Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0250/IV	's-Gravenhage, 28 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 7 juli 2011, no.11.001640, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende regels over de aanleg, het beheer,
het gebruik en de veiligheid van lokale spoorwegen (Wet lokaal spoor),
met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt één geharmoniseerde wettelijke regeling voor de
verschillende lokale en regionale spoorwegen, zoals trams, metro's en
light-rail, in het leven te roepen die de verouderde en versnipperde
regelingen op dit gebied vervangt.  

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over de
EU-spoorwegrichtlijnen, de afwijkingen van de Belemmeringenwet
privaatrecht en de strafbepalingen. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Verhouding van het wetsvoorstel tot de EU-spoorwegrichtlijnen

Het wetsvoorstel is van toepassing op bij koninklijk besluit aangewezen
lokale spoorwegen. Deze spoorwegen zijn uitgezonderd van het
toepassingsgebied van de Europese spoorwegrichtlijnen. Als gevolg
hiervan behoeven zij niet te voldoen aan de voorwaarden die in de
richtlijnen zijn neergelegd. 

De Afdeling merkt op dat de uitzonderingsbepalingen van de
spoorwegrichtlijnen veelal restrictief zijn geformuleerd. Zo kunnen
ingevolge artikel 2, tweede lid, van richtlijn 2004/49/EG, de lidstaten
de maatregelen ter uitvoering van deze richtlijn niet van toepassing
verklaren op:

metro's, trams en andere lightrailsystemen; 

netten die functioneel gescheiden zijn van de rest van het
spoorwegsysteem, en die alleen bedoeld zijn voor de exploitatie van
lokale, stads- of voorstadsreizigersdiensten, alsook
spoorwegondernemingen die uitsluitend op deze netten opereren.

Richtlijn 2004/49/EG geeft echter geen uitsluitsel over de vraag wanneer
er sprake is van een functionele scheiding. De toelichting bij het
wetsvoorstel doet dit evenmin. Hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen
lijken rails met elkaar te kunnen delen. Dat kan tot gevolg hebben dat
de Wet lokaal spoor van toepassing wordt verklaard op hoofdspoorwegen
die infrastructuur met lokale spoorwegen delen.

De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe wordt
vastgesteld dat spoorwegen die als lokale spoorweg worden aangewezen,
voldoen aan de uitzonderingsbepalingen van de spoorwegrichtlijnen.

2.	Afwijkingen van de Belemmeringenwet Privaatrecht

Het voorgestelde artikel 7 merkt lokale spoorweginfrastructuur aan als
openbare werken van algemeen nut. Dat maakt dat de Belemmeringenwet
Privaatrecht van toepassing is op de aanleg en instandhouding van lokale
spoorweginfrastructuur. In het voorgestelde tweede lid van artikel 7 is
een aantal afwijkingen van de Belemmeringenwet Privaatrecht opgenomen.
Over deze afwijkingen merkt de Afdeling het volgende op.

Beslistermijn

In het tweede lid, onder c, van het voorgestelde artikel 7, wordt
bepaald dat tegen een besluit alleen rechtstreeks beroep openstaat bij
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ingevolge het
derde lid van dit artikel beslist de Afdeling bestuursrechtspraak binnen
twaalf weken na ontvangst van de desbetreffende verweerschriften.
Volgens de memorie van toelichting wordt hierbij aansluiting gezocht bij
artikel 20a van de Tracéwet en artikel 15 van de Spoedwet
Wegverbreding. Zo wordt bereikt dat er snel duidelijkheid komt over de
vraag of een gedoogplicht kan worden opgelegd.

De Afdeling wijst erop dat in het Nederlandse rechtsstelsel het stellen
van dwingende regels over de voortgang van zaken aan rechtsprekende
instanties een uitzonderlijk gegeven is, waaraan slechts in enkele
gevallen door de wetgever vorm is gegeven. Naar het oordeel van de
Afdeling is dit een juist uitgangspunt, omdat de rechterlijke macht in
beginsel volledige vrijheid moet bezitten ten aanzien van de wijze van
de behandeling van geschillen en de verschillende procesrechtelijke
modaliteiten, daaronder begrepen de prioriteitstelling van de zaken die
aan haar worden voorgelegd. Belangen van andere aard mogen daarop naar
het oordeel van de Afdeling slechts in zeer uitzonderlijke situaties
inbreuk maken. Dat geldt in het bijzonder voor het stellen van
termijnen, omdat daarmee de rechter de mogelijkheid ontnomen wordt om in
voorkomende gevallen het belang van een zorgvuldige rechtsgang zwaarder
te laten wegen dan het op zich gerechtvaardigde belang van de beheerder
van de lokale spoorweg bij een snel besluit. 

Het enige, in de toelichting gegeven argument voor een dwingende termijn
is de wens om snel duidelijkheid te krijgen. De Afdeling acht deze
motivering onvoldoende om af te wijken van het algemene uitgangspunt van
rechterlijke vrijheid bij de behandeling van geschillen en aan de
behandeling van het beroep tegen een gedoogplicht een vrijwel absolute
voorrang te verlenen. Artikel 20a van de Tracéwet bevat geen
beslistermijn voor de Afdeling. Artikel 15, derde lid, van de Spoedwet
wegverbreding, bevat wel een beslistermijn van 12 weken na ontvangst van
het verweerschrift. Het betreft hier echter een wet die tot doel heeft
de realisatie van bepaalde projecten te versnellen. Bij het opleggen van
een gedoogplicht zal in veel gevallen van spoed geen sprake zijn.
Wanneer dit nodig is kan een verzoek worden gedaan om de zaak versneld
te behandelen.

De Afdeling adviseert geen beslistermijn in het voorstel op te nemen.

Opschorting gedoogplicht

De Afdeling constateert voorts dat het voorgestelde artikel 7 geen
bepaling bevat op grond waarvan de werking van de gedoogplicht wordt
opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een beroepschrift
verstreken is. Ingevolge artikel 20a van de Tracéwet en artikel 15 van
de Spoedwet wegverbreding wordt de werking van het betreffende besluit
wel opgeschort totdat de termijn voor het indienen van het beroepschrift
is verstreken. Dat zou betekenen dat de gedoogplicht onmiddellijk na de
bekendmaking van het besluit in werking treedt.

Naar het oordeel van de Afdeling verdient het de voorkeur om aan te
sluiten bij artikel 15 van de Spoedwet wegverbreding en artikel 20a van
de Tracéwet. Dit betekent dat de werking van het besluit wordt
opgeschort totdat de beroepstermijn verstreken is.

De Afdeling adviseert de werking van de gedoogplicht op te schorten
totdat de termijn voor het indienen van een beroepschrift verstreken is.

3.	Samenhang met strafbepalingen in andere wetten

In artikel 46 wordt overtreding van een aantal bepalingen uit het
wetsvoorstel strafbaar gesteld. Deze hebben onder andere betrekking op
het gebruik van alcohol en vergelijkbare stoffen in veiligheidsfuncties,
het niet meewerken aan een alcoholonderzoek en vernieling van lokale
spoorweginfrastructuur. Volgens de toelichting wordt aangesloten bij de
bepalingen in de Spoorwegwet en in de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de
WVW 1994). De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

a.	Afwijkingen van de WVW 1994

Ingevolge artikel 46, eerste lid, juncto artikel 41, vierde lid, staat
op het niet meewerken aan een voorlopige ademtest een hechtenis van ten
hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie. De
Spoorwegwet bevat eenzelfde regeling. Ingevolge artikel 8, juncto 163,
en 176, derde lid, van de WVW 1994, staat op het niet meewerken aan een
ademtest of een bloedonderzoek een maximum van 3 maanden gevangenisstraf
of een geldboete van de derde categorie. Het overtreden van de
bepalingen uit het wetsvoorstel of de Spoorwegwet zijn overtredingen,
terwijl het overtreden van de vergelijkbare bepalingen in de WVW 1994
een misdrijf oplevert. Voorts is in artikel 41, vijfde lid, van het
voorstel de regel opgenomen dat deze bepalingen niet gelden, indien
artikel 8 van de WVW 1994 van toepassing is. 

Uit de memorie van toelichting valt niet op te maken waarom gekozen is
voor een lager strafmaximum dan in de vergelijkbare strafbepalingen in
de WVW 1994. Bij het besturen van spoorvoertuigen kan overmatig
alcoholgebruik even ernstige gevolgen hebben als in het wegverkeer. 

De Afdeling adviseert de gekozen kwalificering en strafmaat nader toe te
lichten en het voorstel zo nodig aan te passen.

b.	Verhouding tot het commune strafrecht

Ingevolge artikel 46, tweede lid, juncto artikel 15, eerste lid,
onderdeel b, wordt het verwijderen, beschadigen en wijzigen van de
lokale spoorweginfrastructuur bestraft met drie maanden hechtenis of
geldboete van de derde categorie. Het delict wordt gekwalificeerd als
een overtreding. Ook de Spoorwegwet kent eenzelfde strafbepaling.
Ingevolge artikel 351 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr)
wordt het opzettelijk en wederrechtelijk vernielen, beschadigen, onklaar
maken en weg maken van spoorwegwerken bestraft met drie jaar
gevangenisstraf of een geldboete van de vierde categorie. In artikel
351bis van het WvSr staat voorts op de schuldvariant van dit delict drie
maanden hechtenis of een boete van de tweede categorie. 

Uit de memorie van toelichting wordt niet duidelijk wat het voorgestelde
artikel 46, tweede lid, juncto artikel 15, eerste lid, onderdeel b, nog
toevoegt aan de strafbaarstellingen in het WvSr. Voorts bevat artikel
46, anders dan artikel 41, geen bepaling waarin is geregeld wanneer dit
artikel van toepassing is en wanneer de artikelen 351 en 351bis van het
WvSr. 

De Afdeling adviseert het bovenstaande nader toe te lichten en het
voorstel zo nodig aan te passen. 

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0250/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Artikel 10, eerste lid, als volgt formuleren: Het is de beheerder
verboden om een aanmerkelijke verbetering, vernieuwing of wijziging van
de lokale spoorweginfrastructuur in gebruik te nemen zonder 

In artikel 18, achtste lid, onder b, de woorden "aan artikel 19"
vervangen door: de in artikel 19 bedoelde eisen.

In artikel 35, eerste lid, de woorden "is onderhouden" vervangen door:
wordt onderhouden.

In artikel 38, derde lid, de woorden "een bedrijfspas" vervangen door:
de in het eerste lid bedoelde bedrijfspas.

In artikel 42, vierde lid, een spatie tussen de woorden lid en genoemde
plaatsen.

In artikel 44, eerste lid, de verwijzing naar het vijfde lid van artikel
33 schrappen.

In artikel 59, na de woorden "Boek 8" invoegen: van het burgerlijk
wetboek.

In artikel 60, de opname van de Wet lokaal spoor in de bijlage bij de
Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie een ander nummer geven, nu
deze bijlage al tot nummer 21 loopt, en verschillende wetten in die
bijlage hetzelfde nummer hebben.

	Respectievelijk richtlijn nr. 95/18/EG van de Raad van de Europese Unie
van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan
spoorwegondernemingen (PbEG L 143), richtlijn nr. 2001/14/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 26 februari 2001
inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuur en de heffing van
rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering (Spoorwegveiligheidsrichtlijn) (PbEG L 75),
richtlijn nr. 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire
spoorwegen en tot wijziging van richtlijn nr. 95/18/EG van de Raad
betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen en
van richtlijn nr. 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van
spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het
gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering (Spoorwegveiligheidsrichtlijn) (PbEU L 220),
richtlijn nr. 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2007 inzake de certificering van
machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem van de
Gemeenschap besturen (PbEU L 315) en richtlijn nr. 2008/57/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 17 juni 2008
betreffende de interoperabiliteit van het spoorwegsysteem in de
Gemeenschap (PbEU L 191).

	Zie in die zin ook het advies van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
van 11 augustus 2010. 

	In paragraaf 2.2. van de memorie van toelichting wordt verwezen naar de
RijnGouwelijn waarbij tram en trein op dezelfde rails kunnen rijden.

	Zie de toelichting bij het voorgestelde artikel 7.

	Artikel 3.36a van de Wro bevat een soortgelijke bepaling.

	Spoorwegwet artikel, 4, vierde lid, en artikel 87, eerste en zesde lid.

	Zie ook artikel 4, vijfde lid, van de Spoorwegwet.

	Zie de memorie van toelichting bij de Spoorwegwet, paragraaf 5.4,
Kamerstukken II 2000/01, 27 482, nr. 3, blz. 19. 

	Artikelen 22 en 87 van de Spoorwegwet. 

	Zie artikel IV van de Wet van 7 oktober 2010 tot wijziging van Boek 8
van het Burgerlijk Wetboek ter uitvoering van het op 23 maart 2001 te
Londen tot stand gekomen Internationaal Verdrag inzake de wettelijke
aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door bunkerolie,
2001, (Trb. 2005, 329), Stbl. 2010, 280.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........