Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.12.0035/III	's-Gravenhage, 10 april 2012

Bij Kabinetsmissive van 13 februari 2012, no.12.000301, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
enkele socialezekerheidswetten in verband met vereenvoudiging van de
uitvoering van deze wetten door de Sociale verzekeringsbank (Wet
vereenvoudiging regelingen SVB), met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat wijzigingen in een aantal wetten die door de Sociale
verzekeringsbank (hierna: de SVB) worden uitgevoerd. Deze wijzigingen
moeten leiden tot vereenvoudiging van de socialezekerheidswetgeving en
daarmee tot vermindering van de uitvoeringskosten. Het voorstel draagt
ook bij aan de taakstelling voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(hierna: SZW).

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over de
motivering van deze wijzigingen, de gevolgen voor enkele bijzondere
groepen uitkeringsgerechtigden, de verhouding tot het Handvest van
Grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en het Europees Verdrag
tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM), en over het overgangsrecht. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Wijziging Algemene Kinderbijslagwet

Het voorstel bevat een aantal wijzigingen in de Algemene
Kinderbijslagwet (AKW). Het betreft onder andere de afschaffing van
dubbele kinderbijslag voor uitwonende kinderen, de afschaffing van de
onderhoudstoets en het tijdsbestedingsvereiste, alsmede het beperken van
de mogelijkheid om de kinderbijslag gesplitst te betalen aan
(gescheiden) ouders.

De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

a.	Gesplitste betalingen aan co-ouders. 

Ingevolge het huidige artikel 18, zevende lid, van de AKW, kan de
kinderbijslag, op verzoek van een verzekerde, in gedeelten aan meerdere
verzekerden worden betaald. Deze delen kunnen van verschillende grootte
zijn. Volgens de toelichting maken ongeveer 41.000 (gescheiden) ouders
van deze mogelijkheid gebruik. Voorgesteld wordt de mogelijkheid tot
gesplitste betaling van de kinderbijslag te beperken tot bij
ministeriële regeling aan te wijzen gevallen. Volgens de toelichting
zijn (gescheiden) ouders in beginsel zelf in staat de kinderbijslag
onderling te verdelen. De mogelijkheid tot gesplitste betaling blijft
(in ieder geval) bestaan voor de 8000 co-ouders, omdat het kind
afwisselend tot de huishoudens van een van beide ouders behoort. Bij
deze categorie wordt kinderbijslag gesplitst uitbetaald als de co-ouders
hierover geen overeenstemming kunnen bereiken, aldus de toelichting. 

Thans moet de SVB onderzoeken welke afspraken door ouders zijn gemaakt
over de verdeling van de kinderbijslag. Na inwerkingtreding van het
voorstel wordt aan elk van beide verzekerden de helft van de
kinderbijslag uitbetaald. Door van een standaardverdeling uit te gaan,
wordt ook bij deze groep ouders bespaard op uitvoeringskosten, aldus de
toelichting.

De Afdeling ziet geen bezwaren tegen de voorgestelde beperking. Zij ziet
echter geen argumenten waarom deze uitzondering zou moeten gelden voor
co-ouders. Ook van co-ouders mag worden verwacht dat zij, net als andere
(gescheiden) ouders, zelf in staat zijn de kinderbijslag onderling te
verdelen. 

De toelichting voert als argument voor gesplitste betaling aan dat een
kind bij co-ouderschap tot de huishoudens van beide ouders behoort. Dit
argument sluit echter niet aan bij de voorgestelde wijziging van artikel
7 van de AKW, die inhoudt dat het voor het recht op kinderbijslag voor
kinderen onder de 16 jaar niet meer relevant is of het kind al dan niet
tot het huishouden van de verzekerde behoort. Volgens de toelichting
wordt daarbij het uitgangspunt gehanteerd dat ouders financieel
verantwoordelijk zijn voor hun minderjarige kinderen en dit niet apart
hoeven aan te tonen. Naar het oordeel van de Afdeling valt een
afzonderlijke regeling voor kinderen die tot afzonderlijke huishoudens
van beide ouders behoren niet goed met dit uitgangspunt te verenigen.
Het door de SVB in de uitvoeringstoets genoemde argument dat veel
co-ouders regelmatig bezwaar maken en in beroep gaan, zal niet uniek
zijn voor co-ouders.

De Afdeling adviseert de uitzondering voor co-ouders dragend te
motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

b.	Compensatie afschaffing dubbele kinderbijslag

Thans heeft de verzekerde in een aantal gevallen aanspraak op dubbele
kinderbijslag voor kinderen die niet in het huishouden van de verzekerde
wonen. Het betreft hier onder meer kinderen die in een
(schippers)internaat verblijven en kinderen die wegens een handicap in
een instelling verblijven. Het voorstel maakt een eind aan deze dubbele
kinderbijslag: ouders krijgen voortaan enkelvoudige kinderbijslag,
ongeacht of het kind thuis of elders woont. Volgens de toelichting is de
dubbele kinderbijslag begin jaren '60 ingevoerd als een tegemoetkoming
aan ouders voor de kosten van uitwonende kinderen. In de toelichting
wordt erop gewezen dat kinderbijslag een generieke tegemoetkoming is en
dat het meer voor de hand ligt om compensatie voor bepaalde groepen
ouders te regelen via de desbetreffende beleidsterreinen. Voorts wordt
er op gewezen dat de financiële bijdrage die de overheid levert aan de
onderhoudskosten van kinderen sinds de jaren '60 flink is gegroeid,
zodat er geen reden meer is voor handhaving van dubbele kinderbijslag. 

Uit de toelichting wordt niet duidelijk voor welke groepen ouders zal
worden voorzien in compensatie voor de kosten van kinderen, alsmede op
welke wijze die compensatie zal plaatsvinden. De Afdeling wijst in dit
verband erop dat bij sommige verzekerden de afschaffing van dubbele
kinderbijslag in combinatie met andere besparingsmaatregelen kan leiden
tot een sterke en plotselinge inkomensdaling. Zij mist bovendien in de
toelichting antwoord op de vraag in hoeverre bij de geldstromen op de in
de toelichting bedoelde andere beleidsterreinen in het verleden rekening
is gehouden met het beschikbaar zijn van dubbele kinderbijslag.   

De Afdeling adviseert in de toelichting op bovenstaande vragen in te
gaan. 

2.	Wijziging Algemene nabestaandenwet

Het voorstel strekt tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet
(hierna: Anw) door de integratie van de nabestaandenuitkering met de
zogeheten halfwezenuitkering. Thans heeft het kind van wie één van
beide ouders is overleden, ingevolge artikel 22 van de Anw, aanspraak op
een zogeheten halfwezenuitkering. Deze is onafhankelijk van het inkomen
van de overlevende ouder, en is een afzonderlijke uitkering ten opzichte
de nabestaandenuitkering die de overlevende echtgenoot op basis van
artikel 14 van de Anw heeft. Indien de overlevende ouder zijn of haar
aanspraak op een nabestaandenuitkering verliest door te trouwen, of te
gaan samenwonen, blijft de aanspraak op een halfwezenuitkering bestaan.

Voorgesteld wordt de halfwezenuitkering onderdeel te maken van de
nabestaandenuitkering. Hierdoor ontvangen nabestaanden met minderjarige
kinderen een "hoge" uitkering (90% van het netto-minimumloon), en de
overige nabestaanden een "lage" uitkering (70% van het
netto-minimumloon). Dit leidt ertoe dat bij hertrouwen of bij een hoog
inkomen van de overlevende ouder geen aanspraak op een
halfwezenuitkering meer bestaat. Anderzijds maken nabestaanden die een
minderjarig aangehuwd kind of pleegkind verzorgen, in het vervolg
aanspraak op een "hoge" nabestaandenuitkering.

Volgens de toelichting wordt hiermee beoogd de regels van de Anw te
vereenvoudigen. Tevens wordt door deze integratie beter aangesloten bij
het karakter dat de Anw heeft als een minimumvoorziening. 

Volgens tabel 1 van de toelichting kan het negatieve inkomenseffect van
de voorgestelde maatregel oplopen tot 9,75% voor gehuwde of samenwonende
verzekerden met een minimuminkomen. Volgens de voetnoot bij deze tabel
kan dit negatieve effect door de (hogere) huurtoeslag worden gemitigeerd
tot 2,25%. 

Het kan echter voorkomen dat nabestaanden met een minimuminkomen een
zodanig lage huur betalen, dat zij geen recht hebben op huurtoeslag.
Bovendien komen eigenaren van een woning evenmin in aanmerking voor
huurtoeslag. De toelichting gaat niet in op de vraag of er ook voor deze
twee categorieën nabestaanden mogelijkheden bestaan om een
inkomensdaling te beperken.

De Afdeling adviseert de toelichting naar aanleiding van het voorgaande
aan te vullen.

3.	Wijziging Algemene Ouderdomswet

Het voorstel strekt tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet (hierna:
AOW), zodat verzekerden die minder dan één jaar in Nederland hebben
gewoond of gewerkt, geen AOW-uitkering meer ontvangen. Het gaat hier om
ouderdomspensioenen ter hoogte van 2% van het jaarbedrag voor een
volledig ouderdomspensioen, die ook wel worden aangeduid als
"kruimelpensioenen". De wijziging gaat in voor verzekerden die met
ingang van 1 januari 2015 voor ouderdomspensioen in aanmerking komen.

De Afdeling merkt over deze wijziging het volgende op. 

a.	Motivering

In de toelichting wordt als argument voor het niet meer uitkeren van
kruimelpensioenen onder meer aangevoerd dat het enkele feit dat iemand
een periode van korter dan één jaar in Nederland heeft gewerkt niet
een zodanige band oplevert met Nederland dat daardoor een levenslang
ouderdomspensioen kan worden gerechtvaardigd.

Naar het oordeel van de Afdeling kan het ontbreken van voldoende band
met Nederland niet dienen als argument om kruimelpensioenen niet meer
uit te keren. Volgens de systematiek van de AOW moet bij de beoordeling
of een persoon voor een AOW-uitkering in aanmerking komt, eerst worden
beoordeeld of die persoon op grond van hoofdstuk II van de AOW als
verzekerde kan worden aangemerkt. Ingevolge artikel 6 van de AOW worden
als verzekerden aangemerkt ingezetenen van Nederland en personen die
niet in Nederland wonen, maar in Nederland of op het Nederlandse
continentaal plat ter zake van in dienstbetrekking verrichte arbeid aan
de Nederlandse loonbelasting zijn onderworpen. Zodra aan die voorwaarden
wordt voldaan, is er voldoende band met Nederland om als verzekerde te
worden aangemerkt. De AOW kent hiervoor geen wachttijd of
minimumtermijn.

Vervolgens moet worden beoordeeld of de verzekerde aanspraak heeft op
een AOW-uitkering. Daarvoor is ingevolge het huidige artikel 7 van de
AOW vereist dat de verzekerde de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, en
ingevolge deze wet verzekerd is geweest. Het voorstel verbindt aan die
tweede eis een minimumtermijn van één jaar waarin de betrokkene
verzekerd moet zijn geweest om daadwerkelijk aanspraak te maken op een
AOW-uitkering. Het niet voldoen aan een van de voorwaarden in artikel 7
van de AOW is naar het oordeel van de Afdeling niet hetzelfde als het
ontbreken van voldoende band met Nederland.

De Afdeling adviseert de wijziging van de AOW van een toereikende
motivering te voorzien, namelijk een andere dan het ontbreken van
voldoende band met Nederland.  

b.	Verhouding tot Verordening 883/2004

In de Uitvoeringstoets van de SVB wordt opgemerkt dat in een aantal
gevallen de aanspraak op een ouderdomspensioen over een periode korter
dan één jaar niet kan worden ingetrokken. Het gaat hier volgens de SVB
om pensioenen die op grond van artikel XI van Verordening 883/2004 (de
verordening) zijn toegekend, en om pensioenen die worden toegekend op
basis van bilaterale verdragen. Een aantal van die verdragen bevat
volgens de Uitvoeringstoets samentellingsbepalingen, die het tegengaan
beogen van een wachttijd voor het in aanmerking komen voor pensioen,
zoals hier wordt voorgesteld. 

De Afdeling wijst in dit verband nog op artikel 57, lid 3, van de
verordening. Deze bepaling regelt dat indien het toepassen van een
wachttijd ertoe leidt dat alle organen van de betrokken lidstaten van
hun verplichtingen worden ontheven, de uitkering wordt toegekend volgens
het recht van de laatste lidstaat waar de betrokkene woont of werkt.  

De Afdeling adviseert in de toelichting aan deze uitzonderingen aandacht
te besteden, alsmede een indicatie te geven van het aantal gevallen
waarin personen die niet aan de wachttijd van een jaar voldoen,
desondanks in aanmerking komen voor een AOW-uitkering.

4.	Verhouding tot het recht op bescherming van de eigendom

Het voorstel leidt ertoe dat een aantal uitkeringen niet meer wordt
toegekend. Indien het uitkeringen betreft waarbij het recht van de
Europese Unie ten uitvoer wordt gebracht, en in het bijzonder de
verordening, en door verzekerden een beroep kan worden gedaan op het
recht op bescherming van de eigendom, dan komt het Handvest in het
vizier. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van het Handvest, mag niemand
zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het kader van het algemeen
belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet,
en mits het verlies tijdig en op billijke wijze wordt vergoed. Ingevolge
artikel 52, derde lid, van het Handvest, hebben de rechten in dit
Handvest die corresponderen met de rechten in het EVRM dezelfde inhoud
en reikwijdte als de door het EVRM toegekende rechten. Ingevolge artikel
1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: het Eerste Protocol)
heeft iedereen recht op ongestoord genot van zijn eigendom. 

De Afdeling wijst erop dat het Handvest en het Eerste Protocol op zich
ruimte bieden voor beëindiging van uitkeringen, zoals in dit voorstel
wordt gedaan. In de toelichting ontbreekt echter een volledige en
systematische toetsing van deze beëindiging aan de hiervoor genoemde
bepalingen. Zo wordt in de toelichting de afschaffing van de dubbele
kinderbijslag en de integratie van de halfwezenuitkering wel getoetst
aan het Eerste Protocol, maar ontbreekt een toelichting bij de afkoop
van bijstandsuitkeringen en het niet langer uitkeren van
kruimelpensioenen AOW. Voorts trekt het de aandacht dat voor zover
toetsing aan het Eerste Protocol plaatsvindt, bij die toets geen
onderscheid wordt gemaakt tussen ontneming van eigendom en regulering
van het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang.
De Afdeling merkt ten slotte op dat in de toelichting niet aan het
Handvest wordt getoetst.  

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een integrale
toetsing van vorengenoemde maatregelen aan het Handvest en het EVRM.

5.	Overgangsrecht

Ingevolge het voorgestelde artikel 41a, eerste lid, van de AKW, houden
verzekerden hun aanspraak op dubbele kinderbijslag indien zij op de
datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet wordt geplaatst
aanspraak maakten op dubbele kinderbijslag. Ingevolge het tweede lid
vervalt dit artikel met ingang van ten minste zes maanden gelegen na de
datum van uitgifte van dat Staatsblad. Volgens de toelichting wordt
hiermee een overgangstermijn in het leven geroepen voor bestaande
gevallen. In verband met de kwartaalsystematiek van de AKW kan deze
periode soms langer zijn dan zes maanden.

  

Naar het oordeel van de Afdeling verdient het de voorkeur om de datum
van inwerkingtreding te nemen als ingang voor de beoogde
overgangsperiode. De keuze voor de datum van publicatie als
ingangstermijn leidt er toe dat verzekerden die in de periode tussen
publicatiedatum en datum van inwerkingtreding aanspraak gaan maken op
kinderbijslag niet onder het overgangsrecht komen te vallen. Bij de
keuze voor de datum van inwerkingtreding blijft namelijk de oude
regeling tot de inwerkingtreding bestaan, en kan bij verzekerden
aanspraak op dubbele kinderbijslag ontstaan. Naarmate de datum van
publicatie en de datum van inwerkingtreding verder uit elkaar liggen,
zal deze groep in omvang toenemen.

Volgens de toelichting is het de bedoeling dat voor bestaande gevallen
een overgangstermijn van zes maanden gaat gelden. Uit de voorgestelde
tekst van artikel 41a, tweede lid, van de AKW, wordt die einddatum
echter onvoldoende duidelijk. In de tekst staat nu dat het
overgangsrecht vervalt ten minste zes maanden na datum van uitgifte van
het Staatsblad. De in de toelichting aangehaalde uitspraak van de
Centrale Raad van Beroep gaat overigens, anders dan de toelichting
weergeeft, uit van een termijn van zes maanden na inwerkingtreding.

Naar het oordeel van de Afdeling verdient het de voorkeur om de
wijziging van de AKW in werking te laten treden op de begindatum van een
kalenderkwartaal. Vervolgens kan in artikel 41a van de AKW worden
opgenomen dat verzekerden die op de dag voor inwerkingtreding van deze
wijziging aanspraak maakten op dubbele kinderbijslag deze aanspraak
gedurende twee kalenderkwartalen behouden. 

De Afdeling adviseert het overgangsrecht met betrekking tot de dubbele
kinderbijslag aan te passen.

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W12.12.0035/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de titel van het voorstel "Sociale Verzekeringsbank" vervangen door:
Sociale verzekeringsbank;

In artikel I, onder D, in het eerste lid van artikel 41a, de zinsnede
"de inwerkingtreding artikel I, onderdeel A, van de Wet vereenvoudiging
regelingen SVB" vervangen door: de inwerkingtreding van artikel I,
onderdeel A, van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB;

In artikel VI, onder B, de woorden "In artikel 39, tweede lid,"
vervangen door: In artikel 39, eerste lid;

Het tweede lid van artikel VII laten vervallen, omdat op grond van het
eerste lid al voldoende rekening kan worden gehouden met de beoogde
overgangstermijn van zes maanden.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.4.

	Zie het in artikel I, onderdeel C, voorgestelde artikel 18, zevende
lid, AKW.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.2.

	Zie het huidige artikel 7, derde lid, AKW.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.1.

 	Volgens tabel 2 van de toelichting daalt het besteedbaar inkomen als
gevolg van de afschaffing van de dubbele kinderbijslag bij een
minimuminkomen met 6%, en bij een modaal inkomen met 4,5%.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.

	Thans €271,63 per jaar voor samenwonenden of €189,42 voor
alleenstaanden.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.

	Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State van 16 november 2011, 201007811/1/H2.

 Zie de bijlagen I en II bij de brief van de voorzitter van de Raad van
Bestuur van de SVB aan de Minister van SZW (d.d. 20 december 2011,
kenmerk RvB.223/11/ES/ptb) betreffende de uitvoeringstoets SVB bij het
voorstel. Volgens de SVB zou in 19,5% tot 35% van de kruimelpensioenen
onderzocht moeten worden of deze pensioenen kunnen worden ingetrokken. 

	Verordening nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29
april 2004, betreffende de coördinatie van socialezekerheidsstelsel (Pb
EU 2004, L 166). 

	Zie ook het overgangsrecht in de voorgestelde artikelen III (AOW) en IV
(Wet op het kindgebonden budget) van dit voorstel.

 	Centrale Raad van Beroep, 18 juni 2004, overweging 3.4.2.12, LJN:
AP4680.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........