Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.12.0006/II	's-Gravenhage, 2 maart 2012

Bij Kabinetsmissive van 6 januari 2012, no.12.000023, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot implementatie van de richtlijn
2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake de voorkoming en
bestrijding van mensenhandel, de bescherming van slachtoffers ervan, en
ter vervanging van kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PbEU L 101),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de richtlijn 2011/36/EU
(hierna: de richtlijn), die met name ziet enerzijds op de opsporing,
vervolging en bestraffing van de daders van mensenhandel en anderzijds
op de bescherming van en bijstand aan slachtoffers van mensenhandel. De
richtlijn vervangt kaderbesluit 2002/629/JBZ (hierna: het kaderbesluit),
dat eveneens betrekking heeft op de bestrijding van mensenhandel.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de keuze om het
strafmaximum van het gronddelict mensenhandel te verhogen en de
strafverzwarende omstandigheid te beperken tot kinderen van zestien
jaar, alsmede over de implementatie. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Strafmaximum gronddelict

De richtlijn verplicht lidstaten ertoe mensenhandel, gepleegd tegen een
bijzonder kwetsbaar slachtoffer, strenger te bestraffen dan het
gronddelict mensenhandel, en wel met een minimum maximumstraf van tien
jaren. Deze verplichting wordt geïmplementeerd door in artikel 273f,
eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) het strafmaximum van het
gronddelict mensenhandel te verhogen van acht naar tien jaar
gevangenisstraf. De voorgestelde verhoging van het strafmaximum in
artikel 273f, eerste lid, Sr heeft tot gevolg dat het strafmaximum niet
alleen bij mensenhandel met bijzonder kwetsbare slachtoffers, maar
eveneens bij het gronddelict als zodanig wordt verhoogd. 

De Afdeling merkt op dat het gronddelict mensenhandel artikel 273f Sr
reeds voldoet aan de minimum maximumstraf zoals wordt vereist door de
richtlijn, indien het niet is gepleegd tegen een kind. Dat laat de
vrijheid voor lidstaten onverlet om uit te gaan van zwaardere
strafmaxima. Nu deze verhoging niet rechtstreeks volgt uit de
implementatie van de richtlijn maar voortvloeit uit nationaal beleid,
dient de verhoging te worden gemotiveerd. Dit klemt te meer nu in een
onlangs bij de Tweede Kamer ingediend wetsvoorstel het strafmaximum voor
het gronddelict mensenhandel wordt verhoogd tot twaalf jaar. De Afdeling
merkt op dat, nu voor hetzelfde delict verschillende strafmaxima worden
voorgesteld, onduidelijk is hoe beide wetsvoorstellen zich tot elkaar
verhouden en welk strafmaximum daadwerkelijk wordt beoogd. Consistent
overheidsbeleid vergt in dit opzicht eenduidigheid. Volledigheidshalve
wijst de Afdeling er verder op dat, gelet op de samenloop tussen beide
wetsvoorstellen, dient te worden voorzien in een samenloopbepaling.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader te motiveren waarom
het strafmaximum voor het gronddelict mensenhandel wordt verhoogd boven
de minimum maximumstraf die de richtlijn eist en zo nodig het
wetvoorstel aan te passen.

2.	Strafverzwarende omstandigheid

Uit artikel 4, tweede lid, juncto artikel 2, zesde lid, van de richtlijn
volgt dat onder “bijzonder kwetsbaar slachtoffer” ten minste wordt
verstaan een kind (iedere persoon beneden de leeftijd van achttien
jaar). Ingevolge het wetsvoorstel blijft mensenhandel gepleegd tegen een
kind vallen onder het gronddelict mensenhandel. Alleen indien het
slachtoffer van mensenhandel de leeftijd van zestien jaren nog niet
heeft bereikt, is sprake van een strafverzwarende omstandigheid. 

De Afdeling merkt op dat met de voorgestelde wijze van implementatie
wordt voldaan aan de verplichting om te voorzien in een minimum
strafmaximum van tien jaren. De vraag is echter of de keuze om de
strafverzwarende omstandigheid te beperken tot kinderen tot zestien
jaar, recht doet aan de intentie en de systematiek van de richtlijn om
te voorzien in strengere straffen wanneer het slachtoffer een zeer
kwetsbaar persoon is. De huidige strafverzwaringsgrond komt voort uit
het kaderbesluit waarin in ieder geval van een bijzonder kwetsbaar
slachtoffer werd gesproken indien de leeftijd van het slachtoffer lager
was dan de seksuele meerderjarigheid volgens de nationale wetgeving. Met
de richtlijn wordt deze groep bijzonder kwetsbare slachtoffers verruimd,
zodat de groep jongeren in de leeftijd van zestien tot achttien jaar ook
als een groep bijzonder kwetsbare slachtoffers wordt gekwalificeerd. Het
belang van het verruimen van de strafverzwaringsgrond voor slachtoffers
van zestien naar achttien jaar klemt te meer nu mensenhandel met een
persoon tot achttien jaar als slachtoffer op grond van het Verdrag van
de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel eveneens als
strafverzwarende omstandigheid wordt aangemerkt. 

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling om de strafverzwarende
omstandigheid van mensenhandel niet te beperken tot kinderen tot zestien
jaar en het wetsvoorstel aan te passen.

3.	Implementatie

De Afdeling merkt op dat een deel van de verplichtingen die zien op
bijstand en ondersteuning aan slachtoffers die voortvloeien uit de
richtlijn worden geïmplementeerd door uitvoering in de praktijk. De
Afdeling plaatst daarbij in het kader van een volledige en correcte
implementatie de volgende kanttekeningen.

Met name indien richtlijnbepalingen, blijkens aard, inhoud en strekking,
direct of indirect beogen rechten en/of verplichtingen voor
particulieren in het leven te roepen, zijn de door het Europese Hof van
Justitie aangelegde criteria voor de vorm en middelen strikt. In dat
geval moet er sprake zijn van een dwingend normatief kader: het beoogde
implementatie-instrument moet voor particulieren duidelijk kenbare,
rechtens afdwingbare rechten en verplichtingen kunnen scheppen.
Implementatie van de bepalingen door middel van algemeen verbindende
voorschriften is dan veelal onontkoombaar.

Nu de richtlijn rechten toekent aan slachtoffers van mensenhandel is van
belang hoe de voorgestelde wijze van implementatie zich verhoudt tot de
jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. De Afdeling wijst
bijvoorbeeld op artikel 11 van de richtlijn waarin is bepaald dat moet
worden voorzien in geschikte en veilige opvang voor slachtoffers. In de
toelichting en transponeringstabel komt onvoldoende tot uitdrukking wat
het dwingende normatieve kader is voor de opvang van slachtoffers van
mensenhandel. Zonder verwijzing naar concrete bepalingen is het
normatieve kader voor deze rechten onvoldoende gewaarborgd.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

4.	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

(get.) Donner

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.12.0006/II met een redactionele kanttekening die de
Afdeling in overweging geeft.

In de transponeringstabel bij de toelichting wordt regelmatig vermeld
dat een bepaling uit haar aard geen implementatie behoeft. Onverminderd
hetgeen de Afdeling heeft opgemerkt in punt 3 van het advies, meent de
Afdeling dat, mede gelet op aanwijzing 338, derde lid, Aanwijzingen voor
de regelgeving, een dergelijke constatering in de regel een toelichting
behoeft. Zij adviseert de toelichting in die zin uit te breiden.

	Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april
2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, de
bescherming van slachtoffers ervan, en ter vervanging van kaderbesluit
2002/629/JBZ van de Raad (PbEU L 101, 15 april 2011).

	Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van19 juli 2002 inzake
bestrijding van mensenhandel (PbEU L 203, 1 augustus 2002).

	Artikel 4, tweede lid, van de richtlijn.

	Artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel.

	Artikel I, onderdeel C, van het wetsvoorstel.

	Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn geldt voor het
gronddelict mensenhandel een minimum maximumstraf van vijf jaren
gevangenisstraf.

	Mede gelet op aanwijzing 331 Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Wetsvoorstel tot partiële wijziging van het Wetboek van Strafrecht en
enkele andere wetten in verband met de aanpassing van het materieel
strafrecht aan recente ontwikkelingen (Kamerstukken II 2011/12, 33 185,
nrs. 1-3).

	Artikel 273f, eerste lid, onder 2˚, Wetboek van Strafrecht.

	Artikel 273f, derde lid, onder 2˚, Wetboek van Strafrecht.

	Considerans, overweging 12.

	Artikel 3, tweede lid, onder b, kaderbesluit.

	Artikel 24 juncto artikel 4 van het Verdrag van de Raad van Europa
inzake bestrijding van mensenhandel (Trb. 2006, 99).

	Zie artikelen 11, 13, 14 en 16 van de richtlijn.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3, Voorgestelde implementatie.

	Zie het arrest van het Hof van 30 mei 1991, ' Commissie tegen
Duitsland', zaak C-59/89, Jur. 1991, p. I-02607, r.o. 18, en het arrest
van 20 mei 1992, 'Commissie tegen Nederland', zaak C-190/90, Jur. 1992,
I-3300, r.o. 17). Ingevolge de vaste jurisprudentie van het Hof van
Justitie is het niet noodzakelijkerwijs vereist dat richtlijnbepalingen
formeel en woordelijk in uitdrukkelijke specifieke bepalingen van
nationale regelgeving zijn vervat; naargelang van de inhoud van de
richtlijn kan worden volstaan met een algemene juridische context, mits
deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende
duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert,zodat, ingeval de richtlijn
rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de
begunstigden al hun rechten kunnen kennen en deze zo nodig voor de
nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden. 

	Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 27 mei 2011
inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit strategische
goederen in verband met de implementatie van richtlijn 2009/43/EG (zaak
W15.11.0091/IV).

 PAGE    

  PAGE  3 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........