Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.12.0106/IV	's-Gravenhage, 14 juni 2012

Bij Kabinetsmissive van 4 april 2012, no.12.000810, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot het regelen van een alternatief voor de
beheersing van het Nederlandse mestvolume. Dit gebeurt met het oog op de
voorziene afschaffing van mestproductierechten voor varkens en pluimvee
en van de melkquotering voor melkvee in 2015. Beheersing van het
Nederlandse mestvolume is met het oog op de uitvoering van de
Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn water noodzakelijk zolang er nog
sprake is van een landelijk mestoverschot. Het voorstel voorziet voor de
gevallen waarin de geproduceerde meststoffen niet overeenkomstig de
gebruiksnormen op de bij een bedrijf behorende grond kunnen worden
aangewend in een verplichte afzet van dat mestoverschot in de vorm van
mestplaatsingsovereenkomsten en mestverwerkingsovereenkomsten. 

De mestverwerkingsovereenkomsten hebben betrekking op een door de
Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (minister) vast te
stellen percentage van het mestoverschot en moeten voor dat deel
verplicht worden gesloten om de mestverwerkingssector te verzekeren van
voldoende aanvoer. Het is de bedoeling dat door middel van deze
mestverwerking dierlijke meststoffen worden omgezet in andere stoffen,
vooral EU-erkende kunstmestvervangers, waardoor die stoffen niet meer
hoeven te worden aangemerkt als dierlijke meststoffen en mee moeten
worden geteld bij de bepaling van het landelijke mestoverschot. Aan de
mestverwerkingsplicht kan ook worden voldaan door de dierlijke
meststoffen te verplaatsen naar het buitenland. Ook dat leidt tot
vermindering van het landelijke mestoverschot. 

De betrokken veehouders zullen de overeenkomsten telkens vóór 1
januari moeten hebben gesloten met een drijver van een
mestverwerkingsinstallatie of een exporteur, die zorgt voor de verdere
verwerking of plaatsing in het buitenland. Deze mestverwerkers zullen
over een door de minister vast te stellen verwerkingscapaciteit moeten
beschikken. 

De mestplaatsingsovereenkomsten moeten voor 16 mei van het lopende
kalenderjaar worden aangegaan met een landbouwer die voldoende
plaatsingsruimte heeft dan wel met een mestverwerker. Dat laatste kan
alleen voor het deel van het mestoverschot van het bedrijf waarvoor niet
de verplichting tot het sluiten van de mestverwerkingsovereenkomst
geldt.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de invoering van een
mestverwerkingsplicht en over de wijze waarop aan het stelsel van
verantwoorde mestafzet vorm is gegeven. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee (enige) aanpassing van het voorstel wenselijk is.

 

1.	De mestverwerkingsplicht

a.	Noodzaak

Het voorstel komt voort uit de zorg van de regering over de naleving van
de gebruiksnormen van de Meststoffenwet wanneer de bestaande
bedrijfsgebonden beperkingen in de omvang van mestproductie, de
dierrechten en de melkquotering in 2015 komen te vervallen. Als
alternatief voor deze volumebeperkingen worden maatregelen voorgesteld
die bedrijven met een mestoverschot dwingen tot het zelf vooraf regelen
van een verantwoorde afzet van dierlijke mest die niet overeenkomstig de
gebruiksnormen op het eigen bedrijf kan worden aangewend.  De betrokken
landbouwers zullen voor 16 mei respectievelijk 1 januari van het lopende
mestproductiejaar overeenkomsten moeten sluiten om de te produceren mest
op een ander bedrijf te kunnen plaatsen of die ter verwerking te kunnen
aanleveren. Dat laatste is zelfs verplicht voor een percentage van hun
overschot dat bij ministeriële regeling zal worden vastgesteld. 

De Afdeling kan het voorstel volgen waar het gaat om het realiseren van
waarborgen voor een verantwoorde aanwending van dierlijke meststoffen in
Nederland. De verplichting om vooraf afzetovereenkomsten te sluiten voor
de hoeveelheid mest die niet overeenkomstig de gebruiksnormen op het
eigen bedrijf zal kunnen worden aangewend, sluit aan op de eigen
verantwoordelijkheid die de betrokken veehouders in deze dienen te
nemen. Van de noodzaak en de reden om bedrijven te verplichten om voor
een bepaald percentage van hun mestoverschot
mestverwerkingsovereenkomsten te sluiten is zij echter vooralsnog niet
overtuigd. 

In de memorie van toelichting wordt onvoldoende duidelijk gemaakt in
hoeverre de mestverwerkingsplicht wordt ingegeven door het belang van de
bescherming van het milieu dan wel los daarvan wordt beoogd de
(technische) verwerking van overschotmest en de export van al dan niet
bewerkte mest te bevorderen. Door de verplichting voor alle veehouders
te laten gelden, wordt een bepaalde aanvoer van mest voor deze vormen
van verwerking zeker gesteld en worden investeringen daarin rendabel
gemaakt. De Afdeling wijst erop dat dit primair een economisch motief is
dat niet noodzakelijkerwijs hoeft samen te vallen met de zorg om in het
belang van het milieu een onverantwoorde aanwending van dierlijke
meststoffen in Nederland te voorkomen. De Afdeling adviseert daarom in
de memorie van toelichting te verduidelijken welk gewicht aan de
genoemde economische doelstelling is toegekend.

De toelichting maakt onvoldoende duidelijk waarom met het oog op de
naleving van de gebruiksnormen niet zou kunnen worden volstaan met de
verplichting vooraf afzetovereenkomsten voor mestoverschotten te sluiten
(zoals voorgesteld in artikel 33a en 33b van het voorstel), het toezicht
en de handhaving op naleving van die verplichting en de gebruiksnormen
zelf te richten en aan de markt over te laten of daarvoor
mestplaatsingsovereenkomsten dan wel (tevens) overeenkomsten met een
verwerkingsbedrijf of exporteur worden gesloten.

De Afdeling tekent hierbij aan dat de mestverwerkingsplicht een
bijzonder instrument is, dat direct ingrijpt in de markt en in
contractuele verhoudingen. De inzet van een dergelijk instrument vereist
een overtuigende motivering, waarin de problematiek duidelijk wordt
omschreven en waaruit volgt waarom andere oplossingen niet volstaan. De
mogelijke voordelen van het instrument moeten daarbij worden afgewogen
tegen de mogelijke nadelen en risico's ervan. De Afdeling wijst erop dat
in sommige gebieden waar een schaarste is aan mest, de aanvoer van mest
voor akkerbouwers via mestplaatsingsovereenkomsten met (nabijgelegen)
veehouders kan worden bemoeilijkt door de verwerkingsplicht. De
verplichte aanvoer van mest naar verwerkers kan daarnaast te hoge
prijzen in de hand werken. Bovendien leidt de verwerkingsplicht tot
nieuwe administratieve lasten voor het bedrijfsleven en
handhavingslasten voor de overheid.

b.	EU-aspecten

In de toelichting wordt het voorstel, met daarin de regeling van de
mestverwerkingsplicht, verantwoord vanuit het EU-recht, te weten de
gemeenschappelijke marktordening, de vrijheid van goederen- en
dienstenverkeer en vestiging, alsmede artikel 9 van de
Dienstenrichtlijn. Daarbij wordt gewezen op de verdragsrechtelijke
uitzonderingsgronden voor een beperking van deze vrijheden en een beroep
gedaan op de criteria van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn. In het
betoog wordt de uit de Nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichting voor
lidstaten centraal gesteld om in het kader van actieprogramma's
aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen als duidelijk is dat
de verplicht voorgeschreven maatregelen van het Nitraatprogramma niet
zullen volstaan om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te
bereiken. Telkens wordt aangevoerd dat het voorstel gerechtvaardigd
wordt door milieu-overwegingen en dat wordt voldaan aan de daarbij
geldende eisen van noodzaak en proportionaliteit. 

Zoals de Afdeling hierboven heeft opgemerkt, is vanuit het belang van de
bescherming van het milieu niet overtuigend aangetoond dat naast de
bestaande gebruiksnormen de voorgestelde verplichting om preventief
mestafzetovereenkomsten te sluiten niet toereikend zou zijn om een
onverantwoorde aanwending van dierlijke meststoffen te voorkomen. Gelet
daarop acht zij de verantwoording die in de toelichting vanuit het
EU-recht voor de regeling van de  mestverwerkingsplicht wordt gegeven
niet toereikend, waar het gaat om de toetsing aan de
rechtvaardigingsgrond en de eisen van noodzakelijkheid en
proportionaliteit. De enkele verwijzing naar arresten van het Hof van
Justitie van de EU is in dit verband niet toereikend. Zij wijst er –
ten overvloede - op dat een zuiver economisch motief op zichzelf geen
rechtvaardiging voor beperkingen kan opleveren. In dit verband is het de
Afdeling opgevallen dat in de toelichting wordt gezinspeeld op de
mogelijkheid dat het percentage voor de mestverwerkingsplicht zodanig
hoog wordt vastgesteld dat een schaarste aan dierlijke meststoffen zou
kunnen ontstaan. Dit economische motief kan niet dienen ter
rechtvaardiging van de beperking van het goederenverkeer, die hiervan
het gevolg zou kunnen zijn. Zodanige maatregel zou bovendien een niet
noodzakelijke beperking inhouden om de doelstelling van een verantwoorde
mestafzet te bereiken.

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande de voorgestelde
regeling van de mestverwerkingsplicht dragend te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen.

2.	Mestoverschot en mestverwerking

In de toelichting wordt de beleidsvisie van de staatssecretarissen met
betrekking tot de verhouding tussen mestproductie en afzet besproken. Er
wordt onder meer gewezen op de mogelijke ontwikkeling dat hogere prijzen
voor grondstoffen en energie investeringen in technologie zullen
stimuleren. Verder wordt de verwachting uitgesproken dat als gevolg van
die technologische ontwikkeling dierlijke mest in de toekomst een bron
van waarde zal zijn, als nevenproduct van de veehouderij. Al naar mate
dierlijke meststoffen worden verwerkt tot andere nuttige stoffen zal het
landelijk mestoverschot verminderen en de druk op de gebruiksnormen
afnemen. In deze context moet, zo begrijpt de Afdeling, ook de invoering
van de mestverwerkingsplicht worden gezien.

De Afdeling wijst erop dat er structureel een markt voor
mestverwerkingsproducten zal moeten zijn om de afzet van die producten
op die markt een betrouwbaar alternatief te laten zijn naast aanwending
van dierlijke meststoffen op landbouwgrond. Voorkomen moet worden dat
als gevolg van een stagnatie op de markt van mestverwerkingsproducten
acute problemen met mestoverschotten en bij de uitvoering van de
Nitraatrichtlijn ontstaan. De Afdeling adviseert hiervan rekenschap te
geven in de memorie van toelichting. In dit verband is van belang tot
welke resultaten de in de memorie van toelichting vermelde inzet van de
staatssecretarissen op Europese erkenning van
stikstofkunstmestvervangers uit dierlijke mest als stikstofkunstmest tot
nu toe heeft geleid. Uit een op 4 april 2012 vastgesteld verslag van een
schriftelijk overleg tussen de Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie en de vaste commissie van de Tweede Kamer van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over het mestbeleid kan worden
opgemaakt dat nog nader onderzoek nodig is voordat de hier bedoelde
mineralenconcentraten uit dierlijke mest als kunstmestvervanger Europees
kunnen worden erkend. De Afdeling adviseert in memorie van toelichting
hierop nader in te gaan.

3.	Vervoersdocument als mestverplaatsingsovereenkomst

Ingevolge het voorgestelde artikel 33b, tweede lid, Meststoffenwet kan
tot en met 15 mei van een kalenderjaar de afvoer en aanvoer van
dierlijke meststoffen naar of van een bedrijf als onderdeel van de
mestplaatsingsovereenkomst worden aangemerkt indien het bij die afvoer
respectievelijk aanvoer behorende, krachtens artikel 34, onderdeel b,
Meststoffenwet vastgesteld, bewijsmiddel (vervoersdocument) volledig is
ingevuld en overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b,
van de Meststoffenwet geldende voorschriften tijdig bij de minister is
ingediend. In het derde lid van artikel 33b Meststoffenwet worden
hiervan afvoeren en aanvoeren uitgezonderd die reeds plaatsvinden in het
kader van de uitvoering van een mestplaatsingsovereenkomst of
mestverwerkingsovereenkomst, dan wel niet plaatsvinden met het oog op de
realisatie van mestplaatsingsruimte. Met deze uitzonderingen wordt onder
meer beoogd dubbeltellingen bij de toepassing van artikel 33b, tweede
lid, uit te sluiten.

Nu onderscheid wordt gemaakt tussen afvoer respectievelijk aanvoer van
dierlijke meststoffen met het oog op de realisatie van
mestplaatsingsruimte en afvoer respectievelijk aanvoer die daar niet op
is gericht, zal die intentie duidelijk op het betrokken vervoersdocument
moeten blijken. 

De Afdeling adviseert dit in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet te
regelen.

4.	Verschillende verwerkingspercentages.

Veehouders met een mestoverschot zijn verplicht een bij ministeriële
regeling vast te stellen percentage daarvan aan een mestverwerker te
leveren. Deze percentages kunnen voor de verschillende diercategorieën,
mestsoorten en gebieden verschillend worden vastgesteld. In de
desbetreffende ministeriële regeling kan evenwel worden bepaald dat
voor bedrijven waarop meerdere verwerkingspercentages van toepassing
zijn, één van de verwerkingspercentages geldt. Onduidelijk is aan de
hand van welke criteria die laatste bepaling zal plaatsvinden. In de
memorie van toelichting wordt slechts uitgelegd waarom in deze gevallen
het vaststellen van één percentage wenselijk is. 

De Afdeling adviseert de door de minister te hanteren criteria in het
wetsvoorstel vast te leggen.

5.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W15.12.0106/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de in artikel 1, eerste lid, in te voeren onderdeel ii tussen
"zijnde" en "een bedrijf" voegen: van.

De begrippen "mestplaatsingsruimte" en "mestaanvoerruimte" definiëren
(waarin kan worden verwezen naar artikel 33b, eerste lid,
respectievelijk artikel 33i, derde lid).

In artikel 33b, tweede lid, "conform" vervangen door: overeenkomstig.

In de memorie van toelichting bij de verantwoording van de mogelijke
beperking van het dienstenverkeer tevens toetsen aan de criteria van
artikel 16 van de Dienstenrichtlijn.

	Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging
door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG 1991, L 375).

	Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor
communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG 2000, L
327).

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.

	O.a. memorie van toelichting, paragraaf 2.6.

	Memorie van toelichting, slot paragraaf 2.5.

	Zie noot 5.

	Onder meer die samenhangen met de verplichting zelf, het vaststellen
van het percentage en het aanvragen en vaststellen van de
mestverwerkingscapaciteit.

	Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12
december 2006 betreffende diensten op de interne markt  (PbEU 2006, L
376).

	Zie HvJEG van 25 juni 1998 in zaak C203/96 (Dusseldorp).

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.1.3.1.

	O.a. memorie van toelichting, paragraaf 2.6.

	Paragraaf 2.6 (blz. 31).

	Kamerstukken II 2011/12, 33 037, nr. 17, blz. 8.

	Artikelen 33e en 33h Meststoffenwet.

	Artikel 33h, tweede lid, Meststoffenwet.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........