Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0416/I	's-Gravenhage, 19 december 2011

Bij Kabinetsmissive van 30 september 2011, no.11.002319, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houden regels met betrekking tot
het gebruik van de Friese taal in het bestuurlijk verkeer en in het
rechtsverkeer (Wet gebruik Friese taal), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voegt de relevante bepalingen uit afdeling 2.2 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wet gebruik Friese taal in het
rechtsverkeer samen in een nieuwe wet, waarmee de desbetreffende
bepalingen in de Awb en de Wet gebruik Friese taal in het rechtsverkeer
komen te vervallen. Verder wordt de naam van het Consultatief Orgaan
Fries gewijzigd in het Orgaan voor de Friese taal, wordt dit orgaan van
een wettelijke grondslag voorzien en worden de taken van dit orgaan
uitgebreid. Ook worden met dit voorstel de bestaande mogelijkheden  voor
het gebruik van het Fries in het bestuurlijk verkeer en het
rechtsverkeer in beperkte mate uitgebreid. Het doel is om in de
provincie Fryslân het recht van een ieder te garanderen om gebruik te
maken van zijn eigen taal, in de rechtszaal en in het contact met
bestuursorganen en daarmee de gelijke positie van het Fries en het
Nederlands in de provincie Fryslân te waarborgen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel opmerkingen over de nut en noodzaak van het voorstel,
de Friese taal in het bestuurlijk verkeer en de Friese taal als
officiële taal. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
nader dient te worden overwogen.

1.	Nut en noodzaak

De beleidsinzet gericht op het versterken van de positie van de Friese
taal kent een lange historie. In 1953 leidde het rapport van de
Commissie Kingma-Boltjes tot een kabinetsstandpunt over het Fries in het
officiële verkeer. In 1955 werd het gebruik van het Fries als voertaal
in het lager onderwijs mogelijk gemaakt (de wet-Cals) en in 1956 werden
regels voor het Fries in het officiële verkeer vastgelegd, de Wet over
het gebruik van de Friese taal, in het bijzonder in het rechtsverkeer.

De commissie-Ommen (1970) drong aan op een ruimere plaats van het Fries;
tot concrete beleidsinitiatieven leidde dit rapport echter niet. Ruim
tien jaar later werd een nieuwe commissie ingesteld met als taak een
advies uit te brengen over de plaats van de Friese taal in het
bestuurlijke verkeer. Op basis van dit advies kwam in 1989 de
bestuursafspraak Friese taal en cultuur tot stand. 

Daarna werd in 1995 de positie van de Friese taal als tweede
bestuurstaal in de provincie Fryslân verankerd in de Awb. Ook werden in
1995 de regels over het gebruik van de Friese taal in het rechtsverkeer
verruimd.

In internationaal verband zijn het Europees Handvest voor regionale
talen of talen van minderheden en het Kaderverdrag inzake de bescherming
van nationale minderheden van belang. Met de ratificatie van het
Handvest heeft de regering de positie van de Friezen in Nederland als
nationale minderheid erkend en met het Kaderverdrag heeft zij zich
verplicht om het Fries als tweede officiële taal in de provincie
Fryslân te bevorderen en in stand te houden. 

Het wetsvoorstel regelt het gebruik van de Friese taal in het
bestuurlijk verkeer en in het rechtsverkeer. Het voorstel strekt ertoe
de ruimte voor het gebruik van het Fries in het formele verkeer tussen
overheid en burgers te versterken. Volgens de toelichting is het doel
van het voorstel tweeledig: enerzijds het garanderen van het recht dat
een ieder in de rechtszaal en in het contact met bestuursorganen in de
provincie Fryslân gebruik kan maken van zijn eigen taal, anderzijds het
waarborgen van een gelijke positie van het Fries en het Nederlands in de
provincie.

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan een afspraak uit het
regeerakkoord. In het regeerakkoord is een Taalwet aangekondigd waarin
de gelijke rechten van de Friese en de Nederlandse taal binnen de
provincie Fryslân worden gewaarborgd. Uit de toelichting bij dit
voorstel blijkt dat ervoor gekozen is om de wet te beperken tot het
gebruik van het Fries in het formele verkeer tussen overheid en burgers
bij gerechtelijke instanties en bestuursorganen in Fryslân. 

In het wetsvoorstel is gekozen voor een nieuwe afzonderlijke wet waarin
de bepalingen uit de bestaande wetgeving – de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) en de Wet gebruik Friese taal in het rechtsverkeer -
worden samengebracht en waaraan een beperkt aantal nieuwe bepalingen
wordt toegevoegd.

De Afdeling erkent dat Nederland met de ratificatie van het Europees
Handvest voor regionale talen of talen van minderheden verplicht is om
het Fries als tweede officiële taal in de provincie Fryslân te
bevorderen en in stand te houden. Gegeven deze doelstelling merkt de
Afdeling echter op dat uit de toelichting niet blijkt wat het probleem
is dat met het voorstel moet worden opgelost. Zoals vermeld betreft het
wetsvoorstel hoofdzakelijk een samenvoeging van de bestaande wetgeving.
De toegevoegde waarde hiervan acht de Afdeling gering. Voorts
constateert de Afdeling dat de nieuwe elementen van het voorstel slechts
beperkt van omvang zijn en, zoals ook uit het vervolg van het advies zal
blijken, met name maatregelen betreffen die een lastenverzwaring voor
bestuursorganen en burgers betekenen. In de toelichting wordt niet
ingegaan op eventuele knelpunten in de huidige praktijk en in hoeverre
de voorgestelde nieuwe bepalingen daarvoor een oplossing kunnen bieden.
De Afdeling is van oordeel dat pas tot wetgeving dient te worden
overgegaan, als nut en noodzaak van de regeling zijn aangetoond.  

De Afdeling adviseert op grond van bovenstaande het voorstel alsnog van
een dragende motivering te voorzien en zo nodig het voorstel te
heroverwegen. 

2.	De Friese taal in het bestuurlijk verkeer

Volgens de toelichting ligt aan de keuze voor een afzonderlijke wet ten
grondslag dat de wet als zodanig herkenbaar en leesbaar is, hetgeen de
toegankelijkheid ten goede komt. Ook heeft de vormgeving als voordeel
dat de bepalingen inzake het gebruik van de Friese taal overzichtelijk
bij elkaar staan, aldus de toelichting. 

Met de keuze voor een afzonderlijke wet komen de relevante bepalingen in
de Awb te vervallen. De Grondwet bepaalt in artikel 107, tweede lid, dat
de wet algemene regels van het bestuursrecht vaststelt. De Awb geeft
uitvoering aan deze bepaling. De Awb is in de loop van tijd uitgegroeid
tot de belangrijkste wet op het gebied van het bestuursrecht. In 1995 is
het Fries als bestuurstaal in de Awb opgenomen. Blijkens de memorie van
toelichting bij dat wetsvoorstel bestond aanvankelijk het voornemen om
een afzonderlijke Wet op de Friese taal in het bestuurlijk verkeer tot
stand te brengen. Omdat echter in de tussentijd de eerste tranche van de
Awb in werking was getreden, lag het voor de hand om dit algemeen
bestuursrechtelijk onderwerp in de Awb neer te leggen. De regering
achtte het ongewenst dat naast de Awb nog andere algemene wetten op
bestuursrechtelijk terrein ontstonden. 'Daardoor zou immers de met de
codificatie van het algemeen bestuursrecht nagestreefde
overzichtelijkheid weer gedeeltelijk verloren gaan', aldus de memorie
van toelichting.

 

De Afdeling constateert dat in de toelichting bij het onderhavig
voorstel niet wordt ingegaan op de motieven die destijds ten grondslag
lagen aan de keuze om de wetgeving ter zake het gebruik van de Friese
taal in het bestuurlijk verkeer in de Awb neer te leggen, in plaats van
in een afzonderlijke wet. Door in een aparte wet algemene regels van het
bestuursrecht vast te leggen, worden de doelstellingen van de Awb
doorkruist. De Afdeling is, gelet op het belang van de Awb in het
bestuurlijk verkeer, van oordeel dat er zwaarwegende argumenten moeten
zijn om de in 1995 gemaakte keuze te heroverwegen en thans te kiezen
voor het overhevelen van de bestuursrechtelijke bepalingen inzake de
Friese taal naar een afzonderlijke wet.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.

3.	Officiële taal

Het voorgestelde artikel 1 bepaalt dat de officiële talen in de
provincie Fryslân het Nederlands en het Fries zijn. Verder voegt het
voorstel een nieuw lid toe aan artikel 2:6 Awb dat regelt dat
bestuursorganen en onder hun verantwoordelijkheid werkzame personen de
Friese taal kunnen gebruiken, voor zover dat bij wettelijk voorschrift
is bepaald.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op het feit dat voor
de overige provincies en voor Nederland niet wettelijk is vastgelegd wat
de officiële taal is. Evenmin wordt aandacht besteed aan het Papiaments
en het Engels als officiële talen in Nederland naast het Nederlands. De
Afdeling wijst erop dat met deze bepalingen het Fries een bijzondere
positie krijgt ten opzichte van andere minderheidstalen in Nederland.
Hiervoor bevat de toelichting geen rechtvaardiging. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen dan wel de
desbetreffende bepalingen niet in het voorstel op te nemen.

4.	Proces-verbaal in het Fries

Het voorgestelde artikel 14, eerste lid, is overgenomen uit artikel 6,
eerste lid, van de Wet gebruik Friese taal in het rechtsverkeer en
regelt dat wat in het Fries is gezegd ook in het Fries wordt opgenomen
in het proces-verbaal van de terechtzitting. In het huidige artikel 6,
tweede lid, is een uitzondering op deze hoofdregel geformuleerd: indien
naar het oordeel van de rechter opneming van het gesprokene in het Fries
in redelijkheid niet kan worden gevergd, dan wordt de passage in het
Nederlands opgenomen en wordt daarbij aangetekend dat oorspronkelijk het
Fries is gebezigd. Deze laatste mogelijkheid voor de rechter komt met
dit voorstel te vervallen; alleen zal deze wijziging op een later moment
in werking treden.

De reden voor deze latere inwerkingtreding is dat de voorgestelde
wijziging pas effectief kan worden als er op de rechtbank en het
gerechtshof in Fryslân medewerkers zijn die het Fries schriftelijk
machtig zijn, aldus de toelichting. De rechtbank en het gerechtshof
kunnen de komende jaren gebruiken om zich voor te bereiden op de
regeling en maatregelen te treffen om het proces-verbaal in het Fries op
te kunnen stellen. 

De Raad voor de Rechtspraak heeft in zijn advies aangegeven dat dit
voorstel naar zijn oordeel een stap te ver is. Het eist namelijk dat
rechters en griffiers het Fries voldoende beheersen om het gesprokene in
geschrift te kunnen weergeven. Aan die eis kunnen het hof en de
rechtbank in Leeuwarden niet voldoen omdat het merendeel van het
personeel niet Friestalig is. Passieve beheersing van het Fries wordt
aangemoedigd, maar actieve beheersing kan niet worden gevergd. Daarbij
komt dat de processen-verbaal mede de basis zijn voor hoger beroep en
cassatie bij instanties buiten  Fryslân. Een proces-verbaal in het
Fries is bijvoorbeeld voor de Hoge Raad, waar niet of nauwelijks
Friestaligen werkzaam zijn, niet begrijpelijk, tenzij voor een vertaling
wordt gezorgd, aldus de Raad voor de rechtspraak. De Afdeling
onderschrijft het advies van de Raad voor de Rechtspraak: het schrappen
van de mogelijkheid voor de rechter om het proces-verbaal in het
Nederlands op te stellen, betekent een te zware belasting voor de
gerechten die in Fryslân zijn gevestigd en voor de hoger
beroepinstanties in heel Nederland, alsmede voor bepaalde rechterlijke
instanties in de rest van Nederland.

De Afdeling adviseert het huidige artikel 6, tweede lid, Wet Friese taal
in het rechtsverkeer te handhaven. 

5.	Administratieve verplichtingen

Het voorstel bepaalt dat in de provincie Fryslân gevestigde
bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren, regels
opstellen voor het gebruik van de Friese taal in schriftelijke stukken
en in het mondeling verkeer. De regels bevatten in ieder geval
bepalingen gericht op het versterken van de positie van de Friese taal
binnen het werkgebied van het betreffende bestuursorgaan. Tevens bepaalt
het voorstel dat deze bestuursorganen een beleidsplan opstellen inzake
het gebruik van de Friese taal.

Thans is de bevoegdheid om regels te stellen facultatief geformuleerd.
Artikel 2:9, eerste lid, Awb bepaalt dat in de provincie Fryslân
gevestigde bestuursorganen regels kunnen opstellen over het gebruik van
de Friese taal. Over het opstellen van een beleidsplan is nu niets in de
wet geregeld. 

Volgens de toelichting sluiten de voorgestelde bepalingen aan bij de
praktijk: de meeste Friese gemeenten hebben al een verordening inzake
het gebruik van de Friese taal. Het beleidsplan bevat de uitwerking van
de verordening en wordt in zijn algemeenheid in Fryslân gezien als een
waardevolle resultante van de discussie hoe op lokaal niveau de Friese
taal moet worden gebruikt, aldus de toelichting.

Uit de toelichting blijkt echter niet hoe de regering aan deze
informatie is gekomen; waarom de Friese gemeenten die nog geen regels
hebben opgesteld nu alsnog verplicht worden om een verordening op te
stellen; wat nut en noodzaak zijn van de verplichting tot het opstellen
van een beleidsplan; en waarom deze bepaling niet wordt beperkt tot de
gemeenten, maar geldt voor alle in de provincie Fryslân gevestigde
bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren. Wel is
duidelijk dat deze verplichtingen zullen leiden tot een verhoging van de
administratieve lasten voor de desbetreffende bestuursorganen. 

De Afdeling adviseert het opstellen van regels en beleidsplannen in het
voorstel te regelen als een facultatieve bevoegdheid en het artikel te
beperken tot de gemeenten in de provincie Fryslân. 

6.	Bestuursafspraken

Het voorgestelde artikel 2 regelt dat het Rijk en de provincie Fryslân
periodiek bestuursafspraken maken over de uitwerking van de gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor de Friese taal en cultuur en over de
bekostiging daarvan.

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is wat noodzaak en toegevoegde
waarde zijn van deze bepaling. Samenwerking tussen het Rijk en
medeoverheden komt op tal van terreinen voor zonder dat dit is
vastgelegd in wettelijke bepalingen. De Afdeling is van oordeel dat het
wettelijk formaliseren van interbestuurlijke samenwerking op uitsluitend
dit onderwerp niet noodzakelijk is en adviseert artikel 2 te schrappen.

7.	Orgaan voor de Friese taal

Het Orgaan voor de Friese taal krijgt ingevolge het voorstel de
bevoegdheid om kaders te stellen inzake de vorm en inhoud van de regels
en beleidsplannen, die de bestuursorganen in Fryslân dienen op te
stellen. Deze kaders worden gepubliceerd in de Staatscourant.

a.	Uit de toelichting blijkt niet op welke wijze de bestuursorganen in
de praktijk uitvoering dienen te geven aan de vastgestelde kaders. Wel
betekent deze bepaling meer administratieve lasten voor zowel het
Orgaan, dat verplicht wordt de kaders te stellen en te publiceren, als
voor de bestuursorganen die hieraan uitvoering dienen te geven. De
Afdeling is van oordeel dat nut en noodzaak van deze verplichtingen niet
zijn aangetoond.

De Afdeling adviseert nut en noodzaak alsnog aan te tonen en zo nodig
deze bepaling te schrappen.

b.	Blijkens de toelichting zijn de kaders niet aan te merken als regels
en zijn zij ook niet bindend. Het gaan om richtsnoeren die behulpzaam
kunnen zijn bij het vormgeven van de inhoud van regels en
beleidsplannen. In de praktijk kunnen zij daarmee een belangrijk
hulpmiddel zijn bij en een stimulans zijn voor het opstellen van die
regels en beleidsplannen door bestuursorganen, zo stelt de toelichting.

De Afdeling stelt vast dat hetgeen in de toelichting is vermeld niet uit
de wettekst zelf blijkt. 

De Afdeling adviseert het voorstel te verduidelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Kamerstukken II 1953/54, 3321, nr. 1.

	Regeerakkoord VVD en CDA, 'Vrijheid en verantwoordelijkheid'	,
Kamerstukken II 2010/11, 32 417, nr. 15.

	Toelichting, Hoofdstuk 1. Algemeen en Hoofdstuk 9. Keuze voor
afzonderlijke wet. 

	Toelichting, Hoofdstuk 9. Keuze voor afzonderlijke wet. 

	Kamerstukken II 1993/94, 23 543, nr. 3, Hoofdstuk 1. Algemeen.

	Het voorgestelde artikel 32, tweede lid. 

	Zie hiervoor de memorie van toelichting bij het voorstel van wet
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een
bepaling over de Nederlandse taal en doen vervallen van additionele
artikelen die zijn uitgewerkt, Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 3.  

	Het voorgestelde artikel 34. 

	Artikelsgewijze toelichting, Artikel 14. 

	Advies van de Raad voor de rechtspraak, kenmerknummer UIT 3336 ONTWP /
RMD, 3 mei 2011. Het College van Procureurs-Generaal schaart zich
volledig achter het advies van de Raad voor de Rechtspraak,
kenmerknummer PaG/B&S/15714, 3 mei 2011. 

	De Afdeling constateert dat indien het wetsvoorstel herziening
gerechtelijke kaart, dat thans ter behandeling in de Eerste Kamer der
Staten-Generaal ligt (Kamerstukken II 2011/12, 32 891, nr. A), in
werking treedt het arrondissement Leeuwarden verdwijnt en opgaat in het
arrondissement Noord-Nederland (de provincies Drenthe, Fryslân,
Groningen). Het nieuwe ressort wordt Arnhem-Leeuwarden, dat de nieuwe
arrondissementen Midden-Nederland, Noord-Nederland en Oost-Nederland
omvat. In het nieuwe stelsel blijven in Leeuwarden de rechtbank en het
gerechtshof gevestigd. 

	Het voorgestelde artikel 5, eerste en tweede lid. 

	Artikelsgewijze toelichting, artikel 5. 

	Het voorgestelde artikel 19, tweede lid, onderdeel c. 

	Het voorgestelde artikel 19, vijfde lid. 

	Artikelsgewijze toelichting, Artikelen 18 tot en met 23. 

  PAGE  6 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........