Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.11.0284/I	's-Gravenhage, 28 november 2011

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2011, no.11.001782, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en samenstelling van
de Staten-Generaal, strekkende tot de vermindering van het aantal leden
van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot vermindering van het aantal zetels in de
Tweede Kamer van 150 naar 100 en dat van de Eerste Kamer van 75 naar 50.
Doel van het wetsvoorstel is om bij te dragen aan een compacte overheid
die minder beslag legt op publieke middelen om haar eigen functioneren
te bekostigen. Daarnaast zou een vermindering van het aantal bestuurders
en volksvertegenwoordigers op alle niveaus passen in het streven naar
het verminderen van bestuurlijke drukte. Met de vermindering van het
aantal leden wordt een structurele bezuiniging van €6 miljoen bereikt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de
historische context van het voorstel, de plaats en taken van het
parlement, de effectiviteit van het voorstel en het overgangsrecht. Zij
is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden
overwogen.

1.	Historische context

In het verleden is het aantal leden van de Tweede en Eerste Kamer
gewijzigd, dan wel onderwerp geweest van parlementair debat. In de
periode 1848 tot 1887 was het aantal zetels in de Tweede Kamer
afhankelijk van het aantal inwoners. Het aantal leden werd vastgesteld
op één lid per 45.000 inwoners. In 1887 werd de omvang van de Tweede
Kamer grondwettelijk vastgesteld op 100 leden. Deze leden werden gekozen
in districten, die soms enkelvoudig en soms meervoudig van aard waren.
Bij de invoering van de evenredige vertegenwoordiging in 1917 werd dit
aantal van 100 gehandhaafd. Dit bleef zo tot 1956. In dat jaar werd de
tweede lezing van de grondwetswijziging aangenomen waarbij het aantal
leden van de Tweede Kamer uitgebreid werd naar 150. Kort voordat dit
voorstel werd aangenomen werden twee voorstellen tot uitbreiding door
het parlement afgewezen. Na overleg over deze voorstellen bleek er in
1956 consensus te bestaan over de wenselijkheid van uitbreiding.
Destijds werden in de toelichting de volgende redenen aangegeven voor de
uitbreiding:

Zwaar werk: De werklast werd als te zwaar beschouwd, zowel voor
individuele kamerleden als voor de kamer als geheel.

Internationale verplichtingen: de verwachting was dat op kamerleden een
groter beroep zou worden gedaan in verband met parlementair werk in
internationale organen, waaronder het Europees Parlement.

Band met burgers: indien het aantal kamerleden zou worden uitgebreid zou
dit leiden tot meer mogelijkheden voor leden van de kamer om contact te
hebben met burgers en de maatschappij.

Vergelijking met het buitenland: in vergelijking met andere landen was
het Nederlandse parlement zeer bescheiden van omvang.

Bij de Grondwetswijziging van 1983 is opnieuw door de regering met het
parlement gesproken over de vraag welk aantal leden het parlement zou
moeten hebben. Hoewel een aantal fracties van oordeel was dat, mede
vanwege de verzwaarde werkdruk, een uitbreiding van het aantal leden
wenselijk zou kunnen zijn, was er op dat moment consensus tussen
regering en parlement om geen veranderingen aan te brengen in het aantal
kamerleden.

Ook na 1983 is er discussie geweest over het aantal kamerleden. Hoewel
diverse politieke partijen op verschillende momenten hebben gepleit voor
vermindering van het aantal kamerleden, heeft dit niet geleid tot een
fundamenteel debat hierover in het parlement of tot het indienen van
wetsvoorstellen. Daarnaast is er ook regelmatig geopperd dat de toename
van de werkdruk juist een uitbreiding van het aantal leden zou
rechtvaardigen. 

2.	Noodzaak vermindering kamerleden

Voor een goede beoordeling acht de Afdeling het noodzakelijk het
wetsvoorstel te plaatsen in het licht van de plaats van het parlement in
het staatsbestel en de functie en taken van het parlement.

a.	plaats van het parlement in het staatsbestel

De beide kamers van de Staten-Generaal nemen in ons staatsbestel een
bijzondere positie in. Artikel 50 van de Grondwet bepaalt dat de
Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. De
essentie van 'vertegenwoordiging van het volk' door de Staten-Generaal
is dat het volk in de gedaante van de kiesgerechtigde burgers bij
verkiezingen in staat wordt gesteld de samenstelling van de kamers der
Staten-Generaal (direct of indirect) te bepalen. Het vertegenwoordigende
karakter van de Staten-Generaal heeft aldus betrekking op de bijzondere
wijze van samenstelling krachtens kiezersuitspraak. Daarin onderscheiden
de Staten-Generaal zich van alle andere overheidsinstellingen op het
niveau van de rijksoverheid.

De bijzondere positie van de kamers van de Staten-Generaal komt ook tot
uitdrukking in hun verhouding tot de andere staatsmachten. In die
verhouding vormen zelfstandigheid en onafhankelijkheid wezenlijke
elementen. Deze gelden in het bijzonder in de relatie tot de regering.
Weliswaar heeft ook de regering in ons staatsbestel eigen zelfstandige
bevoegdheden en verantwoordelijkheden, maar zij is tegelijkertijd ook
van de volksvertegenwoordiging afhankelijk. Een kabinet komt in de regel
pas tot stand na sluiting van een regeerakkoord dat de instemming heeft
van de meerderheid van de Tweede Kamer. Het parlement kan voorts op
grond van de vertrouwensregel een minister of het kabinet naar huis
sturen. Dit betekent dat het kabinet voor zijn voortbestaan afhankelijk
is van het vertrouwen van de meerderheid van het parlement. De Afdeling
wijst er voorts op dat het parlement inmiddels ook in de Europese Unie,
los van de regering, een zelfstandige positie inneemt. Deze heeft
recentelijk zijn neerslag gevonden in het Verdrag van Lissabon. Uit deze
positie vloeien bevoegdheden en taken voort waarop verderop in dit
advies nog wordt ingegaan. 

Inherent aan de zelfstandige positie is dat de kamers ten aanzien van
hun interne werking geheel zelfstandig zijn. Dit komt met name tot
uiting in het vaststellen van de eigen agenda en werkwijze. In dat kader
stellen de kamers zelf hun Reglement van Orde vast. Ook hebben de beide
kamers, als Hoog College van Staat, een bijzondere positie als het gaat
om de vaststelling van hun begroting. De interne zelfstandigheid van de
kamers is bij de grondwetsherziening in 1983 verder versterkt doordat
toen is bepaald dat de kamers zelf hun voorzitter kiezen, in
tegenstelling tot de benoeming door de regering die daarvoor plaatsvond.


Vanuit deze staatsrechtelijke gezichtspunten kan het parlement niet op
één lijn gesteld worden met 'de overheid'. Het parlement neemt als
volksvertegenwoordiging in ons staatsbestel een geheel eigen positie in.
Het is mede daarom dat de omvang van het parlement vastgelegd is in de
Grondwet. Voor vermindering of vermeerdering van het aantal leden dient
een dragende motivering te bestaan, die in ieder geval recht doet aan de
bijzondere rol van het parlement in het staatsbestel en de verhouding
van het parlement tot andere instituties, in het bijzonder de regering.
Een daarop gerichte beschouwing over de plaats van het parlement
ontbreekt in de toelichting. 

De Afdeling meent voorts dat de bijzondere positie van het parlement
gevolgen dient te hebben voor de wijze waarop een wetsvoorstel als het
onderhavige wordt voorbereid. In dat licht bezien, constateert de
Afdeling dat het voorliggende voorstel tot wijziging van de Grondwet
weliswaar vermeld wordt in het regeerakkoord maar, in tegenstelling tot
de uitbreiding in 1956 en het handhaven van de status quo in 1983, niet
het resultaat is van een grondige voorafgaande consultatie tussen
parlement en regering, waarbij een uitkomst met een voldoende breed
draagvlak in beide kamers is bereikt. De Afdeling wijst er in dit
verband op dat het kabinet in zijn recente reactie op het advies van de
staatscommissie Grondwet stelt dat “wijzigingen van de Grondwet
voornamelijk moeten dienen tot beslechting van langdurig lopende en
politiek omstreden thema's. Aanpassingen moeten voortvloeien uit
ontwikkelingen die reeds in bestaande regelgeving of andere besluiten
met voldoende draagvlak zijn bevestigd, dan wel in andere zin breed door
de samenleving worden gedragen. Er moet, met andere woorden, een
dringende behoefte aan bestaan en het moet gaan om zaken die voldoende
constitutionele rijpheid vertonen”, aldus het kabinet. De Afdeling
deelt dit standpunt.

De Afdeling mist in de toelichting een antwoord op de vraag of over de
wenselijkheid en noodzaak tot vermindering van het aantal leden van het
parlement een dergelijke 'constitutionele rijpheid' bestaat. Nu het
voorstel het parlement zelf betreft, ligt het in de rede dat deze
rijpheid pas geconstateerd kan worden na discussies binnen het parlement
dan wel grondig overleg tussen regering en beide kamers, waaruit blijkt
dat er een breed draagvlak is voor de voorgestelde vermindering. Nog in
2006 gaf tweederde van de leden aan tegenstander te zijn van een
verkleining van de Tweede Kamer. De Afdeling constateert dat in de
toelichting geen melding wordt gemaakt van deze cijfers en dat ook
overigens niet blijkt of er thans wel een voldoende breed draagvlak voor
het voorstel in de beide kamers bestaat. Daarmee rijst de vraag of aan
de hiervoor genoemde voorwaarden voor wijziging van de Grondwet wordt
voldaan. 

De Afdeling is voorts van oordeel dat, gelet op de bijzondere positie
van de Staten-Generaal in het Nederlandse staatsbestel, financiële
redenen zoals genoemd in de toelichting geen dragende motivering kunnen
zijn voor wijziging van de omvang van het parlement. Omdat, zoals
hiervoor is aangegeven, het parlement vanwege bedoelde positie niet
gelijkgeschakeld kan worden met 'de overheid', kan de motivering in de
toelichting dat het kabinet streeft naar een kleinere overheid evenmin
dienen als reden voor de voorgestelde verkleining. Verkleining zou
tevens moeten leiden tot een vermindering van hetgeen het kabinet
aanduidt als 'bestuurlijke drukte'. Los van het feit dat in de
toelichting het begrip 'bestuurlijke drukte' niet nader wordt
omschreven, is de Afdeling van oordeel dat, gezien de hiervoor
geschetste positie van de Staten-Generaal in ons staatsbestel, in het
bijzonder in de verhouding met de regering, het gebruik van het begrip
'bestuurlijke drukte' in dit verband niet passend is. Het streven naar
vermindering van 'bestuurlijke drukte' kan daarom geen dragend argument
zijn voor de voorgestelde verkleining. 

De toelichting stelt verder dat een verkleining van de kamers kan
bijdragen aan de wens om de kamers zich minder te laten bezighouden met
details en meer met de hoofdlijnen. Dit zou het geval zijn omdat de
kamers met een geringer aantal leden gedwongen worden om keuzes te maken
met betrekking tot de te behandelen onderwerpen. Nog daargelaten de
vraag of het door de regering veronderstelde effect zal optreden, wijst
de Afdeling erop dat de beide kamers zelf over hun taakvervulling
beslissen en uit dien hoofde primair zelf bepalen wat hoofdlijnen zijn
en wat details. De Afdeling is van oordeel dat ook dit motief voor de
regering een onvoldoende dragende motivering biedt om, zonder
voorafgaand overleg met beide kamers, een verkleining van het aantal
leden voor te stellen.

b.	functie en taken van het parlement 

Een reden om het parlement te verkleinen, zou kunnen samenhangen met een
nader vast te stellen afname van het aantal of de omvang van de taken
die door het parlement worden uitgeoefend. De Afdeling wijst erop dat in
de toelichting nauwelijks ingegaan wordt op de onderscheiden taken van
de Tweede en Eerste Kamer en op de vraag of deze veranderd zijn sinds
1956 en sinds de hernieuwde discussie daarover in 1983. Evenmin wordt in
de toelichting ingegaan op de consequenties van het wetsvoorstel voor de
uitoefening van deze taken. 

De Tweede Kamer is in de parlementaire zelfreflectie 'Vertrouwen en
Zelfvertrouwen' in 2009 ingegaan op de taken en bevoegdheden van de
kamer en van haar leden en de feitelijke ontwikkelingen die de afgelopen
jaren op dit terrein hebben plaatsgevonden.

1˚.	wetgevende taak

Het aantal door het parlement te behandelen wetsvoorstellen is sinds
1950 sterk toegenomen. Daarnaast is de wetgeving complexer geworden.
Verschuiving van de wetgevende macht naar Europa lijkt niet te hebben
geleid tot een substantiële verlichting van het parlementaire werk,
omdat veel van de desbetreffende regels alsnog in uitvoeringswetten
moeten worden omgezet. Wel heeft zij geleid tot een grotere inzet
teneinde de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van
Europese wetgeving te versterken. Daarnaast heeft het parlement een
grotere betrokkenheid gekregen bij lagere wetgeving, ondermeer door het
gebruik van voorhangprocedures. Mede als gevolg van de hiervoor
geschetste ontwikkelingen is de kwaliteit van de wetgeving in toenemende
mate in discussie gekomen. Opgemerkt wordt dat de Tweede Kamer te weinig
tijd en aandacht besteedt aan de wetgevende taak.

2˚.	controlerende taak

In het stelsel van 'checks and balances' is het parlement controleur
van de uitvoerende macht. Door de opkomst van de verzorgingstaat is de
omvang van de activiteiten van de uitvoerende macht sterk gegroeid.
Daarnaast zijn de verhoudingen binnen de uitvoerende macht complexer
geworden, door onder meer de opkomst van zelfstandige bestuursorganen en
vormen van publiek-private samenwerking. Hierdoor is de controlefunctie
van het parlement verzwaard. Het parlement maakt daartoe in toenemende
mate gebruik van de hem ten dienste staande controle-instrumenten.
Vooral in de Tweede Kamer is de tendens zichtbaar dat kamerleden en
–fracties meer gebruik maken van hun bevoegdheden. Het aantal
kamervragen en het aantal aanvragen om spoeddebatten is sterk
toegenomen. Ook kan worden gewezen op de komst van het wekelijks
vragenuurtje. Daarnaast is een opleving van het instrument van het
parlementair onderzoek waar te nemen. Nadat de bevoegdheid tot het
houden van een parlementaire enquête lange tijd vrijwel nooit is
gebruikt, zijn er sinds 1982 negen enquêtes geweest. Recent nog heeft
de Tweede Kamer de wens te kennen gegeven zelf meer onderzoek te willen
doen. Deze wens heeft geleid tot het vaststellen van de eigen toekomst-
en onderzoeksagenda van de Tweede Kamer. Ook de Eerste Kamer is onlangs
gestart met een eigen onderzoek.

Naast de controle achteraf, vindt de controle door de kamers soms ook
vooraf plaats. Een voorbeeld hiervan zijn de inlichtingen die de
Staten-Generaal op grond van artikel 100 Grondwet van de regering
ontvangen over de voorgenomen inzet van de krijgsmacht ter handhaving of
bevordering van de internationale rechtsorde. Deze inlichtingenplicht
dient de Staten-Generaal in de gelegenheid te stellen om over de inzet
met de regering van gedachten te wisselen. Deze gang van zaken doet zich
ook voor op andere terreinen. Omdat de regeling van bepaalde belangrijke
zaken in afnemende mate bij formele wet plaatsvindt, wordt het parlement
als volksvertegenwoordiging vaker in de gelegenheid gesteld op een
andere wijze sturend op te treden, door middel van het meebepalen van de
hoofdpunten van beleid. Waar de bijzondere commissie Onderzoek
Organisatie en Werkwijze (OOW-commissie) in 1985 er nog van uitging dat
de kamers zich behoorden toe te leggen op controle achteraf, is
sindsdien gebleken dat deze opvatting geen recht doet aan de
werkelijkheid.  

3˚.	Europese Unie en overige internationale werkzaamheden

De toelichting merkt met betrekking tot de werkzaamheden van het
parlement binnen de Europese Unie slechts op dat het dubbelmandaat niet
meer bestaat en dat daarom de in 1956 genoemde reden van een uitbreiding
van de internationale verplichtingen niet meer aan de orde is. Hiermee
wordt echter een aantal aspecten van de ontwikkelingen binnen de
Europese Unie miskend. Mede naar aanleiding van de bezwaren die er in
onder meer Nederland rezen met betrekking tot de overdracht van
bevoegdheden door de lidstaten aan de Europese Unie, is in het Verdrag
van Lissabon de rol van de nationale parlementen in het Europese
wetgevingsproces verder versterkt. Daarnaast heeft het Nederlandse
parlement bij de bekrachtiging van dit verdrag door middel van een
amendement het behandelvoorbehoud ingevoerd. 

Deze aandacht voor het eerste stadium van het Europese wetgevingsproces
is er op gericht om te voorkomen dat het parlement in de
implementatiefase voor onverwachte voldongen feiten wordt geplaatst, die
tevens tot vertraging van de implementatie kunnen leiden. Uit het
rapport van de Tweede Kamer 'Bovenop Europa': Evaluatie van de
versterkte EU-ondersteuning van de Tweede Kamer 2007-2011 blijkt dat
langzamerhand deze tijdige betrokkenheid van de Tweede Kamer bij het
Europese proces gerealiseerd wordt, maar dat het zorgen voor deze
betrokkenheid blijvende alertheid en inzet vereist. Zo wordt sinds 2007
op projectbasis gewerkt met een Kamerbreed opererende EU-staf die zich
inzet om de leden van alle Kamercommissies meer informatie te geven over
de ontwikkelingen binnen de  Europese Unie op hun werkterrein. Deze staf
assisteert daarnaast de Kamerleden bij het toepassen van de
subsidiariteitstoets en het behandelvoorbehoud. Bovendien besteedt de
Tweede Kamer sinds 2007 op gestructureerde wijze aandacht aan het Werk-
en Wetgevingsprogramma van de Europese Commissie. In het genoemd rapport
wordt tevens aangeraden om voorafgaand aan alle bijeenkomsten van de
Europese Raad een inhoudelijk gedegen plenair debat te laten
plaatsvinden met de minister-president. Voorafgaand aan andere Europese
raadsvergaderingen zou een algemeen overleg moeten plaatsvinden in de
betrokken commissie. Daarnaast zou het voor een meer strategische
benadering gewenst zijn om jaarlijks een aantal kamerleden als
rapporteur aan te stellen voor een specifiek Europees dossier, aldus het
rapport.

Naar het oordeel van de Afdeling wijzen deze ontwikkelingen erop dat,
ondanks de in de toelichting vermelde afschaffing van de dubbelmandaten,
de rol van de Tweede en Eerste Kamer in het Europese wetgevingsproces is
toegenomen en waarschijnlijk nog verder zal toenemen. Daarnaast gaat de
toelichting niet in op de overige internationale werkzaamheden van de
kamerleden. Sinds 1956 zijn er diverse gremia bijgekomen waar de beide
kamers bij de uitoefening van de zelfstandige taken en bevoegdheden van
deze internationale parlementaire instellingen een bepaalde inbreng
leveren. In dit verband moet ook gewezen worden op het onderhouden van
betrekkingen met de andere landen van het Koninkrijk. Ook zijn
kamerleden lid van waarnemingsmissies bij verkiezingen, nemen zij deel
aan conferenties in het buitenland en ontvangen zij delegaties uit
andere landen. Met name voor de Eerste Kamer weegt de toename van de
internationale werkzaamheden extra zwaar. De leden van de Eerste Kamer
oefenen het lidmaatschap slechts in deeltijd uit. De deelname aan
internationale activiteiten legt daarmee een zware belasting op de
beperkte tijd die zij hebben om hun functie te vervullen. De
voorgestelde afname van het aantal leden van de Eerste Kamer kan op de
feitelijke vervulling van deze rol aanzienlijke gevolgen hebben. Daarbij
dient in de overwegingen te worden betrokken dat ook de Eerste Kamer op
Europees en internationaal terrein zeer actief is.

4˚.	contacten met de samenleving en overige taken

Een van de argumenten om in 1956 te komen tot een uitbreiding van het
aantal kamerleden was dat daardoor meer mogelijkheden zouden ontstaan om
contact te houden met kiezers en maatschappelijke organisaties. De
Afdeling wijst er voorts op dat bij de Grondwetsherziening van 1983 de
omstandigheid dat de taak van kamerleden zich steeds meer uitbreidde,
mede in verband met de wenselijkheid van een nauwer contact met de
bevolking, een belangrijk argument vormde tegen verlaging van het
ledental. Deze taak is daarnaast zwaarder geworden omdat de
verscheidenheid in opvattingen, gewoonten en belangen in de samenleving
is toegenomen. Godsdienst, politieke gezindheid en levensovertuiging
zijn veel minder een samenbindende factor. Dit betekent dat kamerleden
veel meer dan voorheen verkeren in een situatie zonder herkenbare
opvattingen en een min of meer stabiele verhouding tussen groepen in de
samenleving.

c.	conclusie 

Zoals hiervoor is aangegeven, is de Afdeling van oordeel dat het
voorstel niet voldoet aan de hiervoor genoemde voorwaarden voor
wijziging van de Grondwet. Het voorstel is in zijn huidige vorm niet
rijp om in behandeling te worden genomen. De redenen die in de
toelichting worden gegeven voor de vermindering van het aantal
kamerleden, te weten de beoogde bezuiniging en de wens om te komen tot
een kleinere overheid zijn, gelet op de bijzondere positie van de
Staten-Generaal in ons staatsbestel, niet toereikend en valide.

De Afdeling onderkent dat een verandering in de omvang van het
takenpakket van het parlement op zichzelf aanleiding zou kunnen zijn
voor een verkleining van het aantal kamerleden. Als het parlement minder
taken zou hebben dan in het verleden, of de omvang van deze taken
aanzienlijk verminderd zou zijn, kan dit een reden zijn om het aantal
leden van de kamers nader te bezien. In de toelichting wordt echter niet
afdoende ingegaan op de vraag of en, zo ja, op welke wijze de taken van
het parlement zijn veranderd sinds de grondwetsherziening van 1956.
Afgezien van het verdwijnen van het dubbelmandaat bevat de toelichting
geen beschouwingen of gegevens waaruit blijkt dat het takenpakket van
het parlement kleiner zou zijn geworden. De hiervoor geschetste
feitelijke ontwikkelingen op de onderscheiden taakgebieden wijzen eerder
op het tegendeel. Daarmee ontbreekt ook vanuit dit perspectief voor het
voorstel een dragende motivering. 

De Afdeling is op grond van het bovenstaande van oordeel dat de
toelichting niet een dragende motivering bevat voor de voorgestelde
verkleining van het aantal leden van de beide kamers van de
Staten-Generaal. Zij adviseert in de toelichting alsnog een dragende
motivering voor het voorstel op te nemen en daarbij het bovenstaande te
betrekken, dan wel het voorstel te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3.	Effectiviteit van het voorstel

Uit de toelichting blijkt dat het voorstel twee doelen heeft. De
Afdeling is van oordeel dat bij beide doelen vragen rijzen over de
effectiviteit van het voorstel.

a.	verminderd beslag op publieke middelen

Het eerste doel is het leveren van een bijdrage aan een compacte
overheid, die minder beslag legt op de publieke middelen. De
vermindering van het aantal leden van de Staten-Generaal met een derde
levert volgens de regering op termijn een besparing op van € 6 miljoen
structureel. Hierbij wordt de kanttekening gemaakt dat in de eerste
jaren na invoering van het voorstel meerkosten te verwachten zijn omdat
meer oud-leden van de Tweede Kamer een beroep zullen doen op wachtgeld.

Hiervoor is al vastgesteld dat in de toelichting niet wordt ingegaan op
de effecten van het voorstel op de uitoefening van de taken door de
kamers. In verband daarmee wordt evenmin aandacht besteed aan de vraag
of met een vermindering van het aantal leden niet een vermeerdering van
de ondersteuning van de kamers geboden is. Het betreft hier niet een
vermeerdering van de ondersteuning van de fracties, maar de
ondersteuning van de kamers als geheel. Daarbij kan gedacht worden aan
bijvoorbeeld de griffie en het bureau wetgeving, maar ook aan het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven. Opmerking verdient hierbij overigens wel dat
een uitbreiding van de ondersteuning het risico met zich brengt dat het
parlement bureaucratiseert en dat de taken die politieke afweging
vereisen verambtelijken. 

De Afdeling wijst erop dat in 2006 een meerderheid van de leden van de
Tweede Kamer van mening was dat een uitbreiding van de ambtelijke
ondersteuning noodzakelijk was. Ook in het rapport over de parlementaire
zelfreflectie staat de aanbeveling om de ondersteuning van de Tweede
Kamer uit te breiden. Het is niet onwaarschijnlijk dat deze wens sterker
zal worden indien het aantal leden van de kamers afneemt. Uitbreiding
van de ambtelijke ondersteuning gaat echter wel gepaard met additionele
financiële kosten. Het is dan ook de vraag in hoeverre de in de
toelichting genoemde besparing met het voorstel bereikt kan worden. 

b. 	vermindering bestuurlijke drukte

De toelichting stelt dat de regering tot doel heeft om de overheid te
verkleinen en dat het daarom in de rede ligt om het aantal kamerleden
terug te brengen. Dit zou moeten leiden tot een vermindering van hetgeen
de regering aanduidt als ‘bestuurlijke drukte’. Het is niet
duidelijk of een verkleining van het aantal kamerleden op zich zou
kunnen bijdragen aan deze doelstelling. Voor een vermindering van
activiteiten is het primair nodig dat politieke keuzes worden gemaakt
met betrekking tot de terreinen waar de overheid wel een rol zou moeten
hebben en waar niet. Een verkleining van het parlement speelt in dat
verband, indien deze al enig effect zou hebben op de ‘bestuurlijke
drukte’, slechts een ondergeschikte rol. 

De regering wijst in de toelichting tevens op het feit dat het huidige
kabinet minder ministers en staatssecretarissen bevat dan het
voorgaande. De Afdeling is van oordeel dat het doortrekken van deze
redenering naar het aantal kamerleden niet logisch en sluitend is. De
omvang van een kabinet ligt, anders dan de omvang van beide kamers, niet
(grond)wettelijk vast. Niets weerhoudt een volgend kabinet ervan om
opnieuw meer ministersposten te creëren. Hierbij speelt ook een rol dat
het aantal ambtenaren op Rijksniveau sinds de laatste uitbreiding van
het aantal kamerleden in 1956 fors is gestegen. De omvang van het
parlement is in deze periode daarentegen niet toegenomen. Het streven
van voorgaande kabinetten, evenals van het huidige, om te komen tot een
vermindering van het aantal ambtenaren op Rijksniveau heeft tot nu toe
niet tot het beoogde resultaat geleid. 

c.	conclusie

De Afdeling concludeert dat allerminst zeker is of de gestelde
doelstellingen met het voorstel bereikt kunnen worden. In de toelichting
wordt bovendien niet ingegaan op neveneffecten van het voorstel die
afbreuk kunnen doen aan deze doelstellingen. De Afdeling adviseert nader
in te gaan op het voorgaande, en het voorstel zo nodig te heroverwegen.

4. 	Overgangsrecht

In de toelichting wordt er terecht op gewezen dat een gevolg van het
additionele artikel V zal zijn dat gedurende een bepaalde periode de
Verenigde Vergadering zal bestaan uit 175 leden (100 Tweede Kamer- en 75
Eerste Kamerleden) respectievelijk 200 leden (150 Tweede Kamer- en 50
Eerste Kamerleden). De toelichting gaat evenwel niet in op de
aanvaardbaarheid daarvan. Een en ander betekent immers dat de Verenigde
Vergadering tijdens de bedoelde periode op een wijze welke afwijkt van
de normale verhouding zal zijn samengesteld. De vraag is hoe die
situatie moet worden beoordeeld, mede gezien de grondwettelijke taken
die aan de Verenigde Vergadering zijn toegekend.

In dit verband wijst de Afdeling erop dat de uitbreiding van de Eerste
Kamer tot 75 leden in 1956 noodzakelijk werd geacht, op het moment dat
de Tweede Kamer naar 150 leden werd uitgebreid, om de sinds 1887
bestaande verhouding tussen de aantallen der leden van Eerste en Tweede
Kamer der Staten-Generaal ongewijzigd te laten. Om die reden is bij die
grondwetswijziging ook geregeld dat de uitbreiding van het aantal leden
van beide kamers op het zelfde tijdstip in werking trad. De Afdeling
adviseert de regeling met betrekking tot het overgangsrecht in het licht
van het bovenstaande te heroverwegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Zie de behandeling van wetsvoorstellen 2341 en 2700 in 1951 en 1952.

	De Afdeling wijst erop dat de huidige omvang van het Nederlandse
parlement, afgezet tegen de bevolkingsomvang, nog steeds bescheiden is
vergeleken met andere landen. Echter vanwege verschillen tussen de
staatsinrichting van landen, waaronder onder meer het kiesstelsel, is
een vergelijking op dit punt van zeer beperkte waarde.

	Kamerstukken II 1976/77, 14 222, nr. 3, blz. 10.

	Kamerstukken II 1978/79, 14 222, nr. 7, blz. 19.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006, blz.
59.

	G.J. Leenknegt 'Hoofdstuk 3 Staten-Generaal, toelichting bij artikel 51
in A.K. Koekkoek (red). 'De Grondwet', 2000, blz. 334.

	P.J. Oud, 'Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der
Nederlanden', deel I, 1967, blz. 493.

	Bovend'Eert en Kummeling 'Het Nederlandse Parlement', 2010, blz. 12. 

	Zie artikel 12 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

	Zie artikel 1, eerste lid, onder e, Comptabiliteitswet 2001.

	Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz. 4.  

	Zie onder meer het advies van de Raad van State van 23 december 1998
inzake de instelling van een Raad voor de rechtspraak, Kamerstukken II
1998/99, 26 352, nr. A. en het advies van de Raad van State van 12 juni
1997 over het voorstel van wet tot verklaring dat er grond bestaat een
voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot opneming van bepalingen inzake zelfstandige
bestuursorganen, Kamerstukken II 1997/98, 25 629, nr. B.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006, blz.
115.

	Toelichting, paragraaf 2, Wat wordt geregeld en waarom?, derde alinea.

	Toelichting, paragraaf 2, een na laatste alinea.

	Vertrouwen en Zelfvertrouwen, Parlementaire zelfreflectie 2009 blz. 39.
Zie verder hierna onder 3˚.

	Vertrouwen en Zelfvertrouwen, Parlementaire zelfreflectie 2009 blz. 40.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006, blz.
69.

	Vertrouwen en Zelfvertrouwen, Parlementaire zelfreflectie 2009 blz.
45-46.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006, blz.
54.

	Vertrouwen en Zelfvertrouwen, Parlementaire zelfreflectie 2009 blz. 61.

	Zie de staat van de Tweede Kamer 2010.

	Kamerstukken II 1996/97, 25 367, nr. 3, blz. 5.

	Kamerstukken II 1985/86, 19 336, nr. 2, blz. 4. 

	In dit verband wijst de Afdeling op de introductie van de gele en
oranje kaart procedure. Zie ook Vertrouwen en Zelfvertrouwen,
Parlementaire zelfreflectie 2009 blz. 39.

	Zie bijvoorbeeld het rapport 'Parlement aan Zet' (2006).

	"Bovenop Europa": Evaluatie van de versterkte EU-ondersteuning van de
Tweede Kamer 2007-2011.

	Onder meer de NAVO, de OVSE, de Euro-mediterrane parlementaire
assemblee, de Raad van Europa, de Benelux, de Inter Parlementaire Unie
en de Nederlandse Taalunie, zie de staat van de Tweede Kamer 2010.

	Zie de staat van de Tweede Kamer 2010.

	Zo ontving de Eerste Kamer op 17 mei de Gouden medaille van de
Fondation du Mérite Européen vanwege de rol die zij vervult op het
gebied van Europese samenwerking.

	Kamerstukken II 1976/77 14 222, nr. 3, blz. 10.

	Zie bijvoorbeeld J. Thomassen 'De permanente crisis van de democratie,
24 september 2010.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006, blz.
60.

	'Binnenhof van binnenuit, Tweede Kamerleden over het functioneren van
de Nederlandse democratie', Raad voor het openbaar bestuur 2006.

	Vertrouwen en Zelfvertrouwen, Parlementaire zelfreflectie 2009.

	Vergelijk de artikelen 28, derde lid, 30 en 35, eerste lid van de
Grondwet.

	Kamerstukken II 1954/55, 4022, nr. 4.

  PAGE  10 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........