Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.12.0115/III	's-Gravenhage, 22 mei 2012

Bij Kabinetsmissive van 13 april 2012, no.12.000911, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet financiering
sociale verzekeringen in verband met bonussen voor werkgevers voor het
indienstnemen en indiensthouden van oudere werknemers, met memorie van
toelichting.

Het voorstel betreft een drietal maatregelen inzake de
arbeidsparticipatie van ouderen, welke samenhangen met het
Vitaliteitspakket. Het betreft het laten vervallen van de per 1 januari
2013 voorziene verhoging van de premiekorting oudere werknemers
(opbrengst structureel € 642 mjn), de verhoging van de premiekorting
voor het in dienst nemen van uitkeringsgerechtigden ouder dan 50 (kosten
structureel € 70 mjn) en de introductie van een premiekorting voor het
in dienst nemen van werknemers ouder dan 55 (kosten structureel € 180
mjn). Hiertoe worden met name de artikelen 47 en 48 van de Wet
financiering sociale verzekeringen (Wfsv) aangepast. 

De Afdeling gaat, alvorens op de afzonderlijke voorgestelde maatregelen
in te gaan, nader in op de ontwikkeling van de arbeidsmarkt voor ouderen
en de consequenties van die ontwikkeling. Zij spitst vervolgens haar
advies toe op de verschillende groepen (ouderen algemeen, oudere
uitkeringsgerechtigden en mobiele oudere werknemers) waarop het voorstel
ziet. De Afdeling komt tot de conclusie dat er op zichzelf aanleiding is
om de omvang van de premiekorting oudere werknemers te verminderen, en
stelt de vraag of is overwogen om verder te gaan op deze ingeslagen weg.
Zij meent dat de arbeidsmobiliteit van ouderen, in het bijzonder van
oudere uitkeringsgerechtigden, in verschillende gevallen problematisch
is, maar heeft twijfels over de effectiviteit van de intensivering van
de premiekorting bij het in dienst nemen van oudere
uitkeringsgerechtigden en de voorgestelde introductie van een
premiekorting voor het in dienst nemen van werknemers ouder dan 55. Meer
in het bijzonder heeft zij twijfels over het generieke karakter van deze
maatregelen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Inleiding: ontwikkelingen arbeidsmarkt ouderen

In de toelichting wordt terecht aangegeven dat het aantal werkenden door
de vergrijzing en ontgroening substantieel afneemt. Voor werkgevers in
verschillende sectoren zal het moeilijker worden om aan geschikt
personeel te komen. 

Tegelijkertijd leiden technologische ontwikkelingen en globalisering tot
forse verschuivingen tussen sectoren. Daarbij zijn er tussen
opleidingsniveaus grote verschillen in arbeidsmarktontwikkeling. De
langjarige trend is dat de werkgelegenheid in 'abstracte" taken sterk
toeneemt, terwijl die in manuele en routinetaken afneemt. Het
aanpassingsvermogen en de mobiliteit van ouderen zijn lager dan die van
jongeren. Wat zich thans aandient, is de noodzaak van groter
aanpassingsvermogen bij een verouderend werknemersbestand.  

Stijging arbeidsparticipatie ouderen

De netto arbeidsparticipatie van ouderen (55+) is in de afgelopen jaren,
zoals in de meeste westerse landen, sterk toegenomen (van 40 % in 2006
tot 50 % in 2011, tegenover netto cijfers voor de gehele
beroepsbevolking van rond 64 % in 2006 naar ruim 67 % in 2011). De
participatie van deze groep oudere werknemers nam daarmee in de
afgelopen periode het sterkst toe. De arbeidsdeelname van jongeren
daalde in dezelfde periode. De stijging van de arbeidsparticipatie van
ouderen wordt vermoedelijk veroorzaakt door de veranderingen in de
wetgeving ten aanzien van de vervroegde uittreding en prepensioen,
alsook door de stijging van het opleidingsniveau en de toename van de
arbeidsparticipatie van vrouwen. Mogelijk speelt daarnaast een rol dat
ouderen reageren op onrust ten aanzien van de ontwikkeling van tweede
pijler pensioenen en onrust over bezuinigingen ten aanzien van
voorzieningen als AOW en zorg ('cure en care'). 

Volgens de meest recente gegevens neemt de arbeidsdeelname van ouderen
(55+) inmiddels zo sterk toe, dat daarmee de afname van de potentiële
beroepsbevolking als gevolg van de babyboom-generatie wordt
gecompenseerd. 

De verschillen tussen sectoren zijn evenwel groot: bij de overheid en
zorg gaat men jong met pensioen, in de agrarische sector werkt men
langer door.

Een hogere opleiding leidt ook bij ouderen in het algemeen tot een
hogere participatiegraad. 

Beperkte arbeidsmobiliteit ouderen

De arbeidsmobiliteit van ouderen is, zoals in de toelichting wordt
uiteengezet, aanzienlijk lager dan die van jongeren. Hierin wijkt
Nederland niet af van andere landen. Het CPB wijst in dit verband op de
stijgende lonen bij toename van de duur van het dienstverband en de
ontslagbescherming (lifo), alsmede op de hoogte van de
ontslagvergoeding, die oudere werknemers gevangen houdt in een "gouden
kooi". Ouderen worden niet vaker werkloos, maar ouderen die hun baan
verliezen, hebben relatief weinig kansen op een nieuwe baan. Zij hebben
nog de meeste kansen wanneer zij begeleid worden van werk naar werk. 

Mobiliteit van werknemers is van cruciaal belang bij een economie waarin
zich grote veranderingen aftekenen en waarin sprake zal zijn van
stagnatie van de groei of zelfs krimp van de beroepsbevolking. Bij een
verouderende beroepsbevolking die minder mobiel is, neemt daardoor de
kans toe dat, door de rem op reallocatie naar de meest gunstige inzet
van productiefactoren, hardnekkige werkloosheid en moeilijk vervulbare
vacatures steeds vaker tegelijkertijd zullen optreden. Daarbij moet
worden bedacht dat lage mobiliteit van ouderen niet per se slecht is.
Ouderen hebben vaak specifieke kennis in hun baan. Zolang die kennis
rendabel is in die baan, draagt mobiliteit niet bij aan een hogere
productie. Bovendien is de terugverdientijd van investeringen in nieuwe
kennis bij ouderen beperkt. Beleid dat specifiek gericht is op
knelpunten lijkt dan ook meer wenselijk dan generiek, ongericht beleid. 

Als belemmeringen voor de inzetbaarheid van ouderen in het
arbeidsproces, en daarmee hun mobiliteit, wordt gewezen op de
ontwikkeling van kennis en vaardigheden (die bij ouderen minder is), de
relatief hoge loonkosten en de ontslagbescherming, alsmede op
beeldvorming rond productiviteit en ziekteverzuim van oudere werknemers.
Anders dan bij de stimulansen voor werknemers om eerder te stoppen met
werken, die zijn weggenomen, is er ten aanzien van de belemmeringen voor
werkgevers om ouderen aan te nemen geen sprake van principiële
wijzigingen.  

conclusie

Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat er
indicaties zijn dat de omvang van de problematiek van de
arbeidsparticipatie van ouderen afneemt, maar dat hun
arbeidsmarktpositie in bepaalde sectoren en bij specifieke groepen nog
steeds wel problematisch is.

De arbeidsmobiliteit van ouderen is in zijn algemeenheid lager dan die
van jongeren. Daarbij moet worden onderkend dat deels onontkoombaar is
dat de arbeidsmarktperspectieven van ouderen anders zijn dan die van
jongeren. Niet alleen is de arbeidsmobiliteit van baan naar baan laag
onder bepaalde groepen ouderen, voor oudere uitkeringsgerechtigden is
het bovendien zeer moeilijk om weer aan een baan te komen. 

Gelet op de snelle veranderingen die zich thans op dit terrein
voltrekken, is een nadere analyse nodig van de recente ontwikkelingen op
de arbeidsmarkt voor ouderen en van het gedrag van werkgevers, teneinde
te kunnen komen tot voorstellen voor effectieve, instrumenten daar waar
zich knelpunten voordoen, met name bij de arbeidsmobiliteit van ouderen.
De Afdeling heeft deze analyse in de toelichting gemist.

Dit gemis klemt temeer nu uit het vorenstaande duidelijk is geworden dat
ook sprake is van belemmeringen die (mede) het gevolg zijn van publieke
arrangementen en arrangementen die tot stand komen in het overleg tussen
sociale partners (loongebouw, stelsel ontslagvergoedingen e.d.). Deze
belemmeringen leiden er vooral toe dat werkgevers minder snel ouderen
zullen aannemen. Het verdient naar het oordeel van de Afdeling daarom de
voorkeur knelpunten voor werkgevers om oudere werknemers in dienst te
nemen weg te nemen, in plaats van het beleid uitsluitend te richten op
financiële maatregelen die beogen de gevolgen van die belemmeringen te
redresseren. 

Op die wijze kan op het terrein van de arbeidsmarkt voor ouderen zo goed
mogelijk recht worden gedaan aan de specifieke problematiek van ouderen.
Bij een benadering die in de eerste plaats is gericht op het wegnemen
van belemmeringen voor ouderen op de arbeidsmarkt en voor werkgevers om
ouderen aan te nemen, ligt het voor de hand het instrumentarium gericht
op het verzachten van de gevolgen (premiekortingen) geleidelijk af te
bouwen.   

De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande de toelichting
aan te vullen.

Over de consequenties van deze analyse voor de thans voorgestelde
maatregelen merkt de Afdeling het volgende op. 

2.	De voorgestelde maatregelen

a.	Premiekorting oudere werknemers

Tegen de achtergrond van het vorenstaande is het terugbrengen van de
premiekortingsregeling een verstandige keuze. Gelet op de geschetste
ontwikkelingen kan de vraag opkomen of het niet voor de hand ligt om
deze premiekorting op enig moment verder terug te brengen. 

De Afdeling adviseert in dat perspectief de maatvoering van het voorstel
nader toe te lichten. 

b.	Premiekorting in dienst nemen oudere uitkeringsgerechtigden

De perspectieven op een baan voor oudere uitkeringsgerechtigden zijn in
het algemeen niet gunstig. Dat hiervoor beleid is en wordt ontwikkeld,
is dan ook begrijpelijk. De Afdeling vraagt, in breder verband, aandacht
voor de onderliggende oorzaken. Een belangrijke oorzaak is immers
gelegen in de loonkosten, die voor ouderen hoger zijn vanwege de
loonsystematiek in collectieve arbeidsovereenkomsten. Met name in die
sectoren waarin de arbeidsproductiviteit samenhangt met fysieke kracht,
zal het verschil tussen de beloning en de arbeidsproductiviteit relatief
groot zijn en zullen werkgevers aarzelen oudere werknemers in dienst te
nemen. Met financiële prikkels worden deze oorzaken niet weggenomen,
maar slechts de gevolgen verzacht. Aan de effectiviteit van de
voorgestelde premiekorting voor de arbeidsmarktperspectieven van oudere
uitkeringsgerechtigden moet aldus worden getwijfeld. De Afdeling vraagt
daarom aandacht voor het ook aanpakken van de onderliggende oorzaken van
de slechte positie van oudere uitkeringsgerechtigden (zie hiervoor punt
1) en het in het verlengde daarvan geleidelijk terugbrengen van de
premiekortingen. 

Zij adviseert nader in te gaan op het vorenstaande. 

c.	Mobiliteitsbonus

De mobiliteit van oudere werknemers is lager dan die van jongeren.
Factoren die hierbij een rol spelen, zijn de beloningsstructuren en de
regels voor (collectief) ontslag. Ook de thans voorgestelde
premiekorting pakt niet de oorzaken aan maar verzacht vooral de gevolgen
("gouden kooi"). Voorts wordt met de generieke aanpak van dit instrument
veronachtzaamd dat de situatie niet in alle sectoren en voor alle
werknemers dezelfde zal zijn. Indien een mobiliteitsbonus al effectief
wordt geacht (het CPB heeft hier twijfels bij), ligt het voor de hand
deze voor alles te richten op die gevallen waarin zich knelpunten
voordoen. In elk geval komt door de generieke aanpak, nog daargelaten
het ruime budgettaire beslag van de regeling (structureel € 180 mjn),
de vraag op naar de effectiviteit van het voorstel op dit punt. In dit
verband heeft de Afdeling een nadere analyse van de problematiek en van
de effecten van de voorgestelde maatregel gemist. 

Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 

d.	Conclusie

De Afdeling concludeert dat de ontwikkelingen op het terrein van langer
doorwerken door oudere werknemers inmiddels zodanig zijn, dat het
verminderen van de premiekorting oudere werknemers op korte termijn
begrijpelijk is, terwijl tegelijk de vraag opkomt of er geen aanleiding
is om deze verder terug te brengen. 

De arbeidsmobiliteit van ouderen is laag, zowel waar het de mobiliteit
van oudere werknemers betreft, als waar het gaat om de kansen op de
arbeidsmarkt voor oudere uitkeringsgerechtigden. De voorstellen ten
aanzien van de premiekorting oudere uitkeringsgerechtigden en de
mobiliteitsbonus grijpen niet zozeer aan bij de oorzaken van deze
knelpunten. De Afdeling meent dat ingezet zou moeten worden op een
aanpak die meer is gericht op het wegnemen van (institutionele)
belemmeringen voor ouderen op de arbeidsmarkt en voor werkgevers bij het
aannemen van ouderen, en het in samenhang met een dergelijke aanpak
verminderen van het instrumentarium van premiekortingen.    

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader
te bezien en dit zo nodig aan te passen.  

3.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W12.12.0115/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift van paragraaf 1 van Afdeling 6 en dat van artikel 48
tot uitdrukking brengen dat het  in de artikelen 47 en 48 Wfsv niet
alleen gaat om een mobiliteitsbonus, maar ook om een doorwerkbonus en
een bonus voor het in dienst nemen van oudere uitkeringsgerechtigden. 

Het slotformulier aanpassen, nu het voorstel niet op de BES van
toepassing zal zijn. 

	Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 329.

	Met de introductie van een mobiliteitsbonus wordt uitvoering gegeven
aan de motie Hamer (zie Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 329, blz.
6).

	Memorie van toelichting, paragraaf 1.

	Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 329, blz. 2. 

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktanalyse 2011, paragraaf 3.4,
blz.  38 e.v. 

	De Beer en van Bekkum, De arbeidsmarkt van ouderen, ESB 95(4593) 17
september 2010. 

	Monitor Arbeidsmarkt, nummer 2, september 2011, figuur 1.2.1.  Bijlage
bij Kamerstukken II 2011/12, 29 544, nr. 342.  Van Vuuren en Deelen, de
participatiegroei van ouderen ontrafeld, ESB 94(4551) 9 januari 2009. 

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktmonitor 2011, blz. 16. Monitor
arbeidsmarkt nr. 2, september 2011, blz. 7, Van Vuuren en Deelen, de
participatiegroei van ouderen ontrafeld, ESB 94(4551) 9 januari 2009.

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktscan 2012, blz. 6. 

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktscan 2012, blz. 18. 

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktmonitor 2011, blz. 16.

	Van Vuuren en Deelen, de participatiegroei van ouderen ontrafeld, ESB
94(4551) 9 januari 2009. 

	De Beer en Van Bekkum, De arbeidsmarkt van ouderen, ESB 95(4593) 17
september 2010. 

	CPB, rethinking retirement, april 2009, blz. 13. Welke rol wijzigingen
in de ontslagpraktijk, waarbij lifo is vervangen door het
afspiegelingsprincipe, spelen, is vooralsnog niet duidelijk.

	In 2011 werden niet jongeren of ouderen, maar de middengroep tot 55
jaar het meeste werkloos (vooral mannen tussen 25-45 jaar) (Raad voor
werk en inkomen, Arbeidsmarktscan 2012, blz. 28-31). 

	AStri Beleidsonderzoek en –advies, herintreding werkloze 55-plussers,
oktober 2011. Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktscan 2012, blz. 7. 

	CBS, Ouderen zonder baan, één jaar later, maart 2011. 

	Raad voor werk en inkomen, Arbeidsmarktmonitor 2011, blz. 87.

	CPB: Houdbaarheidseffect sociaal akkoord AOW, witteveenkader en
vitaliteitspakket, CPB Notitie 15 december 2011.

	Arbeidsparticipatie ouderen 2009 (Kamerstukken II  2009/10, 32 163, nr.
13); CPB, Rethinking retirement, 2009, paragraaf 1.4. Raad voor werk en
inkomen, G(oud)! Kansen creëren voor werkloze ouderen, oktober 2011. 

	Raad voor werk en inkomen, G(oud)! Kansen creëren voor werkloze
ouderen, oktober 2011 noemt in dit verband: 

− Een deel van de werkloze ouderen heeft een lage of verouderde
opleiding. Zo is

ongeveer de helft van als niet-werkend werkzoekende ingeschreven
55-plussers

laagopgeleid. Of ze hebben een eenzijdige werkervaring, omdat ze
bijvoorbeeld

lang in dezelfde functie hebben gewerkt. Soms is er geen vraag meer naar
hun

kwalificaties, soms zijn ze juist overgekwalificeerd voor het werk wat
ze zoeken.

− Met name in fysiek belastende beroepen kan de productiviteit
teruglopen

naarmate men ouder wordt. Een klein deel (5%) van de oudere WW-ers voelt
zich

bijvoorbeeld bij instroom te ziek om te werken, onder langdurig

bijstandsgerechtigden is dit juist vaak een oorzaak van het niet meer
actief

zoeken naar werk.

− Hoewel ouderen doorgaans een uitgebreide werkervaring hebben, zijn
ze

gemiddeld genomen minder vaardig op het gebied van recente
technologische

ontwikkelingen.

	Van € 2750 naar € 1750 in plaats van de beoogde verhoging per 1
januari 2013 naar € 6500 (artikel 122b Wvsv).

	Raad voor werk en inkomen, G(oud)! Kansen creëren voor werkloze
ouderen, oktober 2011.

	 CPB: Houdbaarheidseffect sociaal akkoord AOW, witteveenkader en
vitaliteitspakket, CPB Notitie 15 december 2011, blz. 9-10.	

	CPB: Houdbaarheidseffect sociaal akkoord AOW, witteveenkader en
vitaliteitspakket, CPB Notitie 15 december 2011, blz. 9-10.

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........