteakkoord voorgenomen maatregel de machtiging op dit
punt noodzakelijk is. 

d. Wet op de zorgtoeslag 

Het voorgestelde artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel d., en
tweede lid, staat afwijking toe van het bepaalde bij de artikelen 2 tot
en met 4 van de Wet op de zorgtoeslag. Blijkens de toelichting zal de in
het Lenteakkoord overeengekomen stijging van het eigen risico van €220
naar €315 voor huishoudens tot het minimuminkomen volledig worden
gecompenseerd via de zorgtoeslag. Deze compensatie wordt gerealiseerd
door de drempelpercentages voor de normpremie van de zorgtoeslag te
verlagen en het afbouwpercentage te verhogen. 

Uit de bijlage kan de Afdeling niet direct afleiden dat voor dit doel
afwijking nodig is van de Wet op de zorgtoeslag. De Afdeling adviseert
het voorgestelde onderdeel d. te schrappen, dan wel in de toelichting
alsnog dragend en gespecificeerd te motiveren voor welke met het
Lenteakkoord voorgenomen maatregel de machtiging op dit punt
noodzakelijk is. 

3.	Verwerking van persoonsgegevens

Het voorgestelde artikel 1, tweede lid, bepaalt dat bij een krachtens
artikel 1, eerste lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur
regels kunnen worden gesteld betreffende de compensatie van daarbij
vermelde groepen van personen en de daarvoor noodzakelijke verwerking
van persoonsgegevens, met inbegrip van persoonsgegevens betreffende de
gezondheid. De Afdeling merkt over de verwerking van persoonsgegevens
ingevolge het voorgestelde artikel 1, tweede lid, het volgende op.

Het voorstel creëert een expliciete wettelijke grondslag voor
verwerking van persoonsgegevens, met inbegrip van gegevens betreffende
gezondheid. De Afdeling begrijpt dat is beoogd om met deze grondslag
recht te doen aan artikel 8, onderdeel e, van de Wet bescherming
persoonsgegevens (hierna: Wbp): "noodzakelijk voor de goede vervulling
van een publiekrechtelijke taak". Het doel van de verwerking (het
treffen van compensatiemaatregelen) is in de wet opgenomen en de
voorgestelde mogelijkheid persoonsgegevens te verwerken is tot dat doel
beperkt. 

De Afdeling is echter van oordeel dat het voorstel nog niet voldoende
duidelijk maakt in welke gevallen precies gegevens verwerkt worden.
Daarmee is de doelomschrijving onvoldoende welbepaald en uitdrukkelijk
omschreven, hetgeen is vereist ingevolge artikel 7 van de Wbp en artikel
6, eerste lid, onderdeel b, van richtlijn 95/46/EG. De Afdeling is
voorts van oordeel dat onvoldoende duidelijk is welke gegevens verwerkt
zullen worden, zodat thans niet beoordeeld kan worden of het gaat om
gegevens die, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verzameld,
toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn. 

Verwerking van persoonsgegevens betreffende de gezondheid is in beginsel
verboden op grond van artikel 8 van Richtlijn 95/46/EG, geïmplementeerd
in artikel 16 Wbp. Uitzonderingen op dat verbod zijn mogelijk volgens de
voorwaarden van artikel 21 en 23 Wbp. Ziet de Afdeling het goed, dan
beoogt de regering de uitzondering te baseren op artikel 21, eerste lid,
onderdeel f, onder 1, van de Wpb: noodzakelijk voor de uitvoering van
wettelijke voorschriften die voorzien in aanspraken die afhankelijk zijn
van de gezondheidstoestand van de betrokkene. Omdat het verbod het
uitgangspunt is, zal een uitzondering daarop goed gemotiveerd moeten
worden. 

De Afdeling constateert dat de memorie van toelichting geen inhoudelijke
motivering bevat voor het verwerken van gegevens betreffende de
gezondheid, behalve dat het nodig is om compensatie te kunnen bieden.
Daarmee wordt de noodzakelijke afweging tussen het belang van betrokkene
bij compensatie enerzijds en zijn belang bij bescherming van de
gevoelige persoonsgegevens betreffende de gezondheid naar het oordeel
van de Afdeling nog niet voldoende inzichtelijk gemaakt. 

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het bovenstaande
aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen. 

4.	'Omzetting' amvb’s

Op grond van het voorgestelde artikel 2 dient na plaatsing in het
Staatsblad van een krachtens artikel 1 vastgestelde algemene maatregel
van bestuur zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel tot regeling van het
betrokken onderwerp bij de Staten-Generaal te worden ingediend. Indien
het wetsvoorstel wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers der
Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de
algemene maatregel van bestuur onverwijld ingetrokken. 

Gelet op het bijzondere, en uit de aard der zaak tijdelijke, karakter
van een krachtens het voorgestelde artikel 1 vast te stellen algemene
maatregel van bestuur, acht de Afdeling het wenselijk dat de opdracht
aan de regering tot indiening van een wetsvoorstel tot regeling van het
betrokken onderwerp aan een termijn wordt gebonden. Zij denkt daarbij
aan indiening gelijktijdig aan het gereedkomen van de algemene maatregel
van bestuur, zodat het parlement de gelegenheid heeft het voorstel
onmiddellijk inhoudelijk te beoordelen. Gelijktijdige indiening is
steeds mogelijk omdat de inhoud van het wetsvoorstel bepaald wordt door
de voorgestelde algemene maatregel van bestuur en de advisering door de
Afdeling advisering gelijk op kan lopen.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 2 dienovereenkomstig aan
te passen. 

5.	Horizonbepaling

Ingevolge het voorgestelde artikel 3, eerste lid, treedt de wet in
werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het
Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Ingevolge het tweede lid vervalt
de wet op 1 januari 2013, met dien verstande dat artikel 2 - de
verplichting om zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel tot regeling van
het betrokken onderwerp bij de Staten-Generaal in te dienen - van
toepassing blijft ten aanzien van een op grond van artikel 1
vastgestelde algemene maatregel van bestuur. 

Ziet de Afdeling het goed, dan wordt met het voorgestelde artikel 3,
tweede lid, beoogd de bevoegdheid tot het vaststellen van algemene
maatregelen van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 1 te
begrenzen op 1 januari 2013. De voor die datum vastgestelde algemene
maatregelen van bestuur dienen echter wel na die datum gelding te
behouden. Immers, zouden zij vervallen, dan zouden de 'reguliere'
bepalingen in de desbetreffende wetten herleven.

 

Met de thans gekozen formulering vervalt de voorgestelde wet zelf op 1
januari 2013. Daarmee vervallen van rechtswege echter tevens de op deze
wet gebaseerde algemene maatregelen van bestuur, voor zover deze
inmiddels niet al, ingevolge het voorgestelde artikel 2, zijn omgezet in
een wet in formele zin. Naar het de Afdeling voorkomt, zal de regering
dat effect niet hebben beoogd. 

De Afdeling adviseert daarom in artikel 3 een onderscheid te maken
tussen het begrenzen in de tijd (1 januari 2013) van de bevoegdheid als
zodanig tot het vaststellen van algemene maatregelen van bestuur op
grond van het voorgestelde artikel 1 en het algeheel vervallen van de
wet. Dat laatste moment zal dan moeten samenvallen met het omzetten van
de laatste amvb, dan wel het expireren van die amvb in het geval van het
niet tijdig omzetten. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Voorjaarsnota, bijlage 2, Begrotingsakkoord 2013: Verantwoordelijkheid
nemen in crisistijd. 

	De "Wet uitwerking fiscale maatregelen Stabiliteitsprogramma Nederland
I" (zaak W06.12.0146/III), de "Wet uitwerking fiscale maatregelen
Stabiliteitsprogramma Nederland II" (zaak W06.12.0148/III)
respectievelijk de Wet uitwerking fiscale maatregelen III (zaak
W06.12.0169/III. 

	Zaak W12.12.0167/III.

	Zaak W12.12.0176/III.

	Onderdeel B 'Maatregelen AWBZ uit hoofde van het Lenteakkoord'.

	De Afdeling wijst er overigens op dat ingevolge artikel 6, tweede lid,
van de AWBZ, aard, inhoud en omvang van de zorg waarop uit hoofde van de
AWBZ aanspraak bestaat, reeds nu bij algemene maatregel van bestuur
(Besluit zorgaanspraken AWBZ) worden geregeld. 

	Artikel 2, vierde lid, van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en
gehandicapten. 

	Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het
vrije verkeer van die gegevens. (PbEG 1995 L 281). 

	Artikel 11 Wet bescherming persoonsgegevens en artikel 6, eerste lid,
onderdeel c, Richtlijn 95/46/EG.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........