Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.12.0058/IV	's-Gravenhage, 29 juni 2012

Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2012, no.12.000392, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet houdende regels
ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming), met memorie van
toelichting.

Het voorstel vervangt het huidige wettelijke stelsel voor
natuurbescherming, zoals dat is neergelegd in de Natuurbeschermingswet
1998 (Nbw 1998), de Flora- en faunawet (Ffw) en de Boswet, door één
wet: de Wet natuurbescherming. 

Het voorstel regelt daarmee primair de taken en bevoegdheden ten behoeve
van de bescherming van natuurgebieden en planten- en diersoorten.
Daarnaast bevat het voorstel onder meer bepalingen over de jacht en over
houtopstanden. 

Het advies van de Afdeling advisering bevat de volgende hoofdstukken.
Hoofdstuk 1 bevat een algemene inleiding en de hoofdlijnen van het
voorstel. Vervolgens gaat de Afdeling in hoofdstuk 2 in op een aantal
beleidsinhoudelijke uitgangspunten van het voorstel. Zij beoordeelt
daarbij of deze uitgangspunten toereikend zijn gemotiveerd en
daadwerkelijk in het voorstel tot uitdrukking komen. In hoofdstuk 3
beoordeelt de Afdeling of er sprake is van een adequate en volledige
omzetting van de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn en andere
internationale verplichtingen. Dit hoofdstuk heeft een sterk juridisch
karakter. Een aantal van de opmerkingen die in de beleidsanalyse van
hoofdstuk 2 aan de orde zijn geweest, komt hier terug om nu in het licht
van deze juridische invalshoek te worden besproken. In hoofdstuk 4 zijn
overige opmerkingen van juridische en wetstechnische aard verzameld.

Kort gezegd adviseert de Afdeling het volgende. 

De Afdeling onderschrijft de wenselijkheid van vereenvoudiging en
integratie van de betreffende natuurbeschermingswetgeving, maar plaatst
kritische kanttekeningen bij de uitgangspunten die bij de totstandkoming
van het voorstel zijn gehanteerd. Daarbij is van belang dat de
natuurbescherming in de afgelopen decennia niet zodanig effectief is
gebleken dat de natuur in Nederland momenteel in een gunstige staat
verkeert en de instandhouding van soorten en habitats is verzekerd.
Reeds bij ongewijzigd beleid lijkt een verdere achteruitgang moeilijk te
voorkomen en is het de vraag of Nederland in de toekomst aan de
internationale en Europese doelstellingen zal voldoen. In dit licht
wordt de vraag naar de effecten van de voorgestelde versobering van de
wetgeving prangender en dreigt het voorstel uit Europeesrechtelijk
oogpunt kwetsbaar te zijn.

De Afdeling meent ten eerste dat de keuze om in beginsel niet méér
bescherming voor natuurgebieden en dier- en plantensoorten te realiseren
dan het minimum dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voorschrijven,
meer nadrukkelijk als afzonderlijke beleidskeuze in de toelichting moet
worden gemotiveerd. Daarbij is ook van belang in te gaan op de vraag in
welke mate voor die gebieden waarvoor ingevolge het voorstel geen
bescherming meer bestaat, door middel van planologische maatregelen een
gelijkwaardige mate van bescherming kan worden gerealiseerd.

De Afdeling stelt voorts nadrukkelijk aan de orde of de
bevoegdheidstoedeling zoals deze overeenkomstig het voorstel plaatsvindt
leidt tot een efficiënte en effectieve uitvoering van het
natuurbeschermingsbeleid. De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van
het voorstel om de taken en bevoegdheden op het terrein van
natuurbescherming bij één bestuurslaag, de provincie, te concentreren.
Niettemin zijn bij de uitvoering en de handhaving van de wet drie
bestuurslagen betrokken, waarvan onvoldoende duidelijk is of deze qua
deskundigheid en middelen allemaal in voldoende mate voor hun taak zijn
toegerust. Daarbij wijst de Afdeling nadrukkelijk op de substantiële
rol van gemeenten, die in de toelichting niet wordt belicht. Ook is het
de vraag of de verschillende bestuurslagen samen tot de noodzakelijke
afstemming van uitvoering en handhaving kunnen komen.

Tevens is het de vraag of een vermindering van preventieve instrumenten
en een vermindering van regels ten gunste van de toepassing van
zorgplichten, zoals wordt voorgesteld, opportuun is. De focus in het
voorstel op het verminderen van regeldruk lijkt ten koste te gaan van de
naleefbaarheid en handhaafbaarheid van de wettelijke voorschriften.
Vermindering van preventieve instrumenten en een vermindering van regels
ten gunste van de toepassing van zorgplichten zal gepaard moeten gaan
met een effectief nalevingstoezicht en een adequate handhaving zodat de
naleving van de wettelijke regels wordt gewaarborgd. De Afdeling stelt
vast dat de toelichting onvoldoende inzicht biedt of de naleving en
handhaving van de nieuwe wet in voldoende mate kunnen worden
gegarandeerd. Evenmin wordt duidelijk in hoeverre de kostenvermindering
in het voortraject opweegt tegen de verwachte toename van de toezichts-
en handhavingskosten.

In de beoordeling van de wijze van implementatie van de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn wijst de Afdeling op verschillende onderdelen van
het voorstel die de kwetsbaarheid uit Europeesrechtelijk perspectief
illustreren. Het gaat onder meer om het vervallen van het stelsel van
complementaire doelen, de beperking van de vergunningplicht tot
handelingen die significante gevolgen voor een Natura-2000 gebied kunnen
hebben, de handhaafbaarheid van het verbod vogels opzettelijk te storen
tenzij de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van
instandhouding van de desbetreffende soort en het ontbreken van
bepalingen op grond waarvan preventief maatregelen kunnen worden genomen
om de gunstige staat van instandhouding van een soort te behouden of te
herstellen.

Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor diverse juridische en
wetstechnische aspecten van het voorstel, zoals de wijze van regulering
van de randvoorwaarden voor programmatische aanpak, de bevoegdheid tot
het betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner, de
invoering van de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen, de
strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht en het overgangsrecht. 

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat, in
verband met haar opmerkingen over de motivering van de beleidskeuze om
niet meer bescherming te realiseren dan hetgeen de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn voorschrijven, de gevolgen van de voorgenomen
bevoegdheidstoedeling voor de uitvoering van het
natuurbeschermingsbeleid en de gevolgen van de voorgenomen deregulering
voor de handhaafbaarheid van het voorstel, het voorstel (deels) nader
dient te worden overwogen.

Inhoudsopgave

1.	Inleiding

1.1	Achtergrond en uitgangspunten van het voorstel

	1.1.1	Nauwe aansluiting bij Europese verplichtingen

	1.1.2	Deregulering en vermindering van administratieve lasten

	1.1.3	Verdergaande toedeling van bevoegdheden en taken aan provincies

1.2	Hoofdlijnen van het voorstel

	1.2.1	Bescherming van gebieden

	1.2.2	Bescherming van soorten

	1.2.3	Aansluiting bij het omgevingsrecht

2.	Beleidsanalyse

2.1	Het uitgangspunt om niet meer te doen dan Europa voorschrijft

2.2	De Wet natuurbescherming als onderdeel van het landelijke
natuurbeleid

2.3 	Decentrale uitvoering en handhaving van de Wet natuurbescherming

	2.3.1	Bevoegdhedenstructuur

	2.3.1.1 Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen

	2.3.1.2 Bevoegdhedenverdeling, specifiek

	a. Centrale regeling vrijstelling voor schadebestrijding door 	bepaalde
diersoorten

	b. Centrale regeling opening van de jacht 

	

	2.3.2	Financiën

	2.3.2.1 Bestuurslasten provincies

	2.3.2.2 Bestuurslasten gemeenten

	

2.3.3	Het invoeringstraject

	

2.4	Gevolgen van de aanschrijvingsbevoegdheid en de zorgplicht voor de
handhaving

2.5	Samenvatting 

3.	Implementatie van internationaal- en Europeesrechtelijke
verplichtingen

3.1 	Adequate implementatie van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

	3.1.1	Inleiding

	3.1.2	Begripsbepalingen

	

3.2	Gebiedsbescherming

	3.2.1.	Vervallen van nationale complementaire doelen

	3.2.2	Implementatie artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn

	3.2.2.1 Keuze instrumentarium

	3.2.2.2 Ontoereikend toepassingsbereik instrumentarium

	3.2.3	Beschermingsregime gebieden voor aanmelding

	3.2.4	Beschermingsregime voor gebieden: artikel 6, derde lid,
Habitatrichtlijn

	3.2.4.1 Relevante peildata

	3.2.4.2 De inperking van de vergunningplicht

	3.2.4.3 Uitzondering op vergunningplicht

3.3 	Soortenbescherming

	3.3.1	Reikwijdte verbodsbepalingen artikel 3.1

	3.3.2	Het verbod vogels opzettelijk te storen

	3.3.3	Implementatie artikel 12, eerste lid, Habitatrichtlijn

3.4	Invulling internationaalrechtelijke verplichtingen

	3.4.1	Algemeen beschermingsniveau

	3.4.2	Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten

4.	Overige opmerkingen

4.1	Natuurvisie en Verdrag van Aarhus

4.2	Regulering van randvoorwaarden voor programmatische aanpak

4.3	Vervallen voorlopige aanwijzing Natura 2000-gebied 

4.4	Wijziging aanwijzing Natura 2000-gebied en beheerplannen

4.5	Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden 

4.6	Betreden woning zonder toestemming van de bewoner

4.7	Invoering van de bestuurlijke boete en toepassing van de
bestuurlijke 		strafbeschikking

4.8	Strafrechtelijke handhaving zorgplicht

4.9	Overgangsrecht

	4.9.1	Overgangsrecht ambtshalve besluiten

	4.9.2	Overgang facultatieve aanhaking naar verplichte aansluiting bij 	
		omgevingsvergunning

	4.9.3	Overgangsrecht voor wijzigingen beroepsinstantie

4.10	Decentralisatie-uitkering voor decentralisatie Faunafonds

4.11	Wijzigingen Wabo

4.12	Redactionele kanttekeningen

1.	Inleiding

1.1	Achtergrond en uitgangspunten van het voorstel

De afgelopen jaren is de wetgeving op het terrein van natuurbescherming
geëvalueerd. Uit de evaluatie kwam naar voren dat een integratie van de
Nbw 1998, de Ffw en de Boswet aangewezen is. Hiervoor werden de volgende
argumenten gegeven. 'Integratie van de drie wetten zal de regelgeving
transparanter en overzichtelijker maken voor de doelgroepen, die nu vaak
met alle drie de wetten te maken hebben. Wettelijke integratie sluit aan
bij de voorstellen van het kabinet tot verdergaande decentralisatie van
de uitvoering van de natuurwetgeving naar één niveau, i.c. de
provincies. (…) Door wettelijke integratie kan meer eenheid worden
gebracht in de regeling van het toezicht en de sancties, wat de
handhaving van de natuurwetgeving ten goede zal komen. Wettelijke
instrumenten kunnen beter op elkaar worden afgestemd, waardoor de
administratieve lasten afnemen. Regeling van gebieds- en
soortenbescherming in één integraal kader sluit verder aan bij de
internationale regels op dit gebied (richtlijnen en verdragen), die
beide doorgaans ook in samenhang regelen'.

Het voorstel strekt ertoe deze integratie te verwezenlijken. Het
hanteert daarbij de volgende uitgangspunten. 

1.1.1	Nauwe aansluiting bij Europese verplichtingen

De regering neemt de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn als
uitgangspunt voor de nationale natuurwetgeving. De kern en reikwijdte
van de Europese voorschriften worden in de wet vastgelegd. De regering
meent dat de huidige natuurwetgeving te zeer is opgezet vanuit het
oorspronkelijke nationale wettelijke stelsel dat primair diende voor de
realisatie van nationale beleidsdoelstellingen op het vlak van
natuurbescherming. Dat stelsel is steeds aangepast en uitgebreid om het
in overeenstemming te brengen met de Europese verplichtingen, waarbij in
de loop der tijd in wetten in formele zin en de gedelegeerde regelgeving
algemene voorzieningen zijn getroffen en uitzonderingen zijn
geformuleerd om binnen de gegeven internationale kaders belemmeringen
voor de praktijk waar mogelijk op te heffen. Dat heeft, aldus de
toelichting, geleid tot een complex gelaagd wettelijk stelsel, waarbij
nationaal beleid en Europese verplichtingen op ondoorzichtige wijze zijn
verweven en dat gebruikers – burgers, ondernemers en overheden –
weinig houvast geeft voor de beoordeling wat wel en wat niet is
toegestaan. De complexiteit en de ontoegankelijkheid van het wettelijke
systeem vormen, volgens de regering, een risico voor een goede
doorwerking van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. 

1.1.2	Deregulering en vermindering van administratieve lasten

De toelichting geeft aan dat verbeteringen van het wettelijk kader
mogelijk zijn die het de praktijk gemakkelijker kunnen maken. Het gaat
dan om het versnellen, uniformeren en integreren van plan- en
besluitvormingsprocedures, een integrale en samenhangende benadering van
gebieden en projecten, het schrappen van overbodige regels, het
terugdringen van lasten die gepaard gaan met vergunningaanvragen en
onderzoeksverplichtingen en een betere aansluiting bij de eigen
verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven.

1.1.3	Verdergaande toedeling van bevoegdheden en taken aan provincies

Volgens de regering sluit de bevoegdheidsverdeling van het huidige
wettelijke stelsel niet aan bij de huidige inzichten over doelmatig en
doeltreffend bestuur. Bevoegdheden zouden zoveel mogelijk moeten worden
neergelegd bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die
aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij burgers is
gelegen. Bij het natuurbeleid is dat in beginsel de provinciale
bestuurslaag. Een eenduidige toekenning van samenhangende bevoegdheden
aan deze bestuurslaag draagt ook bij aan een aanmerkelijke vermindering
van bestuurslasten, aldus de toelichting.

1.2	Hoofdlijnen van het voorstel

Het voorstel regelt de taken en bevoegdheden ten behoeve van de
bescherming van gebieden, soorten en houtopstanden. De regeling heeft in
hoofdlijnen de volgende inhoud.

1.2.1	Bescherming van gebieden

Het voorstel stelt specifieke kaders voor de instandhouding van gebieden
die zijn aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn (Natura 2000-gebieden). De bestaande bescherming voor
(nationale) beschermde natuurmonumenten komt te vervallen. Tevens wordt
de mogelijkheid om beschermde landschapsgezichten en beschermde
leefomgevingen aan te wijzen geschrapt. Voor de Natura 2000-gebieden
zullen enkel nog de instandhoudingsdoelstellingen gelden die
voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Nationale
doelen voor Natura 2000-gebieden, zoals de landschappelijke waarden
weidsheid, stilte en donkerte van een gebied, komen te vervallen. Voor
activiteiten zonder mogelijke significante gevolgen vervalt de
vergunningplicht. In plaats daarvan kan een aanschrijvingsbevoegdheid
worden toegepast of kunnen feitelijke maatregelen worden getroffen.

1.2.2	Bescherming van soorten

Het voorstel beoogt nauw aan te sluiten bij het specifieke
beschermingsregime uit de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de
natuurbeschermingsverdragen, zoals het Verdrag van Bern en het Verdrag
van Bonn. Er wordt voorzien in concrete verboden ten aanzien van onder
meer het vangen en doden van in die bronnen genoemde diersoorten, de
verstoring van deze soorten en aantasting van hun rust- en
voortplantingsplaatsen, alsmede in een verbod op het plukken en
vernielen van bepaalde planten. Voorts wordt voorzien in limitatief
opgesomde gronden voor ontheffing van deze verboden. Anders dan in de
huidige wetgeving zijn enkel opzettelijk verrichte handelingen
strafbaar. Bij vogels zijn bovendien verstoringen niet strafbaar als de
staat van instandhouding van die vogelsoorten niet in gevaar komt.
Daarnaast geldt als beschermingsregime voor (nationale) soorten: a. een
zorgplicht; b. een verbod op het opzettelijk doden van de in de bijlage
genoemde dieren, met een ontheffingsregime dat ruimer is dan dat voor
internationaal en europees beschermde soorten; c. een verbod op het
vangen van dieren genoemd in de bijlage en het opzettelijk beschadigen
van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen; en d. een verbod
op het plukken of opzettelijk vernielen van in de bijlage genoemde
vaatplanten. Voorts wordt het aantal bejaagbare soorten uitgebreid,
worden door gedeputeerde staten goedgekeurde faunabeheerplannen sturend
bij de schadebestrijding, populatiebeheer en jacht en komt de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het stelsel van
soortenbescherming, met inbegrip van de taken van het (op te heffen)
Faunafonds, bij de provincies te liggen.

1.2.3	Aansluiting bij het omgevingsrecht

Het voorstel voorziet in een verplichte aansluiting bij de
omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo). Deze verplichting geldt als een project of
handeling zowel op grond van de Wabo als op grond van de Wet
natuurbescherming vergunning- of ontheffingplichtig is. In die gevallen
vindt een natuurtoets plaats in het kader van de verlening van de
omgevingsvergunning en vervalt de vergunningplicht op grond van de Wet
natuurbescherming. Het gaat dan om zogenoemde locatiegebonden
activiteiten, zoals het bouwen of slopen van een bouwwerk. Voorts
vervalt de Natura 2000-vergunningplicht wanneer in een wettelijke
regeling is voorgeschreven dat de natuurtoets wordt betrokken bij een in
die wetgeving voorzien besluit, zoals het Tracébesluit. Hetzelfde geldt
ten slotte voor projecten die zijn opgenomen in omgevingsplannen en die
zijn gekwalificeerd als passende maatregel in het kader van de
natuurtoets. 

2.	Beleidsanalyse

De Afdeling meent met de regering dat een vereenvoudiging en integratie
van de bestaande wetgeving wenselijk is. Uit het voorstel zoals dat aan
de Afdeling is voorgelegd, blijkt ook dat dit resulteert in een
eenvoudiger en transparanter wettelijk stelsel. In zoverre heeft de
Afdeling er begrip voor dat het voorstel vooruit loopt op een aanstaande
omvangrijke herziening van het omgevingsrecht. De keuze voor en de
uitwerking van de uitgangspunten die de regering bij de inrichting van
het nieuwe wettelijke stelsel heeft gehanteerd geven niettemin
aanleiding tot een aantal vragen. Voorts zijn bepaalde keuzes en
uitgangspunten naar de mening van de Afdeling niet toereikend
gemotiveerd.  

2.1	Het uitgangspunt om niet meer te doen dan Europa voorschrijft

Het voorstel heeft de bestaande EU-wetgeving, met name de Vogelrichtlijn
en Habitatrichtlijn, als uitgangspunt genomen. De Afdeling onderschrijft
dat een nauwe aansluiting bij Europese regels bijdraagt aan de juiste
toepassing van het Europese recht binnen de nationale rechtsorde. Door
dicht bij de tekst van de Europese wetgeving te blijven vermindert de
kans dat de nationale wet anders wordt uitgelegd dan de Europese
regeling en is het eenvoudiger om zo nauwgezet mogelijk gevolg te geven
aan de uitleg die het Hof van Justitie aan bepaalde begrippen of
verplichtingen geeft. 

De keuze voor een nauwe aansluiting bij de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn gaat in het voorstel echter gepaard met het vervallen
van een deel van de beschermende maatregelen van de bestaande
natuurwetgeving, zoals de beschermde natuurmonumenten, de nationale
doelen voor Natura 2000-gebieden en het strikte beschermingsregime voor
bepaalde soorten die nationaal van belang zijn. Dit komt omdat de
werking van wettelijke beschermingsmaatregelen zoveel mogelijk wordt
beperkt tot de inhoud en reikwijdte van de Europese richtlijnen. Dit
uitgangspunt heeft verder geleid tot wijzigingen in het
beschermingsregime ter implementatie van de Europese richtlijnen en
internationale verplichtingen. Zo zijn ten aanzien van soorten bepaalde
handelingen alleen verboden als deze opzettelijk worden verricht, is het
storen van vogels niet verboden als de storing niet van wezenlijke
invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende
vogelsoort en zijn de vergunningplicht voor handelingen, niet zijnde
projecten, die een verslechterend of significant verstorend effect
kunnen hebben in een Natura 2000-gebied, en de vergunningplicht voor
projecten die enige maar geen significant verslechterende effecten in
een Natura 2000-gebied kunnen hebben, vervangen door een
aanschrijvingsbevoegdheid.

De Afdeling heeft reeds eerder overwogen dat waar de wetgever
regelgeving zoveel mogelijk wil modelleren naar het EU-recht, hij zich
rekenschap dient te geven van de bijzondere aard van Europese wetgeving.
In tegenstelling tot nationale wetgevende autoriteiten heeft de
EU-wetgever geen algemene bevoegdheid tot regelstelling. De EU-wetgever
is bevoegd voor zover de Europese verdragen hem bevoegdheden toekennen
(attributiebeginsel). Vervolgens geldt dat, wanneer de EU-wetgever en de
nationale wetgever beide bevoegd zijn tot wetgevend optreden, zoals op
het gebied van natuur en milieu, de EU-wetgever slechts mag optreden
indien en voor zover de lidstaten door toepassing van nationale
bevoegdheden niet in staat zijn zelf voor de desbetreffende belangen
zorg te dragen (het subsidiariteitsbeginsel). Aansluiting bij het
EU-recht impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs dat de regelgeving
beperkt moet worden tot hetgeen Europees geregeld is. 

De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn gaan uit van minimumharmonisatie.
De EU-wetgever heeft slechts het minimum vastgesteld dat geldt in alle
lidstaten. De lidstaten zijn derhalve bevoegd om hogere eisen te
stellen. Dit vereist een zelfstandige afweging van de nationale wetgever
die gegrond is op de specifieke lokale omstandigheden in die lidstaat.
In Nederland kunnen er, gelet op de specifieke economische, geografische
en ecologische omstandigheden, goede redenen zijn om Europese regels
analoog toe te passen of extra nationale beschermende maatregelen te
nemen.

Het voorgaande betekent dat aan de keuze om in beginsel niet meer
bescherming aan natuurgebieden en dier- en plantensoorten te bieden dan
het minimum dat de richtlijnen voorschrijven een nadrukkelijke nationale
belangenafweging ten grondslag dient te liggen. De Afdeling merkt op dat
deze afweging in de toelichting onvoldoende over het voetlicht wordt
gebracht.

Als voorbeeld wijst de Afdeling op de beleidskeuzes die in het voorstel
zijn gemaakt voor de bescherming van planten- en diersoorten die in
Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd, maar die geen specifieke
bescherming behoeven op grond van Europese of internationale
verplichtingen. Voor deze soorten bevat het voorstel een verbod
behoudens ontheffing of vrijstelling voor het opzettelijk doden, en een
verbod, behoudens melding van bepaalde andere handelingen. Dit
beschermingsregime vervangt het huidige in de Ffw voor deze soorten
opgenomen strikte beschermingsregime van verboden met
ontheffingsmogelijkheden, dat nagenoeg overeenkomt met het strikte
beschermingsregime voor Habitatrichtlijnsoorten. In de toelichting wordt
niet ingegaan op de vraag of het voorgestelde beschermingsregime
toereikend is om het doel ervan, namelijk het stilzetten van de
achteruitgang van deze soorten, te bereiken. Een dergelijke motivering
kan niet worden gemist, temeer nu het hier gaat om soorten die in
Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd en waarvan uit onderzoek
blijkt dat de populaties van veel van deze soorten nog steeds in omvang
achteruit gaan.

De Afdeling adviseert, gezien het voorgaande, in de toelichting nader in
te gaan op de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de keuze om in
beginsel niet meer bescherming te bieden dan het minimum dat de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voorschrijven.

2.2	De Wet natuurbescherming als onderdeel van het landelijke
natuurbeleid

Het voorstel omvat de juridische kaders voor de bescherming van gebieden
en soorten en concentreert zich voornamelijk op de implementatie van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het voorstel is daarmee één van
de onderdelen van het nationale natuurbeschermingsbeleid. Andere
belangrijke componenten van dit beleid zijn de realisering, het beheer
en de planologische bescherming van de ecologische hoofdstructuur (EHS)
en het gebiedsgerichte beleid. 

In de toelichting wordt veel vertrouwen gesteld in de werking van deze
andere –deels nationale – componenten van het
natuurbeschermingsbeleid. Daar waar bijvoorbeeld krachtens het voorstel
beschermde natuurmonumenten en nationale doelstellingen voor Natura
2000-gebieden die tot op heden in de Nbw 1998 werden beschermd,
vervallen, vermeldt de toelichting dat de bescherming in voldoende mate
zal worden overgenomen door de planologische bescherming van de EHS en
de milieutoets. Hoe op basis van deze andere instrumenten de bescherming
van de desbetreffende natuur- en landschappelijke waarden zal worden
gewaarborgd, wordt in de toelichting echter onvoldoende over het
voetlicht gebracht. In dit verband wijst de Afdeling op het volgende. 

In de Nbw 1998 is voorzien in een vergunningenregime voor handelingen
die schadelijk kunnen zijn voor een beschermd natuurmonument of de
nationale doelen voor een Natura 2000-gebied. Hoewel de regering ervan
uitgaat dat met de planologische bescherming voor de EHS een
gelijkwaardig beschermingsniveau wordt geboden, blijven de volgende
belangrijke verschillen tussen een vergunningenregime en planologische
bescherming in de toelichting onbesproken. 

a. Het verschil tussen het maatwerk dat kan worden geboden met een
vergunningenregime, waarbij concrete handelingen worden beoordeeld en
beperkende voorwaarden of mitigerende maatregelen kunnen worden
opgelegd, en een planologische afweging, waarbij op planniveau wordt
afgewogen welke vormen van gebruik in een bepaald gebied kunnen worden
toegestaan.

b. Niet blijkt dat is onderkend dat het vergunningenregime in de Nbw
1998 ziet op bestaande en nieuwe handelingen die schadelijk kunnen zijn
voor de nationale waarden, terwijl bij de toekenning van een bestemming
aan een gebied bestaand planologisch legaal gebruik in beginsel moet
worden gerespecteerd. 

c. Op grond van het overgangsrecht bij de Nbw 1998 geldt thans externe
werking voor het vergunningenregime voor beschermde natuurmonumenten,
terwijl het planologisch beschermingsregime van de EHS alleen van
toepassing is op ontwikkelingen die binnen de EHS plaatsvinden.

d. Het planologisch instrumentarium voorziet anders dan de Nbw 1998 niet
in de mogelijkheid specifieke beheermaatregelen te treffen voor het
behoud en het herstel van natuurwaarden. In de toelichting wordt geen
aandacht besteed aan de gevolgen van het vervallen van deze
mogelijkheid. 

e. De EHS zal in de meeste gevallen worden verankerd in gemeentelijke
bestemmingsplannen, zodat de bescherming van de daar voorkomende waarden
zal moeten plaatsvinden door handhaving van het bestemmingsplan door het
gemeentebestuur. De toelichting gaat niet in op de vraag of gemeenten in
staat zijn deze handhaving effectief uit te voeren. Dit klemt temeer nu
uit onderzoek volgt dat de handhaving van het bestemmingsplan in veel
gemeenten tekort schiet. 

Het beleid voor de EHS is niet slechts gericht op de bescherming van
bepaalde nationale waarden, maar is tevens gericht op het leveren van
een bijdrage aan het bereiken van de doelstellingen van de
Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en internationale verplichtingen. De
toelichting gaat niet in op de vraag of door de gezamenlijke toepassing
van het instrumentarium van het voorstel, het beleid voor de EHS en het
gebiedsgerichte beleid, voldoende kan worden gegarandeerd dat Europese,
internationale en nationale doelstellingen van het natuurbeleid kunnen
worden gehaald. Dit is in het bijzonder van belang omdat met het
Bestuursakkoord Natuur recent belangrijke wijzigingen zijn doorgevoerd
voor de EHS. Afgesproken is onder meer dat de oorspronkelijk geplande
omvang van de EHS wordt verkleind tot de zogenoemde herijkte EHS. Het
Planbureau voor de Leefomgeving is van oordeel dat de afspraken uit het
akkoord leiden tot een versobering van het natuurbeheer en tot een
vertraging van de bescherming van planten, dieren en habitats. Het
Planbureau acht het reëel dat als gevolg van het akkoord de
natuurkwaliteit versneld achteruitgaat.

Behalve deze wijzigingen in het natuurbeleid, worden in de toelichting
ook wijzigingen aangekondigd in het gebiedsgerichte beleid en worden met
het voorstel versoberingen aangebracht in het juridische instrumentarium
voor de nationale natuurwaarden en in het instrumentarium voor de
implementatie van de Europese en internationale verplichtingen.

Gezien de slechte staat van de natuur in Nederland, de verwachte
effecten van het beleid voor de herijkte EHS en de aangekondigde
wijzigingen in het gebiedsgerichte beleid, dient de toelichting naar het
oordeel van de Afdeling inzicht te bieden in het antwoord op de vraag of
een versobering van het juridisch instrumentarium in het voorstel
verantwoord is met het oog op het bereiken van de natuurdoelen. Dit
geldt in het bijzonder voor zover het beleid en de regelgeving nodig
zijn om de Europese doelen te bereiken. Voorkomen dient te worden dat
met de versobering van het juridisch instrumentarium het voorstel uit
Europeesrechtelijk oogpunt kwetsbaar wordt en de Europese Commissie
aanleiding geeft een inbreukprocedure te starten vanwege de
niet-naleving van de Europeesrechtelijke verplichtingen.  

De Afdeling adviseert de toelichting op bovenstaande punten te aan te
vullen en het voorstel zo nodig aan te passen. 

2.3 	Decentrale uitvoering en handhaving van de Wet natuurbescherming

Volgens de toelichting worden de taken en verantwoordelijkheden in het
voorstel zoveel mogelijk bij de provincies neergelegd. Wat de
gebiedsbescherming betreft sluit dit nauw aan bij de bestaande situatie.
De provinciale bevoegdheden op het terrein van de soortenbescherming
worden uitgebreid en nieuw is dat nu ook provinciale bevoegdheden gaan
gelden voor de bescherming van houtopstanden en voor de taken verband
houdende met het Faunafonds. Volgens de toelichting sluit de
voorgestelde toedeling van taken en bevoegdheden aan bij de huidige
inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur. Volgens die
inzichten worden bevoegdheden zoveel mogelijk neergelegd bij één
bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de
problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers ligt. Bij het
natuurbeleid zijn dat de provincies, omdat zij volgens de toelichting de
geëigende schaalgrootte voor de uitvoering en regionale invulling van
het natuurbeleid hebben, nu al beschikken over belangrijke bevoegdheden
en verantwoordelijkheden in het kader van de natuurwetgeving en een
regierol hebben bij het gebiedsgerichte beleid.

De decentralisatie aan provincies acht de Afdeling - gelet op het feit
dat veel van de in het voorstel opgenomen taken en bevoegdheden al bij
de provincies liggen - een logische keuze. Het sluit aan bij de huidige
inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur, en bij het
ruimtelijk-economische profiel van de provincies, zoals dit is
voorgesteld door de Commissie-Lodders en is opgenomen in de
Bestuursafspraken 2011-2015. 

In het verleden heeft de Raad van State aangegeven dat ontwikkelingen op
het terrein van de financiën, het toezicht en de regelgeving van groot
belang zijn voor het welslagen van decentralisatie-operaties. Adequate
financiering, terughoudendheid met toezichts- en
verantwoordingsverplichtingen, terughoudendheid met en vermindering van
(gedetailleerde) regelgeving en voldoende voorbereidingstijd zijn nodig
voor een optimale uitvoering van de gedecentraliseerde taken. In de
Bestuursafspraken 2011-2015 zijn deze noties tot uitgangspunt genomen
voor de vijf decentralisaties, waaronder die op het beleidsterrein
ruimte, natuur en economie. De Bestuursafspraken noemen:
beleidsvrijheid, passende financiering, een terugtredende rijksoverheid,
mogelijke fasering en voldoende uitvoeringskracht.

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling opmerkingen over de gekozen
bevoegdhedenstructuur, de financiering van de bestuurslasten voor
provincies en gemeenten en het invoeringstraject. 

2.3.1	Bevoegdhedenstructuur

2.3.1.1	Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen

De Afdeling merkt op dat niet alle taken en bevoegdheden aan de
provincies worden toebedeeld, maar dat er ook taken en bevoegdheden zijn
voor het Rijk en de gemeenten. De Afdeling maakt in het hiernavolgende
eerst opmerkingen over de bevoegdheden van de gemeenten om vervolgens in
te gaan op de bevoegdhedenstructuur in zijn geheel. In paragraaf 2.3.1.2
wordt op een aantal specifieke bevoegdheden van het Rijk ingegaan.

Bevoegdheden gemeenten

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet of nauwelijks aandacht
besteedt aan de rol van gemeenten bij de uitvoering en de handhaving van
de bepalingen van het voorstel in relatie tot de Wabo. Bij
locatiegebonden projecten, zoals bouwprojecten, zullen de natuuraspecten
te allen tijde deel uitmaken van de omgevingsvergunning. De verlening
van omgevingsvergunningen is doorgaans de bevoegdheid van het college
van burgemeester en wethouders. Voor omgevingsvergunningen die mede
betrekking hebben op de natuuraspecten zal in het Besluit omgevingsrecht
worden geregeld dat deze verleend kunnen worden nadat een verklaring van
geen bedenkingen is ontvangen van – in de regel – gedeputeerde
staten. De verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij
de omgevingsvergunning betekent, aldus de toelichting, dat in alle
gevallen het bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning tevens
verantwoordelijk is voor de uitoefening van het toezicht en de
handhaving, ook in gevallen waarin verzuimd is een ingevolge het
voorstel vereiste vergunning of ontheffing aan te vragen.

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft aangegeven dat de
verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de
omgevingsvergunning, zoals nu in het voorstel is opgenomen, zal leiden
tot een grotere toezichts- en handhavingslast waarvoor onvoldoende
capaciteit en kennis bij de gemeenten aanwezig is. Zij stelt dan ook
voor het toezicht en de handhaving bij de provincies te laten totdat er
regionale uitvoeringsdiensten zijn opgericht óf te investeren in kennis
bij de gemeenten, door bijvoorbeeld een betrouwbare databank met
populatiegegevens in te stellen.

Uit twee onderzoeken naar ontwikkelingen binnen het omgevingsrecht en de
gevolgen daarvan voor de natuurbescherming blijkt dat die zorg voor
voldoende capaciteit en kennis niet zonder grond is. Onderzoekers van
Alterra/Universiteit Wageningen constateren een 'onwaarschijnlijk scheve
verhouding' tussen het aantal aanvragen voor omgevingsvergunningen (ca.
250.000) en het aantal procedures over een verklaring van geen
bedenkingen (ca. 80 procedures). Uit een enquête onder gemeenten blijkt
dat de natuurtoets in het gedrang komt doordat enerzijds het initiatief
daartoe bij de aanvrager van de vergunning ligt en anderzijds gemeenten
de aanvraag daarop onvoldoende controleren. Dit laatste wordt volgens de
ondervraagde gemeenten veroorzaakt door een gebrek aan bevoegdheden,
natuurgegevens, ecologische kennis of capaciteit. De onderzoekers
bepleiten dan ook een betere afstemming van de verschillende wettelijke
procedures alsmede een grotere ICT-inspanning om de kennis bij gemeenten
te vergroten. 

Met het oog op de verplichte aansluiting voor locatiegebonden
activiteiten bij de omgevingsvergunning acht de Afdeling hier ook de
onderzoeksresultaten van de Commissie Herziening Handhavingstelsel
VROM-regelgeving (Commissie-Mans) vermeldenswaard. De Commissie-Mans
constateert dat effectieve en efficiënte handhaving van omgevingsrecht
niet mogelijk is door fragmentatie van de bevoegdheden over 500
verschillende instanties, gepaard gaande met vrijblijvendheid in
samenwerking en uitvoering. Provincies kwijten zich volgens de
Commissie-Mans goed van hun handhavingstaken, omdat zij voldoende mensen
met voldoende deskundigheid kunnen inzetten. Daarentegen heeft slechts
één op de vier gemeenten een handhavingsinspanning die door de
Commissie-Mans als toereikend wordt beschouwd. Bij gemeenten die
onvoldoende presteren komt dit niet voort uit onwil of nalatigheid, maar
omdat zij te weinig en te weinig deskundig personeel kunnen inzetten.
Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten kunnen hieraan slechts ten dele
het hoofd bieden, omdat de samenwerking te vrijblijvend is. De
Commissie-Mans bepleit dan ook de instelling van omgevingsdiensten,
waaraan gemeenten, provincies en waterschappen verplicht dienen deel te
nemen.

Uit de toelichting blijkt dat de regering een volledige integratie met
de omgevingsvergunning – in die zin dat het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning te allen tijde verantwoordelijk is voor de volledige
natuurtoets – van de hand wijst. Een volledige integratie zou vergen
dat ook bij gemeenten inhoudelijke deskundigheid over de Natura
2000-aspecten zou moeten worden georganiseerd èn dat zou moeten worden
voorzien in een coördinatiestructuur die een eenduidige en
samenhangende aanpak van – over het algemeen meerdere gemeenten
omvattende – Natura 2000-gebieden kan borgen. Dat is volgens de
regering niet doelmatig en leidt tot nieuwe bestuurlijke drukte. De
regering wijst er wel op dat op het moment dat de in het regeerakkoord
voorziene instelling van regionale uitvoeringsdiensten een feit is, op
dit punt mogelijk een andere afweging zal worden gemaakt. 

De Afdeling merkt op dat ook op basis van het voorstel gemeenten reeds
over voldoende inhoudelijke deskundigheid over de Natura 2000-aspecten
moeten beschikken. Gemeenten zijn weliswaar niet verantwoordelijk voor
de natuurtoets als zodanig, maar moeten wel beoordelen of een
natuurtoets plaats dient te vinden en zijn vervolgens verantwoordelijk
voor de handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning.
Voorts merkt de Afdeling op dat in de toelichting geen aandacht wordt
besteed aan de geconstateerde problemen in de gefragmenteerde handhaving
van het omgevingsrecht noch aan de invoering van regionale
uitvoeringsdiensten (RUD's) of omgevingsdiensten. Hoewel de oprichting
van circa 28 à 30 RUD's zich voor een belangrijk deel nog in de
planfase bevindt en ook onduidelijk is of er een landsdekkend netwerk
van RUD's komt, acht de Afdeling een visie op hun toekomstige rol (mede)
ten behoeve van de uitvoering en handhaving van dit voorstel
noodzakelijk.

Coherentie en efficiëntie van de bevoegdhedenstructuur 

Naast provincies en gemeenten behoudt ingevolge het voorstel ook het
Rijk taken en bevoegdheden. Het gaat dan vooral om de aanwijzing van
Natura 2000-gebieden en het vaststellen van
instandhoudingsdoelstellingen, de verantwoordelijkheid voor het
vaststellen van Natura 2000 beheerplannen voor Rijkswateren en
defensieterreinen alsmede de uitoefening van bevoegdheden met betrekking
tot die activiteiten waarmee nationale belangen zijn gemoeid. De
Minister van EL&I krijgt of behoudt daarnaast bevoegdheden ten aanzien
van de goedkeuring van gedragscodes, de aanwijzing van invasieve exoten,
de vrijstelling voor schadebestrijding door bepaalde diersoorten en de
opening van de jacht (zie hierna onder punt 2.3.1.2). Het voorstel maakt
voorts mogelijk dat de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot
(het geheel van) activiteiten waarmee nationale belangen zijn gemoeid,
in principe kunnen worden uitgeoefend door verschillende ministers. 

Daarmee stelt de Afdeling vast dat ondanks het uitgangspunt van het
voorstel taken en bevoegdheden op het terrein van natuurbescherming bij
één bestuurslaag te concentreren, de uitvoering en handhaving van de
wet straks over drie bestuurslagen plaatsvindt. De toelichting
concentreert zich vooral op de taakuitoefening van provincies en geeft
te weinig inzicht in de omvang van de bestuursactiviteiten op de andere
bestuurlijke niveaus. 

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) vindt de verdeling van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden tussen het Rijk en de provincies niet altijd
efficiënt. Het leidt volgens hem tot onnodige bestuurlijke drukte en
bemoeilijkt provincies in het uitoefenen van verantwoordelijkheden. Het
IPO krijgt hierin bijval van het Planbureau voor de Leefomgeving. Door
bovengenoemde verdeling van bevoegdheden en dientengevolge de
verwevenheid van verantwoordelijkheden zal, zo waarschuwt het Planbureau
voor de Leefomgeving, ingeval van nalatigheid moeilijk aantoonbaar zijn
of het Rijk dan wel de provincies nalatig zijn geweest. Het Planbureau
voor de Leefomgeving bepleit dan ook een optimaal afgestemde uitvoering
van het natuurbeleid. 

Ook de Afdeling is van oordeel dat de uitoefening van gelijksoortige
taken en bevoegdheden op verschillende bestuursniveaus bijzondere
afstemming vergt. Naast het Planbureau voor de Leefomgeving, hebben ook
het IPO en de VNG om dergelijke afstemmingsmomenten gevraagd, waarbij
het IPO ook nog aandacht vraagt voor de afstemming met buitenlandse
autoriteiten voor handelingen van burgers of bedrijven die gevolgen
kunnen hebben voor buitenlandse Natura 2000-gebieden. 

De Afdeling constateert dat in het voorstel slechts drie
overlegverplichtingen zijn opgenomen die overleg tussen de Minister van
EL&I en de provincies betreffen. Er is ook een aantal verplichtingen tot
overleg opgenomen die moeten leiden tot overeenstemming, maar die
beperken zich tot ministers onderling of de provincies onderling.

Op grond van de gekozen bevoegdhedenstructuur en de minimale
verplichtingen tot afstemming, en gezien het reeds bestaande
handhavingsdeficit als ook het ontbreken van een visie op de mogelijke
rol van RUD's, is de Afdeling er niet zeker van dat er sprake zal zijn
van een efficiënte en coherente uitvoering van de wet, waardoor
Nederland kan (blijven) voldoen aan de Europese en internationale
verplichtingen. De Afdeling adviseert deze aspecten nader te bezien en
het voorstel zo nodig aan te passen.

Voor een efficiënte en coherente uitvoering van de wet is ook van
belang of provincies en gemeenten voldoende financiering krijgen alsmede
in voldoende mate capaciteit en deskundigheid hebben om de uitvoering en
handhaving van het voorstel te waarborgen (zie hierna onder punt 2.3.2).

2.3.1.2	Bevoegdhedenverdeling, specifiek

Op basis van de Bestuursafspraken 2011-2015 dient het Rijk bij centrale
belegging van een taak te beargumenteren waarom deze taak op centraal
niveau uitgevoerd moet worden. Volgens de toelichting geldt als
uitgangspunt voor dit voorstel het adagium "Decentraal, tenzij", hetgeen
met zich brengt dat alleen zwaarwegende redenen zich kunnen verzetten
tegen decentralisatie. Het voorstel volgt het uitgangspunt dat taken en
bevoegdheden zoveel mogelijk op provinciaal niveau worden neergelegd,
aldus de toelichting. De Afdeling heeft de toedeling van bevoegdheden
aan de Minister van EL&I in dit licht beoordeeld. Die beoordeling heeft
geleid tot het maken van de volgende opmerkingen.

a.	Centrale regeling vrijstelling voor schadebestrijding door bepaalde
diersoorten

Ingevolge artikel 3.14, eerste lid, kunnen bij amvb vogels en dieren
worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat
gevaar lopen en die hetzij in het hele land schade veroorzaken hetzij in
delen van het land schade veroorzaken. Bij algemene regel kan vervolgens
een vrijstelling worden verleend voor de bestrijding door
grondgebruikers van schadeveroorzakende dieren. Voor soorten dieren die
landelijk schade veroorzaken wordt de vrijstelling verleend door de
Minister van EL&I. Voor de bestrijding van schade door dieren die alleen
in delen van het land schade aanrichten, kan bij provinciale verordening
vrijstelling worden verleend door provinciale staten. Hoewel de
consultatieversie de grondslag bevatte voor vrijstelling door
provinciale staten voor de bestrijding van schade door beide soorten
dieren, voert de toelichting als redenen voor de centralisatie van de
vrijstellingsbevoegdheid voor de Minister van EL&I aan, dat vrijstelling
door de Minister van EL&I onnodige bestuurlijke lasten voorkomt en
duidelijkheid voor de praktijk biedt.

Het IPO wil het verlenen van vrijstellingen voor schadebestrijding voor
beide soorten dieren geheel aan provinciale staten laten, omdat
provincies ook verantwoordelijk worden voor de schadeloosstelling voor
niet te bestrijden faunaschade. Door het verlenen van vrijstellingen kan
de wildschade worden bestreden en dientengevolge de schadeloosstelling
voor geleden wildschade worden beperkt. De regering wijst dit van de
hand onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie, in
de zaak 'WWF tegen de Italiaanse staat'.

De Afdeling merkt op dat uit deze uitspraak van het Hof van Justitie
niet volgt dat de vrijstellingsbevoegdheid niet aan decentrale overheden
zou kunnen worden toegekend. Het Hof was weliswaar kritisch over de
wijze waarop de bevoegdheden waren overdragen aan decentrale overheden,
maar niet over de overdracht als zodanig. Het Hof concludeerde dat in de
Italiaanse nationale wetgeving, waarin bevoegdheden aan gewesten werden
overgelaten, de nodige waarborgen ontbraken (zoals het vermelden van de
toegestane middelen, methoden of installaties voor het vangen of doden),
en dat daardoor onvoldoende garantie werd geboden om te voldoen aan de
Vogelrichtlijn. Gelet ook op de voorschriften die in de wet en bij amvb
aan de uitoefening van de jacht worden gesteld, acht de Afdeling de
enkele verwijzing naar de uitspraak van het Hof onvoldoende motivering
voor de spreiding van de vrijstellingsbevoegdheid over twee
bestuurslagen.

Nu twee bestuurslagen betrokken zijn bij de vrijstelling voor de
bestrijding van schadeveroorzakende dieren,overtuigen de argumenten
'voorkomen van onnodige bestuurslasten en creëren van duidelijkheid'
niet. Volgens de toelichting is het immers de bedoeling dat door
decentralisatie aan de provincies beter recht wordt gedaan aan regionale
verschillen, en beter wordt aangesloten bij de regionale en lokale
opvattingen over hoe gebieden het beste kunnen worden ingericht en
beheerd. Dat bevordert ook de herkenbaarheid van en het draagvlak voor
het beleid bij de burgers en ondernemers. De Afdeling merkt op dat aan
het creëren van draagvlak en het bieden van maatwerk weliswaar
bestuurslasten en mogelijk onduidelijkheid op nationaal niveau zijn
verbonden, maar die gevolgen zijn inherent aan de keuze voor
decentralisatie. Bovengenoemde argumenten acht de Afdeling daarom
eveneens onvoldoende motivering voor het toekennen van de
vrijstellingsbevoegdheid aan de Minister van EL&I. 

De Afdeling adviseert de vrijstellingsbevoegdheid van de Minister van
EL&I nader te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen. 

b.	Centrale regeling opening van de jacht 

Op grond van artikel 3.20, tweede lid, wordt bij ministeriële regeling
bepaald in hoeverre de jacht is geopend, waarbij de jacht beperkt kan
worden naar plaats of tijd. Ingevolge artikel 3.20, vierde lid, kunnen
gedeputeerde staten de jacht voor de hele provincie, of een gedeelte
daarvan, voor onbepaalde tijd sluiten, zolang bijzondere
weersomstandigheden dat vergen. Volgens de toelichting geschiedt de
opening van de jacht bij ministeriële regeling, zodat flexibel kan
worden ingespeeld op de omstandigheden zoals deze in een bepaald jaar
met betrekking tot een bepaalde soort aan de orde zijn. Het IPO pleit
ervoor om de bevoegdheid voor het openen van de jacht aan de provincies
te attribueren, omdat het voornemen om de bevoegdheden op twee niveaus
neer te leggen volgens het IPO leidt tot risico's en onduidelijkheden
over de verantwoordelijkheid. De regering houdt vast aan centrale
regeling van het jachtseizoen, onder verwijzing naar jurisprudentie van
het Hof van Justitie over de Vogelrichtlijn, in de zaak ‘Association
pour la protection des animaux sauvages vs. Préfet de Maine-et-Loire en
Préfet de Loire-Atlantique’.

De Afdeling merkt op dat volgens de toelichting de keuze voor toekenning
van een bevoegdheid aan de Minister van EL&I alleen om zwaarwegende
redenen kan geschieden. Die 'zwaarwegende reden' acht de Afdeling niet
gelegen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie, omdat die zich
niet verzet tegen decentralisatie als zodanig (zie ook hiervoor onder
punt a) en bovendien in de bovengenoemde zaak niet uitsluit dat
spreiding van sluitingsdata voor de jacht niet ten koste gaat van de
volledige bescherming van vogels. Voorts merkt de Afdeling op dat het
beleid ten aanzien van de jacht onderdeel uitmaakt van de
faunabeheerplannen, inclusief het afschotplan voor de jacht, die door
gedeputeerde staten moeten worden goedgekeurd. In een dergelijk plan
worden in overleg met de provinciale faunabeheereenheid afspraken
gemaakt, binnen de grenzen die deze wet, een amvb en een provinciale
verordening stellen. Aangezien het beheer van de soorten, inclusief de
jacht, voor het overgrote deel bepaald wordt onder regie van de
provincies, wijkt het niet toekennen van de bevoegdheid tot opening van
de jacht daarvan af. Het argument van het voorkomen van regionale
verschillen en spreiding van sluitingsdata mist overtuigingskracht,
omdat in de ministeriële regeling voor de opening van de jacht ook
onderscheid gemaakt kan worden naar plaats en tijd, waardoor ook
regionale verschillen en verschillen in sluitingsdata kunnen ontstaan. 

Ten slotte merkt de Afdeling op dat door toekenning van de
openingsbevoegdheid aan de Minister van EL&I het regionaal vastgestelde
faunabeheerplan kan worden doorkruist. Indien bijvoorbeeld in een
faunabeheerplan is afgesproken om een bepaalde diersoort te beschermen -
en de provincie dientengevolge geen ontheffing verleent voor de
schadebestrijding door dit dier en de vergoeding van door dat dier
aangerichte schade op de koop toe neemt - kan dit plan worden doorkruist
door de opening van de jacht op dat dier door de Minister van EL&I. De
Minister van EL&I is immers niet gebonden aan de faunabeheerplannen. De
enige beperkingen die gelden voor de opening van de jacht liggen
besloten in artikel 3.20, derde en vijfde lid.

De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te
nemen voor de centrale regeling van de opening van de jacht en het
voorstel zo nodig aan te passen.



2.3.2	Financiering bestuurslasten

2.3.2.1	Bestuurslasten provincies

Volgens de toelichting leiden vooral het vervallen van het
beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten, het vervangen van
een deel van de Natura 2000 vergunningen door een
aanschrijvingsbevoegdheid en het feit dat ontheffingverlening in het
kader van schadebestrijding en populatiebeheer voor minder soorten
noodzakelijk zal zijn, tot een vermindering van de bestuurlijke lasten
van de provincies. Verder wordt een vermindering van de bestuurslasten
verwacht door de vervanging van de ontheffingverlening voor soorten
bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11 door een meldingsplicht.

Daartegenover staat de verschuiving van taken van het Rijk naar de
provincies waaronder de taken van het Faunafonds, de ontheffingverlening
van de soortenbeschermingsbepalingen alsmede de daaraan verbonden taken
van toezicht en handhaving. Daartoe behoren ook de bevoegdheden in het
kader van de bescherming van de houtopstanden, zoals de registratie van
meldingen, ontheffingsverlening van de herbeplantingsplicht en het
opleggen van een kapverbod.

Volgens de toelichting is op jaarbasis sprake van een toename van de
bestuurlijke lasten van de provincies met een bedrag tussen 2,6 miljoen
en 3,2 miljoen euro, waartegenover een afname van de provinciale lasten
met bijna 1,6 miljoen euro staat wegens vervallen vergunningen, zodat
per saldo een toename van 1 à 1,6 miljoen euro op jaarbasis resteert.
Voor de berekening van de kosten voor toezicht en handhaving wordt
uitgegaan van gemiddeld 30 aanschrijvingen op jaarbasis per provincie.
Daarnaast stelt de toelichting dat naast aanschrijvingen ook gedacht kan
worden aan repressieve handhaving van algemeen verbindende voorschriften
en het voorschrijven van een meldingsplicht.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet eenduidig is over de te
verwachten bestuurslasten van met name de voorgestelde vervanging van de
vergunningplicht door de aanschrijvingsbevoegdheid. Het voorstel
voorziet in een regeling voor een zogenoemde
‘aanschrijvingsbevoegdheid’ van gedeputeerde staten, die in de
plaats komt van de bevoegdheid tot vergunningverlening van artikel 19d
van de Nbw 1998. Het verschaft de provincie een instrument om
verplichtingen of beperkingen aan handelingen in een Natura 2000-gebied
op te leggen als dat nodig is in het licht van de
instandhoudingsdoelstellingen. Deze verplichtingen of beperkingen kunnen
bij beschikking of bij verordening worden gesteld. 

De Afdeling wijst erop dat de keuze voor dit instrument betekent dat er
een verschuiving van de bestuurlijke inzet zal optreden van de primaire
besluitvormingsfase naar de toezichts- en handhavingsfase. Bij de
berekening van de bestuurlijke lasten bij repressief toezicht is hiermee
geen rekening gehouden. Zo wordt weliswaar gekeken naar de toepassing
van de aanschrijvingsbevoegdheid, maar niet wordt ingegaan op de
systematische inzet van de bestuurlijke capaciteit voor monitoring en de
beoordeling van handelingen, die aan de toepassing van de
aanschrijvingsbevoegdheid vooraf gaat. Dit klemt temeer omdat uit
onderzoek blijkt dat de toezichts- en handhavingscapaciteit nu reeds
tekortschiet.

De voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid kan, bijvoorbeeld bij
beschikking, voorafgaand aan een handeling worden toegepast. Meer
waarschijnlijk is echter dat deze bevoegdheid pas tijdens of na afloop
van een handeling wordt toegepast, zodat een burger of ondernemer –
anders dan bij een vergunning – geen voorafgaande zekerheid heeft over
de rechtmatigheid van zijn handelen. In reactie op de vrees voor
rechtsonzekerheid van de ondernemersorganisaties wordt in de toelichting
gewezen op de mogelijkheid van overleg, maar ook op bijvoorbeeld het
vragen aan provincies van een mondelinge uitspraak, zo nodig op basis
van een lichte voortoets, het schriftelijk vragen om een bestuurlijk
oordeel, of het indienen van een vergunningaanvraag. De Afdeling
constateert dat deze rechtszekerheid vergrotende activiteiten
bestuurslasten met zich brengen voor de provincies die niet zijn
meegenomen in de berekening daarvan. Evenmin wordt ingegaan op de
mogelijke toename van de bestuurlijke lasten als gevolg van de
voorgestelde "omkering van de bewijslast". Volgens de toelichting moeten
gedeputeerde staten immers de noodzaak en geschiktheid van de
aanschrijving motiveren, in plaats van dat de burger of ondernemer moet
aantonen dat zijn handeling niet schadelijk is.

Voorts wordt in het voorstel gekozen voor een meer prominente rol van de
zorgplicht voor soorten bedoeld in artikel 3.11. In plaats van de
geldende ontheffingsmogelijkheid, zijn bepaalde verboden niet van
toepassing als de bedoelde handelingen aan gedeputeerde staten zijn
gemeld. Naar aanleiding van de melding dienen gedeputeerde staten te
beoordelen of de handeling terecht is gemeld, met de handeling de
voorgestelde zorgplicht wordt nageleefd en, indien dit niet het geval
is, op basis hiervan handhavend op te treden. In de toelichting wordt
niet ingegaan op de bestuurlijke lasten die hiermee zijn gemoeid.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat in de beschrijving van de
financiële gevolgen geen rekening wordt gehouden met de - in het
Bestuursakkoord Natuur afgesproken en in artikel 3.17, tweede lid,
vormgegeven - verplichting voor gedeputeerde staten om de invasieve
exoten tot nul te reduceren. 

	

De Afdeling adviseert ter voldoening aan artikel 2
Financiële-verhoudingswet (Fw-wet) in de toelichting een met cijfers
onderbouwde motivering op te nemen voor alle bestuurslasten voor
provincies die het gevolg zijn van het voorstel.

2.3.2.2	Bestuurslasten gemeenten 

De baten voor de gemeenten zullen volgens de toelichting naar
verwachting de extra lasten meer dan compenseren. De regering verwacht
een niet onbelangrijke daling van lasten, omdat het aantal
omgevingsvergunningen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen moet
worden afgegeven aanzienlijk vermindert, evenals het aantal soorten
waarvoor een ontheffing moet worden aangevraagd. Gemeenten hoeven ook
geen goedkeuring meer te vragen voor de begrenzing van de bebouwde kom
in het kader van het beschermingsregime voor houtopstanden en gemeenten
hoeven minder vaak een ontheffing van soortenbeschermingsbepalingen aan
te vragen. Hier staat volgens de regering slechts een beperkte toename
van de lasten tegenover vanwege het feit dat het niet langer mogelijk is
om voor locatiegebonden activiteiten een afzonderlijke vergunning of
ontheffing op grond van de natuurwetgeving aan te vragen, maar te allen
tijde een omgevingsvergunning nodig is. De toelichting geeft geen met
kwantitatieve gegevens onderbouwde precisering van de verwachte
financiële gevolgen, zoals artikel 2 Fv-wet voorschrijft. 

Op grond van artikel 5.2 van de Wabo is het college van burgemeester en
wethouders verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving
daarvan (zie hiervoor onder punt 2.3.1.1). De Afdeling merkt op dat de
toelichting geen beschrijving bevat van de bestuurslasten van de
handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning. 

De Afdeling adviseert in de toelichting kwantitatieve gegevens op te
nemen voor de berekening van de financiële gevolgen voor de gemeenten,
inclusief de gevolgen van de handhaving op basis van de Wabo.

2.3.3	Het invoeringstraject

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan het beleid of de
maatregelen die de Minister van EL&I voor ogen heeft om de invoering van
de wet en de overgang en taken en bevoegdheden naar de provincies en
gemeenten zo goed mogelijk te laten verlopen. Het IPO en de VNG hebben
daar wel aandacht voor gevraagd.

In het voorstel en de toelichting staat hierover slechts dat artikel
12.2 gefaseerde inwerkingtreding van het voorstel mogelijk maakt.
Volgens de toelichting echter streeft de regering er in beginsel naar
alle onderdelen op hetzelfde moment in werking te laten treden. In het
belang van de goede uitvoerbaarheid van het voorstel acht het IPO het
noodzakelijk dat de te wijzigen provinciale verordeningen gereed zijn
voordat de wet in werking treedt. Aangezien de inhoud van de
verordeningen mede bepaald wordt door nog op te stellen amvb's en
ministeriële regelingen, verzoekt het IPO de wet niet eerder in werking
te laten treden dan een jaar nadat de Eerste Kamer het voorstel heeft
aangenomen. In reactie hierop geeft de regering aan dat het wenselijk is
het moment van inwerkingtreding goed af te stemmen met het IPO.
Tegelijkertijd geeft de regering aan dat – overeenkomstig de Code
Interbestuurlijke Verhoudingen (Code IBV) - de inwerkingtreding in elk
geval niet eerder plaatsvindt dan nadat ten minste drie maanden na
publicatie in het Staatsblad zijn verstreken. 

De Raad van State heeft er reeds eerder op gewezen dat kwaliteit en
zorgvuldigheid in het beleid van de decentrale overheden niet door
aanvullende regelgeving vooraf of achteraf moet worden afgedwongen, maar
moet worden gefaciliteerd door voldoende financiering en een uitgebreid
communicatie- en implementatietraject. De Afdeling heeft ook het
afgelopen jaar in verschillende adviezen, zowel over voorstellen op het
terrein van het ruimtelijke beleid, als bij voorstellen waarin ook
andere taken van het Rijk werden gedecentraliseerd, haar zorgen geuit
over de snelheid waarmee diverse wijzigingsvoorstellen elkaar opvolgen
en over de nog ontbrekende kennis en expertise van degenen die de nieuwe
taken moeten uitvoeren. Ook de Tweede Kamer heeft recent haar zorgen
hierover geuit.

Hoewel een deel van de decentralisaties (vooralsnog) getemporiseerd,
teruggedraaid of ingetrokken wordt door het demissionaire kabinet,
blijft in het licht van de voorstellen op het terrein van het
ruimtelijke beleid alsmede de voorgaande paragrafen de vraag overeind
staan of alle provincies en gemeenten op tijd toegerust zullen zijn om
de nieuwe taken en bevoegdheden te kunnen uitvoeren. 

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de Code IBV ook vermeldt dat, indien
drie maanden als overgangstermijn door de VNG en het IPO te kort worden
geacht, overleg plaatsvindt over een redelijke termijn. Volgens de
Bestuursafspraken 2011-2015 kan daarbij ook gedacht worden aan een
gefaseerde inwerkingtreding.

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande in de
toelichting zorgvuldig aandacht te besteden aan het invoeringstraject,
waaronder de mogelijke fasering van de invoering, de passende
financiering voor de uitvoering van de taken door provincies en
gemeenten, de kennisoverdracht, inclusief ICT-ondersteuning, en de
overgang van eventuele menskracht.

2.4	Gevolgen van de aanschrijvingsbevoegdheid en de zorgplicht voor de
handhaving

Het voorstel gaat uit van de voor de burger en ondernemer minst
belastende instrumenten. Verboden en – daaraan gekoppeld –
vergunningen en ontheffingen zijn in het kader van de gebieds- en
soortenbescherming alleen gesteld als zij uit Europeesrechtelijk oogpunt
onontkoombaar zijn. Daardoor kunnen, aldus de toelichting, meer
ontwikkelingen doorgang vinden zonder dat een voorafgaand
overheidsbesluit noodzakelijk is en zonder de daarmee soms gepaard
gaande juridische procedures. Het betreft dan met name de vermindering
van het aantal voorafgaande toestemmingen door de
aanschrijvingsbevoegdheid en de prominentere rol van de zorgplicht voor
de soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11. Deze instrumenten
roepen de vraag op of burgers en bedrijven in staat zijn de wettelijke
verplichtingen na te leven en of de naleving daarvan door het bevoegd
gezag voldoende handhaafbaar is. 

De aanschrijvingsbevoegdheid

De aanschrijvingsbevoegdheid zal doorgaans pas tijdens of na afloop van
een handeling worden toegepast. De wetgever veronderstelt aldus niet
alleen een grotere eigen verantwoordelijkheid bij burgers of bedrijven,
maar ook dat zij goed in staat zijn om zelf te beoordelen wat de
gevolgen van hun handelingen zullen zijn voor de beschermde habitats,
welke maatregelen moeten worden getroffen en welke wettelijke regels van
toepassing zijn op dat handelen. De Afdeling acht het aannemelijk dat
het voor burgers en bedrijven niet altijd even eenvoudig is om zelf te
beoordelen welke gevolgen hun concrete handelingen kunnen hebben voor de
natuur en welke natuurbeschermende maatregelen zij in het concrete geval
moeten nemen. De toelichting bevat weinig informatie over de vraag hoe
het met het kennisniveau van burgers en bedrijven is gesteld en welke
mogelijkheden zij hebben om (zelfstandig) voldoende kennis te vergaren.

De toezichts- en handhavingsinspanningen worden in het voorstel van
doorslaggevende betekenis voor het behalen van de natuurdoelstellingen.
Zo brengt het vervallen van de vergunningplicht met zich dat een burger
of een ondernemer geen aanvraag meer hoeft in te dienen bij gedeputeerde
staten, waardoor deze niet automatisch op de hoogte zullen zijn van de
activiteiten die in en rond natuurgebieden plaatsvinden. Hoewel de
toelichting er van uitgaat dat de provincie bekend zal zijn met bepaalde
handelingen, zal, om op de hoogte te blijven en om een voldoende mate
van naleving van de wettelijke regels te realiseren, een uitbreiding van
de toezicht- en handhavingsinspanningen nodig zijn. Ook omdat mag worden
verwacht dat handhaving van algemene regels – en daarmee handhaving op
eindtermen in plaats van de in de vergunning voorgeschreven concrete
maatregelen –  gecompliceerder zal zijn. 

De Afdeling wijst op het risico dat activiteiten die niet voorafgaand
door het bevoegd gezag zijn beoordeeld en in strijd blijken te zijn met
de voorschriften onomkeerbare schade kunnen toebrengen aan de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een beschermd gebied.
Het treffen van maatregelen zal vaak geen nut meer hebben als de
handeling al heeft plaatsgevonden en de schade al is veroorzaakt. Gelet
op de noodzaak om – anders dan via een vergunningaanvraag – tijdig
op de hoogte te zijn van voorgenomen activiteiten kan worden overwogen
een meldingsplicht voor niet-vergunningplichtige handelingen in een
Natura 2000-gebied te introduceren. Aldus zal preventief optreden beter
mogelijk zijn en kunnen de toezichts- en handhavingskosten worden
beperkt. 



De zorgplicht voor soorten bedoeld in artikel 3.11

Het voorstel schrijft voor dat een ieder voldoende zorg in acht neemt
voor Natura 2000-gebieden en voor in het wild levende dieren en planten
en hun directe leefomgeving. Voor de dier- en plantensoorten bedoeld in
het voorgestelde artikel 3.11, eerste lid, is de zorgplichtbepaling
nadrukkelijk van belang. In paragraaf 2.3.2.1 is aangegeven dat voor
deze soorten op basis van de huidige wetgeving geldt dat bepaalde
handelingen zijn verboden, tenzij ontheffing dan wel vrijstelling is
verleend door het bevoegd gezag. Aan de ontheffing kunnen voorschriften
aangaande het handelen worden verbonden. In het voorstel komt het
ontheffingsinstrument – en daarmee de mogelijkheid om specifieke
voorschriften te stellen– te vervallen. Ingevolge het voorstel zijn
bepaalde handelingen voor deze soorten verboden, tenzij zij zijn gemeld
aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan nog slechts vaststellen of
met de gemelde handeling de zorgplicht wordt nageleefd en, indien dit
niet het geval is, op basis hiervan handhavend optreden.

De bescherming van de soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11
kan straks nog slechts plaatsvinden door handhaving van de voorgestelde
zorgplicht. Deze bevat, naar het oordeel van de Afdeling, echter een
dusdanige open norm, dat burgers en bedrijven weinig duidelijkheid en
rechtszekerheid hebben over de vraag welke maatregelen zij moeten
treffen om nadelige gevolgen voor dier- en plantensoorten te voorkomen.
De Afdeling tekent daarbij aan dat bij burgers en bedrijven kennis over
de gevolgen van bepaalde handelingen voor de soorten en hun directe
leefmilieu, of over de mogelijkheden om nadelige gevolgen te beperken,
niet altijd op voorhand aanwezig is.

De toelichting geeft aan dat handhaving van de zorgplicht in kennelijke
gevallen zonder meer mogelijk is. In 'minder duidelijke gevallen' zal
het bevoegd gezag moeten concretiseren wat van de betrokkene in het
licht van de zorgplicht wordt verwacht. Het bestuursorgaan zal bij
activiteiten of projecten met mogelijk nadelige gevolgen de
initiatiefnemer uitnodigen voor overleg om met elkaar vast te stellen of
het project of de activiteit op de betrokken locatie redelijkerwijs
nodig is en, als dat het geval is, om af te spreken welke concrete
maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken
of ongedaan te maken. In het geval de initiatiefnemer niet meewerkt, kan
volgens de toelichting het bevoegd gezag – eventueel na een
waarschuwing – een last afgeven waarin wordt vastgesteld wat van de
burger of de ondernemer wordt verlangd op straffe van verbeurte van een
dwangsom dan wel toepassing van bestuursdwang.

De toelichting biedt naar het oordeel van de Afdeling een te
optimistisch beeld van de mogelijkheden om handhavend op te treden tegen
overtreding van de zorgplicht. De gevallen dat zonder meer sprake is van
onzorgvuldig handelen en daardoor strafrechtelijk kan worden opgetreden
tegen overtreding van de zorgplicht, zullen waarschijnlijk beperkt zijn.
Evenmin zal het in de praktijk makkelijk zal zijn om met bestuurlijke
sancties op te treden in 'minder duidelijke gevallen'. Daarbij komt dat
de preventieve inzet van deze sancties slechts mogelijk is als gevaar
voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt. Of met een aan zekerheid
grenzende mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat overtreding van de
zorgplicht in het concrete geval zal plaatsvinden en of de dreigende
overtreding in het concrete geval kan worden omschreven met een mate van
duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist, valt,
naar het oordeel van de Afdeling, ernstig te betwijfelen.

Verder begrijpt de Afdeling dat mogelijk nadere invulling van de
zorgplicht zal plaatsvinden door richtlijnen of beleidsregels op
rijksniveau. In dat geval valt te betwijfelen of het doel om de
regeldruk te verminderen nog wordt bereikt, aangezien slechts een
verschuiving van regulering en de daarmee gemoeide lasten optreedt. Niet
valt in te zien hoe de kennelijke noodzaak tot (nadere) regulering
overeenstemt met het voorstel om de ontheffingsmogelijkheid voor de
soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11 te laten vervallen.

Noodzakelijke consequenties van de keuze voor deregulering

Om bovenstaande redenen plaatst de Afdeling vraagtekens bij de keuze
voor een aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van een vergunning en een
meldingsplicht met zorgplicht in plaats van een ontheffing. Uit de
toelichting blijkt niet of de consequenties van de deregulering voor de
handhaving in voldoende mate zijn onderkend. De keuze voor de besproken
instrumenten betekent een verschuiving van de primaire
besluitvormingsfase naar de handhavingsfase. Deze verschuiving houdt in
dat veel aandacht dient te gaan naar de toezicht- en
handhavingscapaciteit en -prioriteit van provincies en gemeenten. Minder
duidelijkheid voorafgaand aan het handelen van burgers of bedrijven
leidt tot meer inzet van de middelen van de provincies en de gemeenten
achteraf. De toelichting besteedt hieraan geen aandacht. De Afdeling
wijst erop dat indien deze instrumentkeuze niet gepaard gaat met
intensivering van de handhavingsinspanningen, de effectiviteit van de
regeling in het geding komt. 

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling het voorstel opnieuw te
bezien op het aspect van handhaafbaarheid en niet tot afschaffing van
vergunning- en ontheffingstelsels over te gaan alvorens de noodzakelijke
voorzieningen zijn getroffen opdat de handhaving van de voorgestelde
regeling kan worden gegarandeerd. Daarbij dient nadrukkelijk ook aan de
orde te komen of niet zou moeten worden voorzien in een meldingsplicht
voor niet-vergunningplichtige handelingen in Natura 2000-gebieden.

2.5	Samenvatting

Uit het bovenstaande volgt dat de Afdeling de wenselijkheid van
vereenvoudiging en integratie van de betreffende wetgeving op het
terrein van natuur en natuurbescherming onderschrijft, maar
kanttekeningen plaatst bij de uitgangspunten die bij de totstandkoming
van het voorstel zijn gehanteerd. Daarbij is van belang dat de
natuurbescherming in de afgelopen decennia niet zodanig effectief is
gebleken dat de natuur in Nederland momenteel in een gunstige staat
verkeert en de instandhouding van soorten en habitats is verzekerd.
Reeds bij ongewijzigd beleid lijkt een verdere achteruitgang moeilijk te
voorkomen en is het de vraag of Nederland in de toekomst aan de
internationale en Europese doelstellingen zal voldoen. In dit licht
wordt de vraag naar de effecten van de voorgestelde versobering van de
wetgeving prangender en dreigt het voorstel uit Europeesrechtelijk
oogpunt kwetsbaar te worden.

De Afdeling meent ten eerste dat de keuze om in beginsel niet meer
bescherming voor natuurgebieden en dier- en plantensoorten te realiseren
dan het minimum dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voorschrijven,
meer nadrukkelijk als afzonderlijke beleidskeuze in de toelichting moet
worden gemotiveerd. Daarbij is ook van belang in te gaan op de vraag in
welke mate voor die gebieden waarvoor ingevolge het voorstel geen
bescherming meer bestaat, door middel van planologische maatregelen een
gelijkwaardige mate van bescherming kan worden gerealiseerd.

Vervolgens stelt de Afdeling nadrukkelijk aan de orde of de
bevoegdheidstoedeling zoals deze overeenkomstig het voorstel plaatsvindt
leidt tot een efficiënte en effectieve uitvoering van het
natuurbeschermingsbeleid. De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van
het voorstel om de taken en bevoegdheden op het terrein van
natuurbescherming bij één bestuurslaag, de provincie, te concentreren.
Niettemin zijn bij de uitvoering en de handhaving van de wet drie
bestuurslagen betrokken, waarvan onvoldoende duidelijk is of deze qua
deskundigheid en middelen allemaal in voldoende mate voor hun taak zijn
toegerust. Daarbij wijst de Afdeling nadrukkelijk op de substantiële
rol van gemeenten, die in de toelichting niet wordt belicht. Ook is het
de vraag of de verschillende bestuurslagen samen tot de noodzakelijke
afstemming van uitvoering en handhaving kunnen komen. 

Ook tegen deze achtergrond is het de vraag of een vermindering van
preventieve instrumenten en een vermindering van regels ten gunste van
de toepassing van een zorgplicht, zoals wordt voorgesteld, opportuun is.
De vergunningen, ontheffingen en regels van de huidige wetgeving vormen
niet alleen lasten voor de burger en het bedrijfsleven en de overheid.
Zij verschaffen burgers en bedrijven ook de zekerheid die nodig is om
(economische) activiteiten in vertrouwen aan te vangen en bieden de
maatschappij een zekere waarborg dat mogelijke aantasting van
natuurwaarden wordt voorkomen of beperkt. De focus in het voorstel op
het verminderen van regeldruk lijkt ten koste te gaan van de naleving en
handhaving van de wettelijke voorschriften. De keuze om preventieve
instrumenten te verminderen en om regels te verminderen ten gunste van
de toepassing van een zorgplicht, heeft tot gevolg dat moet worden
geïnvesteerd in het nalevingstoezicht en de handhaving zodat de
naleving van de wettelijke regels is gewaarborgd. De Afdeling stelt vast
dat de toelichting onvoldoende inzicht biedt of de naleving en
handhaving van de nieuwe wet in voldoende mate kunnen worden
gegarandeerd. Evenmin wordt duidelijk in hoeverre de kostenvermindering
in het voortraject opweegt tegen de verwachte toename van de toezichts-
en handhavingskosten.

De Afdeling adviseert, de bovenstaande opmerkingen in hun onderlinge
samenhang bezien, dat de uitgangspunten van het voorstel nader dienen te
worden overwogen.

3.	Implementatie van internationaal- en Europeesrechtelijke
verplichtingen

3.1	Adequate implementatie van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn 

3.1.1	Inleiding

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn bevatten bepalingen over de
bescherming van soorten (soortenbescherming) en bepalingen over de
aanwijzing en bescherming van gebieden (gebiedsbescherming). Doel van
beide richtlijnen is het in een gunstige staat van instandhouding
behouden of herstellen van soorten en gebieden die op grond van deze
richtlijnen bescherming behoeven. De richtlijnen bevatten twee
belangrijke resultaatsverplichtingen. In de eerste plaats dienen de
lidstaten te voorkomen dat de staat van instandhouding van soorten en
gebieden verslechtert. In de tweede plaats dienen de lidstaten, indien
een soort of gebied zich niet in een gunstige staat van instandhouding
bevindt, maatregelen te nemen om de gunstige staat van instandhouding te
herstellen. 

Het Hof van Justitie eist een volledige en nauwkeurige omzetting van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de nationale wetgeving. In dat
verband heeft het Hof er meerdere malen op gewezen dat de nauwkeurigheid
van de omzetting en uitvoering van bijzonder belang is in gevallen,
zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, waarin het beheer van het
gemeenschappelijke erfgoed aan de lidstaten is toevertrouwd voor hun
respectieve grondgebied. De lidstaat is wel vrij in de keuze van de
instrumenten en maatregelen om de verschillende richtlijnverplichtingen
in de nationale wetgeving om te zetten. 

In het voorstel is qua formulering van wettelijke voorschriften zo nauw
mogelijk aangesloten bij de formuleringen in de richtlijnen. De nauwe
aansluiting bij de richtlijnen komt naar het oordeel van de Afdeling
tegemoet aan een transparante, effectieve en consistente toepassing van
het EU-recht. In het natuurbeschermingsrecht heeft de complexe
implementatie van de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn in de Nbw 1998 en Ffw regelmatig tot procedures geleid,
waardoor een nauwe aansluiting bij de formuleringen in de richtlijnen
begrijpelijk is.

De wijze waarop in het voorstel de richtlijnen zijn geïmplementeerd en
de vraag of met de gekozen instrumenten de doelen van de richtlijnen
kunnen worden bereikt, geven de Afdeling aanleiding tot het maken van
een aantal opmerkingen. 

3.1.2	Begripsbepalingen

In het voorstel zijn de begripsbepalingen die in artikel 1 van de
Habitatrichtlijn zijn gedefinieerd niet overgenomen. Wel bevat het
voorstel in artikel 1.1, derde lid, een bepaling die ertoe strekt dat
onder begrippen die zowel in bepaalde artikelen van het voorstel worden
gebruikt als in bepaalde artikelen van de Vogelrichtlijn of
Habitatrichtlijn, wordt verstaan hetgeen daaronder in de richtlijn wordt
verstaan. In artikel 1.1, derde lid, is niet verwezen naar artikel 1 van
de Habitatrichtlijn. 

De Afdeling merkt op dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat aan
de begrippen van de Habitatrichtlijn in de rechtsordes van de lidstaten
nauwkeurig uitvoering moet worden gegeven. De wetgevingstechniek dient
te waarborgen dat de definities, waarvan de bestanddelen bepalend zijn
voor de betekenis en de omvang van de bescherming van de bedoelde
habitats en soorten, daadwerkelijk in aanmerking worden genomen bij de
toepassing van de richtlijn. In het licht van deze jurisprudentie van
het Hof van Justitie is de Afdeling van oordeel dat de kernbegrippen die
door de Habitatrichtlijn worden gedefinieerd in de wet opgenomen moeten
worden. Niet kan worden volstaan met een bepaling als artikel 1.1, derde
lid. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen.

3.2	Gebiedsbescherming

3.2.1	Vervallen van nationale complementaire doelen

Het voorstel voorziet in de grondslag voor de aanwijzing van gebieden
ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ingevolge
artikel 2.1, vierde lid, bevat het aanwijzingsbesluit, met uitsluiting
van andere doelstellingen, de instandhoudingsdoelstellingen voor het
gebied ten aanzien van de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover
nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn of de natuurlijke habitats en
de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de
Habitatrichtlijn.

Met de zinsnede 'met uitsluiting van andere doelstellingen' is onder
meer beoogd om de thans in de Nbw 1998 voorziene mogelijkheid om
zogenoemde nationale, complementaire doelen op te nemen in een
aanwijzingsbesluit te laten vervallen. Daarmee vervalt tevens het voor
deze doelstellingen opgenomen beschermingsregime. 

Het stelsel van complementaire doelen is volgens de toelichting een
nationale wijze van invulling van de richtlijnverplichtingen. De doelen
zijn van belang voor het streven om op landelijk niveau een gunstige
staat van instandhouding te realiseren, maar de richtlijnen verplichten
volgens de toelichting niet dat deze doelen onder het beschermingsregime
van de richtlijnen worden gebracht. Versterking van deze natuurwaarden
kan volgens de toelichting ook op andere wijze worden vorm gegeven, in
het bijzonder door een gerichte inzet daarop binnen de EHS.

De Afdeling merkt op dat in het huidige stelsel is voorzien in een
vergunningenregime en de mogelijkheid van het treffen van
beheermaatregelen ter bescherming van de complementaire doelen. Met de
bescherming van het complementaire doel wordt beoogd een bijdrage te
leveren aan het herstel van de gunstige staat van instandhouding van een
aantal soorten waarvan de staat van instandhouding zeer ongunstig is. De
complementaire doelen dragen derhalve bij aan (en zijn nodig voor) het
bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit beide
richtlijnen. 

In de toelichting wordt het vervallen van de complementaire doelen
slechts beknopt gemotiveerd. Zo wordt niet ingegaan op de werking van
het huidige stelsel van complementaire doelen, noch op de gevolgen van
het vervallen van deze doelen voor reeds genomen aanwijzingsbesluiten.
Een en ander klemt in het bijzonder ten aanzien van die besluiten waarin
bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een soort
rekening is gehouden met de opname van een complementair doel in een
ander aanwijzingsbesluit. 

Hoewel de regering ervan uitgaat dat met de planologische bescherming
voor de EHS een gelijkwaardig beschermingsniveau voor de complementaire
doelen wordt geboden, blijven belangrijke verschillen tussen een
vergunningenregime en planologische bescherming in de toelichting
onbesproken. De Afdeling wijst in dit verband naar het gestelde in
paragraaf 2.2.

Gelet op het voorgaande en het gestelde in paragraaf 2.2 is de Afdeling
er niet van overtuigd dat met het beschermingsregime voor de EHS een
zelfde beschermingsniveau voor de complementaire doelen kan worden
geboden als thans in de Nbw 1998 is voorzien. Nu dat gelet op de
toelichting wel is beoogd en mede gelet op de rol van de complementaire
doelen bij het nakomen van de richtlijnverplichtingen voor soorten die
in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeren, adviseert de
Afdeling het voorstel op dit punt nader te bezien.

3.2.2	Implementatie artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn

3.2.2.1	Keuze instrumentarium

Het voorstel voorziet ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van
de Habitatrichtlijn in verschillende bevoegdheden op grond waarvan
passende maatregelen kunnen worden getroffen. Het betreft de
vaststelling van het beheerplan, het opleggen van een verplichting bij
beschikking of algemene regel, het toegangsbeperkingsbesluit, het
uitvoeren van feitelijke handelingen en het intrekken van verleende
vergunningen.

In de Nbw 1998 is ter implementatie van artikel 6, tweede lid, niet
voorzien in een algemene bevoegdheid tot het opleggen van een
verplichting bij beschikking of algemene regel, maar is een
vergunningplicht opgenomen voor handelingen die een verslechterend of
significant verstorend effect in een Natura 2000-gebied kunnen hebben.
De overige instrumenten die ter implementatie van artikel 6, tweede lid,
van de Habitatrichtlijn in het voorstel zijn opgenomen, zijn ook in de
Nbw 1998 opgenomen.

Zoals eerder opgemerkt is de lidstaat vrij in de keuze van de
instrumenten en maatregelen om de verschillende richtlijnverplichtingen
in de nationale wetgeving om te zetten. Ten einde te kunnen voldoen aan
de resultaatsverplichting die voortvloeit uit artikel 6, tweede lid,
dient daarbij wel te worden voorzien in preventieve maatregelen. Met de
in het voorstel opgenomen algemene bevoegdheid tot het opleggen van een
verplichting bij beschikking of algemene regel in plaats van een
vergunningenregime, wordt beoogd de natuurdoelstelling van artikel 6,
tweede lid, van de Habitatrichtlijn te realiseren met voor de praktijk
minder ingrijpende instrumenten dan de vergunning. 

De Afdeling merkt op dat inherent aan een vergunning is dat deze
voorafgaand aan de handeling wordt verleend. Ook voor de bevoegdheid tot
het opleggen van een verplichting geldt dat deze voorafgaand aan een
handeling kan worden uitgeoefend, maar het ligt veeleer voor de hand dat
deze ten tijde of na afloop van een handeling wordt toegepast. Wanneer
een burger of bedrijf niet meer verzoekt om vergunningverlening, zal het
bevoegd gezag zelf actief moeten optreden, al dan niet naar aanleiding
van klachten. Het is denkbaar dat een veelal repressief toegepaste
bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen de natuurdoelstellingen
in gevaar zal brengen, mede gelet op het specifieke karakter van
natuurwaarden. Er bestaat een reëel risico dat aantasting door
vergunningvrije handelingen onomkeerbare schade toebrengt aan de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een beschermd gebied.
Het treffen van passende maatregelen ten tijde van of nadat de handeling
heeft plaatsgevonden - en de schade is opgetreden - heeft dan geen of
nauwelijks nut. De kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats
van de soorten is dan reeds verslechterd en de storende factoren met
significant effect zijn dan reeds opgetreden. Voor de Natura
2000-gebieden betekent dit dat niet kan worden voldaan aan de vereisten
van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling wijst
erop dat een meldingsverplichting uitkomst zou kunnen bieden. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien. 

3.2.2.2	Ontoereikend toepassingsbereik instrumentarium  

In artikel 5 van de Habitatrichtlijn is voorzien in de procedure voor
geschillen tussen de Europese Commissie en een lidstaat over de
aanmelding van gebieden door de lidstaat. Ingevolge artikel 5, vierde
lid, is gedurende die procedure artikel 6, tweede lid, van toepassing op
het betrokken gebied. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat het van
toepassing zijn van dit beschermingsregime gedurende de procedure van
het geschil in nationaal recht moet worden omgezet.

Zoals hiervoor is besproken is in het voorstel voorzien in verschillende
instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn. Deze instrumenten kunnen ten aanzien van Natura
2000-gebieden worden toegepast. Gelet op de definitie van Natura
2000-gebied in artikel 1.1, zijn de instrumenten niet van toepassing
gedurende de periode waarin er een geschil is met de Europese Commissie
over de aanmelding van een gebied. Het voorstel voorziet daardoor niet
in een omzetting van artikel 5, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen. 

3.2.3	Beschermingsregime gebieden voor aanmelding 

Het voorstel voorziet niet in een beschermingsregime voor
Habitatrichtlijngebieden die door Nederland bij de Europese Commissie
zijn aangemeld of waarvan door de lidstaat niet wordt betwist dat deze
hadden moeten worden aangemeld. Het Hof van Justitie is van oordeel dat
de lidstaat voor deze situaties dient te voorzien in een
beschermingsregime, ten einde te voorkomen dat het bereiken van de
doelen van de richtlijnen in de periode tot de vaststelling van de lijst
van gebieden van communautair belang wordt gefrustreerd. 

Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie kan een
beschermingsregime voor deze situaties niet worden gemist. De Afdeling
adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen. 

3.2.4	Beschermingsregime voor gebieden: artikel 6, derde lid,
Habitatrichtlijn

3.2.4.1	Relevante peildata 

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor
plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een
Natura 2000-gebied toestemming kan worden verleend als op grond van een
(voorafgaande) passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het
plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet
zal aantasten. Als deze zekerheid niet kan worden verkregen kan slechts
toestemming worden verleend als er geen alternatieven zijn, er dwingende
redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn en als de schade
wordt gecompenseerd. 

De voorafgaande beoordeling van plannen en projecten is van toepassing
op Vogelrichtlijngebieden en op Habitatrichtlijngebieden. Het moment
waarop deze verplichting voor de gebieden gaat gelden (de relevante
peildata) is verschillend.

Voor Vogelrichtlijngebieden, die na de omzettingstermijn van de
Habitatrichtlijn, 10 juni 1994, zijn aangewezen, is artikel 6, derde en
vierde lid, van toepassing vanaf het moment waarop het
aanwijzingsbesluit in werking treedt. Als het aanwijzingsbesluit vóór
10 juni 1994 in werking is getreden geldt het beschermingsregime vanaf
10 juni 1994. 

Voor Habitatrichtlijngebieden geldt het beschermingsregime vanaf het
moment waarop de Europese Commissie een gebied op de lijst van gebieden
van communautair belang plaatst. De Europese Commissie heeft de lijst
van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische
regio, waarvan Nederland deel uit maakt, bij beschikking van 7 december
2004 vastgesteld.

De Nbw 1998 voorziet voor Vogelrichtlijngebieden vanaf 1 oktober 2005 en
voor Habitatrichtlijngebieden die op de lijst van gebieden van
communautair belang staan vanaf 1 februari 2009, in een
vergunningenregime voor projecten en een toetsingsregime voor plannen
ter implementatie van artikel 6, derde en vierde lid. De te late
implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, heeft tot gevolg gehad
dat er projecten zijn gerealiseerd zonder dat deze passend beoordeeld
zijn, terwijl dit sinds de genoemde peildata wel had moeten gebeuren.
Dit heeft bij de toepassing van de Nbw 1998 tot verschillende
rechtsvragen geleid. 

Het voorstel voorziet niet in een instrument om projecten waarvoor na de
relevante peildatum en voor de implementatie in de Nbw 1998 toestemming
is verleend alsnog passend te beoordelen. Het vergunningregime dat is
opgenomen in artikel 2.7, tweede lid, ziet naar het oordeel van de
Afdeling niet op die situaties. De aanschrijvingsbevoegdheid en het
treffen van maatregelen kunnen wel ten aanzien van deze projecten worden
toegepast, maar deze instrumenten voorzien niet in een passende
beoordeling. 

De Afdeling adviseert aandacht te besteden aan dit voor de praktijk
belangrijke vraagstuk, de toelichting op dat punt aan te vullen en zo
nodig het voorstel aan te passen. 

3.2.4.2	De inperking van de vergunningplicht

De Nbw 1998 voorziet in een vergunningplicht voor projecten die een
verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op een
Natura 2000-gebied. Projecten zijn derhalve op grond van de Nbw 1998 al
vergunningplichtig als ze enig verslechterend effect op een Natura
2000-gebied kunnen hebben. 

In het voorstel wordt in artikel 2.7, tweede lid, nauw aangesloten bij
de tekst van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De
vergunningplicht voor projecten is in het voorstel slechts aan de orde
als het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura
2000-gebied. 

Hoewel artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op zichzelf correct
is omgezet in artikel 2.7, tweede lid, van het voorstel, wijst de
Afdeling erop dat de nauwe aansluiting bij de richtlijntekst op dit punt
tot gevolg heeft dat de beoordeling of een project vergunningplichtig is
vanwege mogelijke significante gevolgen voor de aanvrager van groot
belang wordt, terwijl deze beoordeling erg complex kan zijn. In dat
verband wijst de Afdeling erop dat uit de jurisprudentie van het Hof van
Justitie volgt dat een voorafgaande passende beoordeling van een project
alleen achterwege kan blijven wanneer op grond van objectieve gegevens
kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft voor
een Natura 2000-gebied. Dit kan in veel gevallen alleen aan de hand van
onderzoeken naar de gevolgen van een project worden vastgesteld. Voorts
volgt uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dat bij de
vraag of een project significante gevolgen kan hebben mitigerende
maatregelen niet mogen worden betrokken. De vraag of bepaalde
maatregelen onderdeel uitmaken van het project dan wel als mitigerende
maatregelen moeten worden geduid, is zonder beschrijving van het gehele
project niet eenvoudig te beantwoorden. 

De Afdeling is van oordeel dat de nauwe aansluiting bij de
richtlijntekst een reëel risico meebrengt dat de vergunningplichtigheid
van een project pas wordt vastgesteld in een handhavingsprocedure door
het bevoegd gezag, al dan niet op verzoek van een derde. Het project is
dan mogelijk al volledig gerealiseerd zonder dat het vooraf passend is
beoordeeld en kan schade hebben toegebracht aan de natuurwaarden. Ook is
het mogelijk dat de uitvoering van een project dan alsnog moet worden
stilgelegd. 

Op grond van het voorgaande meent de Afdeling dat de nauwe aansluiting
bij de richtlijntekst op dit punt een reëel risico meebrengt dat de
naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde
lid, van de Habitatrichtlijn onvoldoende is gewaarborgd.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de
naleving van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt
gewaarborgd en zo nodig het voorstel aan te passen.   

3.2.4.3	Uitzondering op vergunningplicht

Het beschermingsregime voor plannen en projecten die significante
gevolgen kunnen hebben is opgenomen in de artikelen 2.7 en 2.8. Voor
projecten is een vergunningenregime opgenomen. Voor plannen geldt dat
deze slechts kunnen worden vastgesteld als voldaan is aan het
voorgestelde artikel 2.8. In het voorstel is niet bepaald op welke
plannen het toetsingskader van toepassing is.

Over de verhouding tussen de beoordeling van plannen en de beoordeling
van daarin voorziene projecten meldt de toelichting het volgende.
Wanneer één of meer specifieke projecten deel uitmaken van een plan
maar daarin niet nader worden uitgewerkt, sluit een beoordeling op
planniveau niet uit dat die specifieke projecten op zich zelf ook moeten
worden onderworpen aan de voorschriften van artikel 6, derde en vierde
lid, van de Habitatrichtlijn. Deze beschrijving sluit aan bij de wijze
waarop het stelsel in de Nbw 1998 thans wordt toegepast. Als een
ontwikkeling, bijvoorbeeld een woonwijk, die significante gevolgen kan
hebben voor een Natura 2000-gebied, in een bestemmingsplan mogelijk
wordt gemaakt, kan dat plan worden vastgesteld als op grond van een
passende beoordeling is verzekerd dat het plan de natuurlijke kenmerken
van het gebied niet zal aantasten. De daadwerkelijke realisering van de
woonwijk is een project. Daarvoor is een vergunning nodig die kan worden
verleend als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat
het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. 

In het voorgestelde artikel 2.9 zijn uit oogpunt van lastenvermindering
en een betere toepasbaarheid van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn in de praktijk, enkele uitzonderingen op de
vergunningplicht opgenomen als een project in het kader van een plan
passend is beoordeeld. Bepaald is onder meer dat de vergunningplicht
voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura
2000-gebied niet van toepassing is op projecten die zijn beschreven in
en worden gerealiseerd overeenkomstig […] een door een daartoe bevoegd
bestuursorgaan vastgesteld plan dat betrekking heeft op een gebied,
zijnde een bestaand of te ontwikkelen stedelijk gebied of
bedrijventerrein, en dat is gericht op een optimalisering van de
milieugebruiksruimte met het oog op een duurzame ruimtelijke en
economische benutting of ontwikkeling van dat gebied in samenhang met
het behoud of de totstandbrenging van een goede milieukwaliteit. Dit
onder de volgende voorwaarden: 

Ten aanzien van het plan [..] althans het onderdeel dat betrekking heeft
op het project een passende beoordeling is uitgevoerd waaruit de
zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het
Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en

Het bestuursorgaan dat het plan […] heeft vastgesteld tevens bevoegd
is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7,
derde lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is,
het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van
het plan […] dat betrekking heeft op het project. 

De Afdeling heeft recent geadviseerd over een voorstel voor een nota van
wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Crisis- en
herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van
het omgevingsrecht. Deze nota van wijziging voorziet bij wijze van
experiment in een soortgelijke regeling voor bestemmingsplannen voor
ontwikkelingsgebieden als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en
herstelwet. De Afdeling heeft in haar advies over de nota van wijziging
onder meer opgemerkt dat tussen de regeling en de toelichting een
discrepantie bestaat en dat een duidelijke keuze tussen enerzijds de
vrijstelling zoals geformuleerd in de regeling en anderzijds de
vrijstelling zoals beschreven in de toelichting wenselijk is. De
Afdeling heeft daarbij overwogen dat het haar voorkomt dat het in de
toelichting beschrevene leidend moet zijn, wil het experiment met de
vrijstelling van de vergunningplicht een duidelijke meerwaarde ten
opzichte van de geldende wetgeving hebben.

De Afdeling merkt op dat in het voorgestelde artikel 2.9 de wettelijke
grondslag op basis waarvan het daar bedoelde plan wordt vastgesteld niet
is vermeld. De omschrijving van het plan komt weliswaar overeen met de
definitie van een ontwikkelingsgebied waarvoor op grond van de Crisis-
en herstelwet een bestemmingsplan kan worden vastgesteld, maar door het
ontbreken van een verwijzing naar de desbetreffende bepalingen uit de
Crisis- en herstelwet is de werking van het voorgestelde artikel 2.9
niet beperkt tot bestemmingsplannen voor ontwikkelingsgebieden als
bedoeld in de Crisis- en herstelwet. Het voorstel voorziet aldus, anders
dan de hiervoor genoemde nota van wijziging, niet in een experimentele
regeling maar in een structurele en generieke vrijstelling van de
vergunningplicht voor projecten die in de plannen als bedoeld in artikel
2.9 van het voorstel zijn beschreven. Voor een generieke en structurele
vrijstellingsregeling is naar het oordeel van de Afdeling echter eerst
plaats nadat ervaring is opgedaan met het experiment dat in de nota van
wijziging wordt voorgesteld. De bedoeling van het experiment is immers
om proefondervindelijk vast te stellen of de vervanging van de
vergunningplicht voor een project door de toetsing van het project aan
een toetsingskader in het plan, daadwerkelijk leidt tot een
lastenverlichting en vereenvoudiging zoals beoogd.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te aan te passen. 

3.3	Soortenbescherming

3.3.1	Reikwijdte verbodsbepalingen artikel 3.1

Artikel 3.1 bevat het beschermingsregime voor vogels. Het behelst een
verbod op het verrichten van bepaalde handelingen, zoals het opzettelijk
doden of storen van vogels. Vrijstelling of ontheffing van deze verboden
is onder bepaalde voorwaarden mogelijk. 

Uit de toelichting blijkt dat beoogd is dat artikel 3.1 niet meer regelt
dan de Vogelrichtlijn vereist. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn
heeft deze richtlijn echter uitsluitend betrekking op alle in het wild
levende vogelsoorten. Nu de verbodsbepalingen in artikel 3.1 niet
slechts van toepassing zijn op in het wild levende vogels heeft artikel
3.1 een ruimer toepassingsbereik dan de Vogelrichtlijn vereist en
volgens de toelichting is beoogd. De Afdeling merkt daarbij nog op dat
het bepaalde in het voorgestelde artikel 1.1, derde lid, op grond
waarvan begrippen uit het voorstel die ook in de Vogelrichtlijn worden
gebruikt de betekenis hebben die zij in de richtlijn hebben, niet
betekent dat de reikwijdte van de verbodsbepaling beperkt is. In het
voorgestelde artikel 1.1, derde lid, is niet verwezen naar artikel 1 van
de Vogelrichtlijn. 

Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt voorts dat de
Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en
opgekweekte vogels van in het wild levende soorten. Dergelijke vogels
zijn niet uitgezonderd van de verboden genoemd in de artikelen 3.1 en
3.2, hoewel uit de toelichting volgt dat ook op dit punt geen ruimere
regeling is beoogd dan in de Vogelrichtlijn is voorzien.  

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting op deze punten met
elkaar in overeenstemming te brengen.

3.3.2	Het verbod vogels opzettelijk te storen

Het voorstel bepaalt dat het verboden is vogels opzettelijk te storen.
Dit verbod is evenwel niet van toepassing indien de storing niet van
wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de
desbetreffende soort. 

De Afdeling is van oordeel dat deze uitzondering op het verbod tot
verstoring van vogels ertoe leidt dat het verbod in de praktijk niet of
nauwelijks handhaafbaar is, zodat betwijfeld kan worden of op deze wijze
het doel van de desbetreffende verbodsbepaling dat voortvloeit uit de
Vogelrichtlijn kan worden bereikt. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien. 

3.3.3	Implementatie artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn

Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de
lidstaten de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van
strikte bescherming van de in bijlage IV vermelde diersoorten in hun
natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op
bepaalde in de richtlijn genoemde handelingen. 

In het voorstel zijn de verbodsbepalingen uit artikel 12, eerste lid,
van de Habitatrichtlijn overgenomen. In het voorstel is niet op andere
wijze voorzien in de implementatie van artikel 12, eerste lid, van de
Habitatrichtlijn. 

Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de omzetting in nationaal
recht van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, de lidstaten
niet alleen verplicht tot het vaststellen van een volledig rechtskader,
maar ook tot het in dat verband ten uitvoer leggen van concrete en
specifieke beschermingsmaatregelen. Tevens veronderstelt het systeem van
strikte bescherming het vaststellen van coherente en gecoördineerde
preventieve maatregelen, aldus het Hof van Justitie. 

De Afdeling merkt op dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie in
de toelichting wordt besproken, maar dat daarbij niet ingegaan wordt op
de wijze waarop Nederland uitvoering geeft aan de mede uit artikel 12,
eerste lid, voortvloeiende verplichting om preventief maatregelen te
kunnen nemen om de gunstige staat van instandhouding van een soort te
behouden of te herstellen. Aangezien het voorstel geen bepalingen bevat
op grond waarvan (preventief) maatregelen kunnen worden genomen om de
gunstige staat van instandhouding van een soort te behouden of te
herstellen, terwijl de Habitatrichtlijn, mede gelet op de jurisprudentie
van het Hof van Justitie daartoe wel verplicht, voorziet het voorstel op
dit punt niet in een toereikend instrumentarium om aan de
richtlijnverplichtingen te voldoen.

De Afdeling wijst erop dat artikel 13, eerste lid, van de
Habitatrichtlijn en artikel 5 van de Vogelrichtlijn, waarin het
beschermingsregime voor planten, onderscheidenlijk vogels is opgenomen,
eveneens bepalen dat de lidstaten 'de nodige maatregelen' treffen.
Aangenomen mag worden dat de uitleg van deze artikelen niet anders zal
zijn dan de uitleg van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen. 

3.4	Invulling van internationaalrechtelijke verplichtingen

Het voorstel voorziet ook in de doorwerking van internationale
verplichtingen uit natuurbeschermingsverdragen. Een aantal
natuurbeschermingsverdragen is door Nederland geratificeerd, bij een
aantal andere verdragen is de Europese Unie partij en werken deze
verdragen in en via de Europese rechtsorde door in de Nederlandse
rechtsorde.

3.4.1	Algemeen beschermingsniveau

Het voorstel voorziet in de artikelen 3.5 tot en met 3.7 in een
expliciete verwijzing naar de bijlagen van het Verdrag van Bern en het
Verdrag van Bonn. Deze bijlagen zien op het specifieke
beschermingsregime van de verdragen. Daarnaast kennen deze verdragen,
evenals bijvoorbeeld het Biodiversiteitsverdrag, een algemene
verplichting tot het beschermen van alle in het wild voorkomende dier-
en plantensoorten en hun leefmilieu, bijvoorbeeld artikel 8 en artikel 9
van het Biodiversiteitsverdrag en artikel 2 van het Verdrag van Bern. 

In de toelichting wordt aangegeven dat de zorgplichtbepaling een
centrale rol speelt bij de invulling van deze algemene
beschermingsverplichtingen. Er ontbreekt echter een uiteenzetting over
de wijze waarop – naast de specifieke verbodsbepalingen - de open norm
van de zorgplicht dient te worden ingevuld om het doel te bereiken dat
met de algemene beschermingsverplichting wordt beoogd: het voorkomen dan
wel beperken van onomkeerbare schade aan alle in het wild voorkomende
dieren- en plantsoorten en hun leefmilieu. Dit klemt temeer omdat in de
praktijk kennis over de gevolgen van bepaalde handelingen voor de
soorten en hun directe leefmilieu niet altijd aanwezig is en onder de
algemene beschermingsverplichting van de natuurbeschermingsverdragen ook
soorten vallen die in Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd. Om
duidelijkheid te krijgen in hoeverre het voorstel voldoet aan de
natuurbeschermingsverdragen en welke de rol van de zorgplicht hierbij
precies is en hoe deze kan worden vervuld, is een systematische
uiteenzetting over de verschillen tussen de internationale en Europese
verplichtingen en de vertaling daarvan in het voorstel noodzakelijk. 

De Afdeling adviseert in de toelichting expliciet aan te geven welke
bepalingen (mede) voor de doorwerking van de verplichtingen van de door
Nederland geratificeerde natuurbeschermingsverdragen dienen. 

3.4.2	Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten

Ingevolge artikel 3.39, eerste lid, is er een Commissie bedreigde
uitheemse dier- en plantensoorten (Commissie), die fungeert als
wetenschappelijke autoriteit, bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de
EU-verordening 338/97. 

De Afdeling merkt op dat artikel 3.39 grotendeels is vormgegeven
overeenkomstig het huidige artikel 82 van Ffw. De kwalificatievereisten
voor de Commissieleden, zoals deskundigheid op het gebied van
natuurbescherming, welzijn van dieren en de opvang van dieren, zijn
evenwel komen te vervallen. Dit verschil wordt niet nader toegelicht.

Het gevolg van dit verschil is dat mogelijk niet wordt voldaan aan
artikel 13, tweede lid, van de CITES-verordening, dat iedere Lid-Staat
verplicht tot aanwijzing van een of meer wetenschappelijke autoriteiten
die over de nodige kwalificaties beschikken en andere taken hebben dan
die van de aangewezen administratieve instanties. 

De Afdeling adviseert in de toelichting aan dit verschil aandacht te
besteden en zo nodig het voorstel aan te passen. 

4.	Overige opmerkingen

4.1 	Natuurvisie en Verdrag van Aarhus

Het voorstel bepaalt dat de Minister van EL&I een natuurvisie vaststelt
die de hoofdlijnen bevat van het te voeren rijksbeleid met het oog op
het behoud en duurzaam beheer van de biodiversiteit, in samenhang met
het economische beleid van het Rijk. 

Het voorstel geeft geen regels voor de procedure voor de totstandkoming
van de natuurvisie en de gehele of gedeeltelijke herziening daarvan. De
toelichting stelt hierover dat dergelijke regels niet strikt
noodzakelijk zijn. Het achterwege laten ervan biedt flexibiliteit bij de
aansluiting op andere rijksvisies. Verder wordt toegelicht dat het in de
rede ligt om het maatschappelijk veld te betrekken bij de totstandkoming
van de natuurvisie en wezenlijke wijzigingen daarvan.

De Afdeling wijst met betrekking tot de voorbereidingsprocedure van de
natuurvisie op het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak
bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). 

Artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat de
partijen bij het Verdrag zich, voor zover passend, inspannen om bij de
voorbereiding van beleid betrekking hebbende op het milieu mogelijkheden
te scheppen voor inspraak door het publiek. 

Zoals in de bij het Verdrag uitgegeven Implementation Guide is vermeld,
kan uit de begripsomschrijving van het begrip "milieu-informatie" worden
afgeleid, wat in het Verdrag moet worden verstaan onder "milieu". Het
Verdrag van Aarhus definieert het begrip "milieu-informatie" onder
andere als alle informatie betreffende onder meer de toestand van
elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land,
landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten
daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de
interactie tussen deze elementen. 

Gelet op artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus, stelt de
Afdeling vast dat de inhoud van de natuurvisie die betrekking heeft op
het behoud en duurzaam beheer van de biologische diversiteit, valt onder
de reikwijdte van het begrip "milieu" in de zin van het Verdrag. Hieruit
volgt dat de inspanningsverplichting van artikel 7, vierde volzin, van
toepassing is op de voorbereidingsprocedure voor de natuurvisie. Uit de
toelichting blijkt niet dat dit is onderkend, waardoor onduidelijk is of
het niet voorzien in een inspraakregeling een bewuste keuze is.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag op welke
wijze ten aanzien van de natuurvisie gevolg zal worden gegeven aan
artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus, en het voorstel zo
nodig aan te passen. 

4.2	Regulering van randvoorwaarden voor programmatische aanpak

Het voorstel biedt de grondslag om bij of krachtens amvb een programma
vast te stellen dat tot doel heeft a) de belasting van natuurwaarden van
Natura 2000-gebieden te verminderen met het oog op het realiseren van de
instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden, of b) de staat van
instandhouding van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten te
verbeteren. Ingevolge het voorstel bevat de amvb in elk geval a) de
aanwijzing van één of meer bestuursorganen die het programma
vaststellen en regelt deze de betrokkenheid van de bestuursorganen die
het mede aangaat, b) regels over de inhoud van het programma, waaronder
de opname van maatregelen die de belasting van natuurwaarden
verminderen, onderscheidenlijk die de staat van instandhouding van in
het wild voorkomende dier- of plantensoorten verbeteren, de
geldigheidsduur van het programma, de voorwaarden waaronder het
programma tussentijd kan worden gewijzigd, de vervanging van in het
programma opgenomen maatregelen door andere maatregelen en de
verwijdering van maatregelen uit het programma. Tevens is bepaald dat
provinciale staten voor het bereiken van bovengenoemd doel een programma
kunnen vaststellen dat van toepassing is in hun provincie en in dat
geval de bestuursorganen betrekken die dat mede aangaat.

De Afdeling stelt vast dat de regeling betreffende de programmatische
aanpak in het voorstel buitengewoon summier is. Ten eerste constateert
de Afdeling dat op het niveau van de wet noch op het niveau van de amvb
iets wordt geregeld respectievelijk iets moet worden geregeld over
waarborgen die de totstandkoming van het programma omgeven. De Afdeling
is van oordeel dat het voorstel ook procedurele vereisten voor de
totstandkoming van een programma moet bevatten. Zij wijst hierbij op de
mogelijkheid om de uniforme algemene voorbereidingsprocedure van
Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht op de voorbereiding van een
programma van toepassing te verklaren. Voorts is het bij een
programmatische aanpak van belang dat de resultaten van het programma
tussentijds worden beoordeeld, zodat aanvullende maatregelen kunnen
worden genomen indien de doelstellingen niet worden behaald. Daarom is
de Afdeling van oordeel dat het voorstel expliciet zou moeten voorzien
in een verplichting tot het opnemen van monitoringsvereisten alsmede in
een plicht tot aanpassing van het programma als blijkt dat de
doelstellingen van het programma op basis van de daarin opgenomen
maatregelen niet meer behaald kunnen worden. Tot slot leest de Afdeling
het voorstel aldus dat de vereisten die voor andere programma's gelden,
niet gelden voor programma's vastgesteld door provinciale staten. Niet
duidelijk is wat hiervoor de reden is.

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

4.3	Vervallen voorlopige aanwijzing Natura 2000-gebied

Ingeval van dringende noodzaak kan de Minister van EL&I op grond van
artikel 12 van de Nbw 1998 een Natura 2000-gebied voorlopig aanwijzen.
Het in de Nbw 1998 opgenomen vergunningenregime voor projecten en andere
handelingen die verslechterende of significant verstorende gevolgen
kunnen hebben, is ook van toepassing op voorlopig aangewezen gebieden. 

De mogelijkheid een gebied voorlopig aan te wijzen is in het voorstel
niet opgenomen.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet is ingegaan op de reden
waarom de mogelijkheid een gebied voorlopig aan te wijzen is vervallen.
Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. 

Voorts wijst de Afdeling erop dat artikel 9.1 van het voorstel, waarin
overgangsrecht is opgenomen voor besluiten tot aanwijzing van een Natura
2000-gebied, geen betrekking heeft op besluiten tot voorlopige
aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Dit betekent dat vanaf het moment
van inwerkingtreding van het voorstel er geen beschermingsregime meer
geldt voor de voorlopig aangewezen Natura 2000-gebieden.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen. 

4.4	Wijziging aanwijzing Natura 2000-gebied en beheerplannen 

De Minister van EL&I wijst zogeheten Natura 2000-gebieden aan met
toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) van
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Gedeputeerde staten
stellen, eveneens met toepassing van de u.o.v., een beheerplan vast voor
een Natura 2000-gebied. Intrekking of wijziging van een aanwijzing van
een Natura 2000-gebied dan wel wijziging van een beheerplan kunnen
ingevolge artikel 2.1, zevende lid, dan wel artikel 2.3, zesde lid, al
dan niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb plaatsvinden.

Volgens de toelichting kan de Minister van EL&I van de u.o.v. afzien bij
zeer beperkte wijzigingen, zoals kleine grenscorrecties, in verband met
de snelheid en de beperking van bestuurslasten. Bij meer ingrijpende
wijzigingen – met ecologische gevolgen of sociaal-economische
repercussies voor de instandhoudingsdoelstellingen – zal de Minister
van EL&I wel besluiten tot toepassing van de u.o.v. Een overeenkomstige
toelichting is opgenomen voor de bevoegdheid van gedeputeerde staten ten
aanzien van het beheerplan.

De Afdeling merkt op dat de toelichting bij beide artikelen niet
overeenstemt met de tekst van de artikelen 2.1 en 2.3. Deze artikelen
geven in de voorgestelde formulering een ongeclausuleerde discretionaire
bevoegdheid tot het afzien van de u.o.v. aan de Minister van EL&I en
gedeputeerde staten. 

De Afdeling adviseert de tekst van de artikelen 2.1, zevende lid, en
2.3, zesde lid, in overeenstemming te brengen met de toelichting en in
deze voorschriften op te nemen dat op een besluit tot wijziging afdeling
3.4 van de Awb niet van toepassing is, indien het een wijziging van
ondergeschikte aard betreft. 

4.5	Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden

Het voorstel voorziet in de vaststelling van een beheerplan voor Natura
2000-gebieden. Het beheerplan bevat de te treffen
instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor een Natura
2000-gebied. Het beheerplan is één van de instrumenten waarmee
uitvoering wordt gegeven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de
Habitatrichtlijn en artikel 3 van de Vogelrichtlijn. 

Ingevolge artikel 2.3, vijfde lid, kunnen de maatregelen in plaats van
in het beheerplan worden beschreven in een ander plan, in een programma
of een visie dat, onderscheidenlijk die geheel of mede betrekking heeft
op de inrichting, het beheer of het gebruik van het desbetreffende
Natura 2000-gebied. Als het plan, programma of de visie wordt
vastgesteld door een ander bevoegd gezag, geschiedt de beschrijving van
de maatregelen niet dan na instemming van de gedeputeerde staten die
bevoegd zouden zijn het beheerplan vast te stellen. De laatste volzin
van artikel 2.3, vijfde lid, luidt: "Verwijzingen naar het beheerplan
voor het desbetreffende gebied in deze wet en de daarop berustende
bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar het plan, het programma
of de visie bedoeld in de eerste volzin".  

De Afdeling wijst erop dat de strekking van de laatste volzin van
artikel 2.3, vijfde lid, onduidelijk is. Met deze bepaling wordt volgens
de toelichting tot uitdrukking gebracht dat "alle essentiële functies
van het beheerplan – ook als het deel uit maakt van een ander plan –
intact blijven". De Afdeling leidt daaruit af dat beoogd is te regelen
dat het bepaalde in het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, op grond
waarvan de bevoegde bestuursorganen zorg dragen voor een tijdige
uitvoering van de door hen te treffen in het beheerplan opgenomen
maatregelen, ook van toepassing is op de maatregelen die in plaats van
in het beheerplan in een ander plan, programma of visie zijn opgenomen.
Het voorstel bevat echter ook procedurele bepalingen over de
totstandkoming van het beheerplan en de beroepsmogelijkheden tegen het
beheerplan. Niet duidelijk is of met de laatste volzin van artikel 2.3,
vijfde lid, is beoogd om deze bepalingen in de plaats te stellen van
andersluidende bepalingen die gelden voor de plannen, programma's en
visies waarin de maatregelen worden opgenomen, dan wel dat beoogd is
deze bepalingen aanvullend van toepassing te laten zijn op een plan,
programma of visie waarin de maatregelen worden opgenomen. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het
voorstel zo nodig aan te passen. 

4.6	Betreden woning zonder toestemming van de bewoner

Artikel 7.1, derde lid, bepaalt dat in aanvulling op artikel 5:15,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de ambtenaren die met het
toezicht op de naleving op het bepaalde bij of krachtens het voorstel
zijn belast, met medeneming van de benodigde apparatuur een woning
kunnen binnentreden zonder toestemming van de bewoner. De toelichting
geeft aan dat het kabinet deze bevoegdheid noodzakelijk acht om op te
treden tegen illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische
soorten. Veel dieren zoals tropische vogels en reptielen, worden immers
binnenshuis gehouden, of in buitenvolières die alleen toegankelijk zijn
via de woning. Op basis van deze voorgestelde bevoegdheid kunnen
toezichthouders wanneer zij vermoeden dat in een woning illegaal dieren
of planten worden gehouden of verhandeld, daar binnentreden. 

De Afdeling wijst erop dat toepassing van de voorgestelde bevoegdheid
een inbreuk vormt op het huisrecht zoals beschermd in artikel 8 van het
EVRM en artikel 12 van de Grondwet. Voor elke nieuwe wettelijke
bevoegdheid geldt dat zij moet voldoen aan de vereisten van noodzaak en
evenredigheid. Aan die eisen komt een bijzonder gewicht toe als sprake
is van een inbreuk op een grondrecht, zoals in dit geval het huisrecht,
en daarmee de toelaatbaarheid aan de orde is in de zin van het EVRM, in
dit geval artikel 8. De Afdeling meent dat de toelichting te summier is
waar het gaat om de motivering van de noodzaak van de voorgestelde
bevoegdheid. De toelichting geeft bijvoorbeeld geen inzicht in de
bestaande problemen op het terrein van toezicht en handhaving
betreffende illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische
soorten die de wenselijkheid van additionele bevoegdheden zouden
aantonen. Voorts dient in het kader van de evenredigheid de voorgestelde
bevoegdheid niet verder te gaan dan voor het doel noodzakelijk is. De
Afdeling meent daarom dat indien de voorgestelde bevoegdheid
noodzakelijk wordt geacht om op te treden tegen illegaal bezit en handel
van vogels en dieren van exotische soorten, deze ook zodanig moet worden
geclausuleerd dat hij alleen daartoe kan worden gebruikt. In dit licht
is ook niet duidelijk of alle in artikel 7.1, eerste lid, genoemde
categorieën ambtenaren over de betreffende bevoegdheid zouden moeten
kunnen beschikken. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en het voorstel aan te passen.

4.7	Invoering van de bestuurlijke boete en toepassing van de
bestuurlijke strafbeschikking

Op grond van het voorstel kan de Minister een bestuurlijke boete
opleggen voor het niet-nakomen van administratieve verplichtingen op het
terrein van de handel in beschermde diersoorten en plantensoorten en de
handel in illegaal gekapt hout en de producten die hiervan gemaakt zijn.
Diezelfde gedragingen zijn op basis van het voorstel ook aangewezen als
economisch delict.

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt
gemotiveerd door aan te geven dat het voor dergelijke vergrijpen
wenselijk is dat een lik-op-stuk-beleid kan worden gevoerd en dat
overtredingen snel worden bestraft. Tegelijkertijd is het volgens de
toelichting niet wenselijk om het Openbaar Ministerie te belasten met
het vervolgen of afdoen van vaker voorkomende en relatief lichtere
vergrijpen. 

Volgens de toelichting zal naast de bestuurlijke boete ook gebruik
kunnen worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking. Ook de
bestuurlijke strafbeschikking wordt ingevoerd om de handhaving
effectiever en efficiënter te laten verlopen doordat strafbare feiten
van geringe ernst of eenvoudige aard eenvoudiger strafrechtelijk worden
gehandhaafd. Niet duidelijk is of de bestuurlijke strafbeschikking ook
kan worden toegepast voor die vergrijpen waarvoor krachtens het voorstel
een bestuurlijke boete zal kunnen worden opgelegd.

De toelichting gaat niet in op de motieven om ten behoeve van de
handhaving van de voorschriften van het voorstel de mogelijkheid te
creëren om bestuurlijke boetes én bestuurlijke strafbeschikkingen op
te leggen. Voor zover deze bevoegdheden ten aanzien van dezelfde
vergrijpen kunnen worden toegepast is het de vraag waarom beide
bevoegdheden nodig zijn. Voor zover deze bevoegdheden niet ten aanzien
van dezelfde vergrijpen kunnen worden toegepast, ontbreekt in de
toelichting een motivering waarom in sommige gevallen de bestuurlijke
boete en in andere gevallen de bestuurlijke strafbeschikking kan worden
toegepast. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het
voorstel aan te passen.

4.8	Strafrechtelijke handhaving zorgplicht

Het voorstel voorziet in de mogelijkheid om de naleving van de
zorgplicht strafrechtelijk te handhaven: het voorgestelde artikel 10.13
van het voorstel wijzigt hiertoe artikel 1a, onder 2e, van de Wet op de
economische delicten. Deze mogelijkheid is nieuw ten opzichte van de Ffw
en de Nbw 1998. De onbepaaldheid van de open norm van het voorgestelde
artikel 1.9 roept de vraag op of de overtreder voorafgaand aan zijn
handelen voldoende duidelijkheid heeft over de te overtreden norm, met
andere woorden of de strafbare gedraging voldoende wettelijk is bepaald.
Als gevolg van de gekozen opzet kan de zorgplicht een nadere
concretisering krijgen in de fase van het toezicht. Daardoor ligt de
strafrechtelijke handhaving daarvan in eerste instantie niet in de rede.
In de toelichting ontbreekt een overtuigende analyse waaruit blijkt dat
strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht noodzakelijk en effectief
is. 

Weliswaar wordt in de toelichting op verschillende plekken ingegaan op
de handhaving van de zorgplichtbepaling, maar een expliciete afweging
inzake de keuze voor het strafrecht wordt niet gegeven. Evenmin wordt
ingegaan op de zogenoemde "bestuursafhankelijkheid" van het openbaar
ministerie: in hoeverre kan een zorgplicht die via het
bestuursrechtelijke traject nog niet is ingevuld strafrechtelijk worden
gehandhaafd? Voorts is onduidelijk in hoeverre een zorgplicht die nog
nadere invulling behoeft door het bestuur in overeenstemming is met het
legaliteitsbeginsel. Ook wordt niet ingegaan op de vraag hoe wordt
gewaarborgd dat strafrechtelijke handhaving van de bepaling verantwoord
plaatsvindt. Een rechter zal eisen stellen aan de stelplicht van het
Openbaar Ministerie, hetgeen betekent dat de officier van justitie in
zijn tenlastelegging voldoende concreet moet aangeven welke maatregelen
de verdachte had behoren te treffen. 

Gelet op het voorgaande is de Afdeling niet overtuigd van de
doelmatigheid en de opportuniteit van strafrechtelijke handhaving van de
zorgplicht. Gelet hierop adviseert de Afdeling de strafrechtelijke
handhaving van de zorgplicht dragend te motiveren en het voorstel zo
nodig aan te passen.

4.9	Overgangsrecht

4.9.1	Overgangsrecht ambtshalve besluiten

De Afdeling wijst erop dat in het overgangsrecht voor ambtshalve te
nemen besluiten, zoals het aanwijzingsbesluit voor een Natura
2000-gebied of het beheerplan, alleen is voorzien in de gelijkstelling
van deze besluiten, als het besluit van kracht is op het moment waarop
de Wet natuurbescherming in werking treedt. Voor dergelijke besluiten
die wel zijn genomen, maar op het moment van inwerkingtreding van de wet
nog niet van kracht zijn, bijvoorbeeld omdat de bekendmaking daarvan nog
niet heeft plaatsgevonden, is niet voorzien in overgangsrecht. Ook het
overgangsrecht voor lopende procedures, opgenomen in artikel 9.10,
eerste lid, regelt deze situatie niet. Daarin is alleen voorzien in
overgangsrecht voor besluiten op aanvraag.

De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen.

4.9.2	Overgang facultatieve aanhaking naar verplichte aansluiting bij
omgevingsvergunning

De Afdeling merkt op dat het overgangsrecht onvoldoende toegesneden
lijkt op de overgang van de facultatieve aanhaking van de Nbw
1998-vergunning en de Ffw-ontheffing voor locatiegebonden activiteiten
naar de verplichte aansluiting van deze vergunning en ontheffing voor
locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning op grond van de
Wabo. De vergunningplicht voor locatiegebonden activiteiten die gevolgen
kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied vloeit op grond van het oude
recht voort uit de Nbw 1998. In het nieuwe recht vloeit deze
vergunningplicht voort uit de Wabo. 

In het overgangsrecht is ervoor gekozen om besluiten die voor de
inwerkingtreding van het nieuwe recht van kracht zijn geworden, gelijk
te stellen met een vergelijkbare rechtsfiguur uit het nieuwe recht. Voor
de Nbw 1998-vergunningen die op grond van het nieuwe recht als
omgevingsvergunning zouden worden verleend, is dit uitgangspunt echter
niet gevolgd. Deze vergunningen zijn in artikel 9.4, eerste lid,
gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid,
van de Wet natuurbescherming. In de toelichting wordt niet ingegaan op
de reden voor deze uitzondering en de gevolgen daarvan voor bijvoorbeeld
de handhaving van de verleende vergunningen.

Ook het overgangsrecht voor aanvragen en bezwaarschriften die nog in
procedure zijn op het moment waarop het voorstel in werking treedt,
lijkt niet toegesneden op de wijziging van de facultatieve aanhaking in
de verplichte aansluiting. Dit overgangsrecht gaat uit van de
onmiddellijke werking van het nieuwe recht. Dat zou inhouden dat een Nbw
1998 vergunningaanvraag voor een locatiegebonden project door
gedeputeerde staten moet worden doorgezonden naar burgemeester en
wethouders en dat de aanvraag vervolgens wordt behandeld als een
aanvraag om een omgevingsvergunning. Die aanvraag past echter niet in
het stelsel van de Wabo, dat niet voorziet in de verlening van een
omgevingsvergunning voor alleen de natuuraspecten, maar dat voorziet in
de combinatie van een natuurtoestemming met ten minste één andere
Wabo-toestemming.

De onmiddellijke werking van het nieuwe recht op nog in procedure zijnde
bezwaarschriften tegen Nbw 1998-vergunningen voor locatiegebonden
activiteiten, roept evenzeer vragen op. De onmiddellijke werking
betekent ook hier dat burgemeester en wethouders als bevoegd gezag voor
de verlening van de omgevingsvergunning de behandeling van het
bezwaarschrift moeten overnemen. Voor omgevingsvergunningen die mede
betrekking hebben op een natuurtoestemming kent de Wabo echter geen
bezwaarprocedure. Bovendien hebben burgemeester en wethouders bij de
verlening van de omgevingsvergunning zelf geen enkele beoordelingsruimte
ten aanzien van de verlening of weigering van de natuurtoestemming. Zij
zijn op dat punt gebonden aan de door gedeputeerde staten verleende
verklaring van geen bedenkingen. 

In dat licht bezien is het niet logisch de behandeling van een
bezwaarschrift tegen een Nbw 1998-vergunning op grond van het
overgangsrecht bij burgemeester en wethouders te leggen. 

De Afdeling adviseert het overgangsrecht op deze punten nader te bezien.


4.9.3	Overgangsrecht voor wijzigingen beroepsinstantie

Artikel 9.10, derde lid, is onder meer van belang voor aanhangige
beroepszaken in procedures waarin op grond van het oude recht een andere
rechterlijke instantie bevoegd is dan op grond van het nieuwe recht. Het
gaat dan om besluiten op grond van de Nbw 1998 en de Boswet. Uit artikel
9.10, derde lid, volgt dat de inwerkingtreding van het nieuwe recht geen
gevolgen heeft voor een op grond van het oude recht ingesteld beroep. De
rechterlijke instantie die volgens het oude recht bevoegd was, blijft de
bij hem aanhangige beroepen behandelen.

Deze regeling sluit aan bij jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak over gevallen waarin bij een wijziging van
rechterlijke instanties geen overgangsrecht is opgenomen. Uit die
jurisprudentie volgt dat ook van belang is te regelen welke rechterlijke
instantie bevoegd is kennis te nemen van beroepen gericht tegen een
besluit dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe recht is genomen,
maar daarna wordt bekendgemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft
in een situatie waarin niet was voorzien in overgangsrecht geoordeeld
dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat het moment van bekendmaking
van een besluit dan bepalend is voor de toepasselijkheid van het oude
dan wel het nieuwe recht. 

De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen. 

4.10	Decentralisatie-uitkering voor decentralisatie Faunafonds 

De gelden uit het Faunafonds worden door een decentralisatie-uitkering
gedecentraliseerd naar het Provinciefonds. Per 1 januari 2014 gaan de
gelden deel uitmaken van de algemene uitkering. De Afdeling merkt op dat
ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Fw-wet, de
decentralisatie-uitkering een uitkering is waaraan geen termijn voor de
overgang naar de algemene uitkering is vastgesteld. Nu er voor de gelden
van het Faunafonds wel een overgangstermijn is vastgesteld, volgt uit
artikel 13, derde lid, van de Fv-wet dat de integratie-uitkering voor
decentralisatie van deze gelden dient te worden gebruikt. Ook in de
Bestuursafspraken 2011-2015 is afgesproken dat
decentralisatie-uitkeringen zoveel mogelijk worden vervangen door
integratie-uitkeringen of de algemene uitkering. 

De Afdeling adviseert dan ook gebruik te maken van een
integratie-uitkering voor de decentralisatie van de gelden uit het
Faunafonds naar de provincies.

4.11	Wijzigingen Wabo

Het voorstel voorziet in een aanvulling van artikel 1.1, eerste lid, van
de Wabo met een definitie van Natura 2000-gebied. De Afdeling merkt op
dat deze definitie niet geheel overeenkomt met de definitie die in het
voorstel voor de Wet natuurbescherming is opgenomen. De Afdeling
adviseert de definitie in de Wabo aan te passen aan de voorgestelde
definitie in de Wet natuurbescherming. 

Artikel 10.7, onderdeel B, van het voorstel wijzigt artikel 2.1 van de
Wabo. Het voorgestelde artikel 2.1, derde lid, onder j, van de Wabo
bepaalt dat de vergunning voor een project dat significante gevolgen
voor een Natura 2000-gebied kan hebben bij de omgevingsvergunning
aansluit als dat project tevens omgevingsvergunningplichtig is op grond
van artikel 2.1, eerste lid, onder a tot en met i, van de Wabo. Het
voorgestelde artikel 2.1, derde lid, onder k, van de Wabo bepaalt dat de
ontheffingen voor verschillende verboden handelingen ten aanzien van
dier- en plantensoorten, aansluiten bij de omgevingsvergunning als deze
handelingen tevens omgevingsvergunningplichtig zijn op grond van artikel
2.1, eerste lid, onder a tot en met i, of op grond van artikel 2.2 van
de Wabo. 

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de reden waarom
de vergunning voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben
voor een Natura 2000-gebied niet en de ontheffingen voor verboden
handelingen ten aanzien van planten- en diersoorten, wel aansluit bij de
omgevingsvergunning als het project of de handeling
omgevingsvergunningplichtig is op grond van artikel 2.2 van de Wabo. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo
nodig het voorstel aan te passen. 

Artikel 10.7, onderdeel H, van het voorstel wijzigt artikel 5.1 van de
Wabo. Ingevolge het voorgestelde artikel 5.1 van de Wabo is het in de
Wabo opgenomen hoofdstuk over bestuursrechtelijke handhaving van
toepassing op het bepaalde bij of krachtens de Wet natuurbescherming,
voor zover dit bij of krachtens de Wet natuurbescherming is bepaald. 

In de Wet natuurbescherming is niet bepaald dat het hoofdstuk in de Wabo
over bestuursrechtelijke handhaving van toepassing is met betrekking tot
de handhaving van het bepaalde bij de Wet natuurbescherming. In de
toelichting wordt niet ingegaan op de reden waarom de Wet
natuurbescherming wel in artikel 5.1 van de Wabo wordt opgenomen. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo
nodig het voorstel aan te passen. 

4.12		Redactionele kanttekeningen

Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W15.12.0058/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In de artikelen 1.1, 1.2, 3.10, eerste lid, 3.11, eerste lid, 3.13,
tweede lid, 3.24, derde lid, 3.36, aanhef, 4.5, eerste, derde en vierde
lid, 4.8, vierde lid, 5.4, zesde lid, 7.3, eerste en tweede lid, 7.4,
eerste lid, en 10.7, onderdeel B, de zinsnede "het bepaalde in" telkens
schrappen (Ar. 52).

In artikel 1.1, derde lid, artikel 1.11 toevoegen aan opsomming.

Artikel 1.4, tweede lid, wijzigen in een volzin voor het eerste lid
(hetgeen daardoor enig lid wordt) (zie Ar. 336, derde lid).

In artikel 2.3, vierde lid, tweede volzin, "besluit tot aanwijzing van
het gebied als speciale beschermingszone" vervangen door: besluit tot
aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied.  

Artikel 2.3, vijfde lid, laatste volzin, de zinsnede 'het beheerplan
voor het desbetreffende gebied' vervangen. Het voorstel bevat geen
bepalingen over een specifiek Natura 2000-gebied. 

In artikel 2.4 het zinsdeel ', indien dat nodig is voor een Natura-2000
gebied,' vervangen door ', indien dat gelet op hun taken als bedoeld in
artikel 2.2 nodig is'.

In artikel 3.10, tweede lid, aanhef, na "is van overeenkomstige
toepassing op het verbod" schrappen: om dieren te doden. 

In artikel 3.10, tweede lid, aanhef en onder h, nader toelichten om
welke reden "in het algemeen belang" een noodzakelijke aanvulling is op
artikel 3.8, vijfde lid, onderdeel b, onder 3, "andere redenen van groot
openbaar belang". 

In artikel 4.3, derde lid, na "Provinciale staten kunnen bij" schrappen:
provinciale.

Verduidelijken dat de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.8, derde lid,
bij ministeriële regeling wordt verleend. Idem in artikel 3.14, tweede
lid.

Verduidelijken of de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.24, derde lid,
bij algemeen verbindend voorschrift wordt verleend.

Artikel 5.2 herformuleren onder meer vanwege verwijzingen naar niet
bestaande artikelen. 

Artikel 7.5, vijfde lid, schrappen in verband met artikel 5:10, tweede
lid, Awb.

Artikel 7.5, zevende lid, schrappen in verband met artikel 243, tweede
lid, WvSv.

In artikel 9.1, tweede lid, "vervallen van rechtswege" anders
formuleren. Van rechtswege typeert de wettelijke regeling, maar de
wettelijke regeling kan dat niet met die woorden bepalen.

In § 6.2.3 van de toelichting de zin 'Een uitzondering geldt als van
een lidstaat om ecologische redenen redelijkerwijs niet verwacht kan
worden dat een bepaalde soort of een bepaald habitattype op termijn
landelijk in een gunstige staat van instandhouding wordt gebracht;
verwezen zij in dit verband naar het proportionaliteitsbeginsel als
verankerd in artikel 5, eerste en vierde lid, VEU.' opnieuw bezien en
eventueel nader uitwerken.

	Vogelrichtlijn: richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU 2010
L 20). Deze richtlijn is een codificatie van richtlijn 79/409/EEG van de
Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103),
zoals deze na diverse wijzigingen was komen te luiden. Habitatrichtlijn:
richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding
van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).

	Zie hoofdstuk 3.

	Zie § 2.1.

	Zie § 2.2.

	Zie § 2.3.

	Zie § 2.4.

	Zie § 3.2.1.

	Zie § 3.2.2.1 en §3.2.4.2.

	Zie § 3.3.2.

	Zie § 3.3.3.

	Zie § 4.2.

	Zie § 4.6.

	Zie § 4.7.

	Zie § 4.8.

	Zie § 4.9.

	Over wetten van de natuur, Evaluatie van de natuurwetgeving:
bevindingen en beleidsconclusies, Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08,
31 536, nr. 1.

	Toelichting, § 1.1 en 1.2.

	Toelichting, § 1.2.

	Toelichting, § 1.2.

	Zie ook hoofdstuk 2 van de toelichting.

	Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun
natuurlijke leefomgeving, 19 september 1979, Trb. 1979, 175. 

	Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni
1979, Trb. 1980, 145 en Trb. 1981, 6.

	Zie artikel 10.7, artikel 2.7, vijfde lid, artikel 3.3, achtste lid,
artikel 3.8, achtste lid, artikel 3.10, tweede lid, van het voorstel. 

	Een ander voorbeeld is de wegaanpassingsbesluit op grond van de
Spoedwet wegverbreding.

	Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3.

	Voorlichting van 25 januari 2012, nr. W14.11.0341, over de herziening
van het omgevingsrecht, Kamerstukken II 2011/12, 33 118, 3, bijlage 4,
blz. 26 en 27. 

	Artikel 5, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

	Artikel 4, tweede lid, onder e, van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie. 

	Artikel 5, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

	Artikel 192 en 193 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie.

	Zie de artikelen 3.10 en 3.11 en de bijlage bij het voorstel waarop de
soorten bedoeld in de artikelen 3.10 en 3.11 zijn vermeld. Uit de
toelichting blijkt dat op deze lijsten soorten staan die in Nederland in
hun voortbestaan worden bedreigd (toelichting, § 7.2.3, Aanvullend
beschermingsregime).

	Ontheffingen voor bepaalde handelingen kunnen op grond van de Ffw voor
de nationaal beschermde soorten ook worden verleend ten behoeve van de
uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of
ontwikkeling; voor Habitatsoorten is dat niet mogelijk. 

	Zie het rapport: 'Herijking van de Ecologische hoofdstructuur, Quick
scan van varianten.' Planbureau voor de Leefomgeving, februari 2011.

	Dit betreft met name het instrumentarium op grond van de Wet inrichting
landelijk gebied, zoals de vaststelling van het landinrichtingsplan,
ruilverkaveling, et cetera. 

	Toelichting, § 2.1, Gebieden (hoofdstuk 2 wetsvoorstel), § 6.2.5,
Aansluiting bij Europese doelstellingen, § 6.6.1, Beschermde
natuurmonumenten. De Afdeling begrijpt de verwijzing naar de milieutoets
aldus dat daarmee de vergunningverlening voor inrichtingen op grond van
de Wabo/Wet milieubeheer wordt bedoeld.

	Beschermde natuurmonumenten kunnen worden aangewezen vanwege de
natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied (planten, dieren,
grondsoorten) en natuurschoon (landschappelijke waarden, zoals reliëf,
openheid, weidsheid). Een Natura 2000-gebied kan behalve voor
habitatsoorten en habitattypen en vogelsoorten ook worden aangewezen
vanwege de nationale natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied en
vanwege het natuurschoon. 

	Denk bijvoorbeeld aan gevolgen van drainage of stikstofdepositie. Bij
een vergunning kunnen voorwaarden aan het gebruik van het
drainagestelsel worden verbonden of kunnen maatregelen ter vermindering
van de stikstofdepositie (bijv. een luchtwasser) worden voorgeschreven.
Dit is op grond van een planologisch regime niet mogelijk. 

	Het gebruik of de aanleg van drainage kan bijvoorbeeld met een
vergunning nader worden gereguleerd, of door weigering van de vergunning
worden gestopt. Als de drainage planologisch legaal aanwezig is op het
moment van vaststelling van een bestemmingsplan, dan dient dit stelsel
in beginsel positief te worden bestemd. 

	Artikel 65 Nbw 1998. Externe werking wil zeggen dat ook handelingen die
buiten het beschermde natuurmonument plaatsvinden en die schadelijk
kunnen zijn voor het beschermde natuurmonument onder de vergunningplicht
vallen. 

	Het planologisch beschermingsregime houdt in dat binnen de EHS nieuwe
projecten, plannen en handelingen met een significant negatief effect op
de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS niet zijn toegestaan,
tenzij er sprake is van een groot openbaar belang en reële
alternatieven ontbreken.

	Zie artikel 17 en artikel 19a, negende lid, Nbw 1998. Deze artikelen
voorzien in de vaststelling van een beheerplan.

	Rapportage actualiteit en handhaving bestemmingsplannen,
VROM-Inspectie, 14 december 2009, bijlage bij Kamerstukken II 2009/10,
32 123 IX, nr. 72.

	Voor 30% van de vogelsoorten is de EHS (buiten Natura 2000-gebied) van
belang om de landelijke doelen te halen. Voor 42% van de habitattypen is
ook een inspanning in de EHS (buiten Natura 2000-gebied) nodig om de
doelen te halen.

	Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur, 11 september 2011 en
nadien nog aangevuld. 

	De EHS zou in totaal 728.500 hectare beslaan. De herijkte EHS omvat de
gronden die thans in beheer zijn als EHS (ongeveer 600.000 hectare) en
zal nog met enkele tienduizenden hectare worden uitgebreid. 

	Zie het rapport 'Beoordeling Natuurakkoord. Globale toetsing van het
onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur', Planbureau voor de
Leefomgeving, 18 november 2011 en de 'aanvullende analyse natuurakkoord'
in de brief van het Planbureau voor de Leefomgeving van 16 februari 2012
aan de Minister van EL&I. In deze rapporten is geen rekening gehouden
met het Lenteakkoord, waarin een deel van de bezuinigingen waarvan in
het Bestuursakkoord is uitgegaan is teruggedraaid (200 miljoen). 

	Zie onder meer § 3.2.1 van dit advies over het vervallen van
complementaire doelen. 

	In Nederland had in 2006 minder dan 10 procent van de habitattypen een
gunstige staat van instandhouding. Datzelfde geldt voor 20 procent van
de soorten van de Habitatrichtlijn en respectievelijk 40 en 50 procent
van de broed- en watervogels van de Vogelrichtlijn. Metingen laten zien
dat veel soorten in aantallen achteruitgaan.

	Toelichting, § 2.1 Hoofdlijnen wetsvoorstel.

	Ruimte, regie en rekenschap, Rapport van de Gemengde commissie
decentralisatievoorstellen provincies, maart 2008.

	Bestuursafspraken 2011-2015, Hoofdstuk 6. Decentralisaties, oktober
2011.

	"Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan", tweede periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, advies van 7 mei 2009,
nr. W04.08.0255, § 3.2.2 (De)centralisatie in de praktijk, blz. 56 e.v.

	Bestuursafspraken 2011-2015, Hoofdstuk 2. Profiel Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen, oktober 2011.

	VNG, advies van 30 november 2011, nr. BARW/U201102082, blz. 1.

	Toelichting, § 6.5.3 Regeling in wetsvoorstel, aansluiting bij de
omgevingsvergunning.

	Kennelijk is ervoor gekozen om geen gebruik te maken van de
mogelijkheid die artikel 5.2, vierde lid, Wabo biedt om ook het
bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te
geven, zorg te doen dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving.

	VNG, advies van 30 november 2011, nr. BARW/U201102082, blz. 1, bijlage
blz. 4, 5 (aanhaakplicht Wabo).

	A.M. Schmidt, P.H. Kersten, "Natuurwetgeving binnen het
omgevingsrecht", Alterra - Universiteit van Wageningen-rapport 2302,
2012, en Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving, "De
tijd is rijp", Den Haag, 2008.

	De aantallen 250.000 en 80 komen voort uit de optelsom van het aantal
aanvragen en procedures sinds de inwerkingtreding van de Wabo per 1
oktober 2010.

	Aanvragers (burger of bedrijf) moeten op het digitale aanvraagformulier
aanvinken of zij denken dat hun handelen gevolgen heeft voor beschermde
dieren- en plantensoorten. De eigen verantwoordelijkheid van de
aanvrager, waar ook de toelichting bij het voorstel vanuit gaat, is
gebaseerd op de veronderstelling dat een burger of bedrijf voldoende
kennis heeft om deze vraag naar waarheid te kunnen beantwoorden.

	De gemeente is niet bevoegd om de natuurtoets te verrichten; hiervoor
zijn de Dienst Regelingen van het ministerie van EL&I of de provincie
verantwoordelijk (Alterra-rapport 2302, blz. 23).

	A.w., blz. 8 en 23.

	A.w., blz. 33.

	Ongeveer 415 gemeenten, 12 provincies, 26 waterschappen, een aantal
toezichtsdiensten op Rijksniveau, 26 politiekorpsen plus het functioneel
parket van het openbaar ministerie.

	Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving, onder
voorzitterschap van oud-burgemeester Mans, "De tijd is rijp", Den Haag,
2008, blz. 32, 33.

	A.w., blz. 8.

	De verlening van de omgevingsvergunning voor de natuuraspecten wordt om
die reden afhankelijk van een verklaring van geen bedenkingen van – in
de regel – gedeputeerde staten. 

	Toelichting,§ 6.5.3 Regeling in wetsvoorstel, Aansluiting bij
omgevingsvergunning. 

	Zie berichtgeving over de stand van zaken m.b.t. de oprichting van
RUD's aan de Tweede Kamer door de Staatssecretaris van I&M: Kamerstukken
II 2010/11, 31 953, nr. 41, Kamerstukken II 2011/12, 31 953, nr. 51 en
26 956/31 953, nr. 118.

	Zie onder andere M.A. Vrooland, “Ontwikkelingen rond de vorming van
draagvlak voor de RUD’s: Operatie geslaagd! Patiënt…?", TBR 2012/3,
p. 216 t/m 224. Het artikel beschrijft de invoeringsproblematiek rondom
RUD's.

	In het advies van 3 mei 2012, nr. W14.11.0509/IV, over een wijziging
van het Activiteitenbesluit (nog niet openbaar gemaakt), heeft de
Afdeling ook gevraagd uiteen te zetten welke maatregelen nog
noodzakelijk of wenselijk zijn ten behoeve van de effectiviteit van het
toezicht op en de handhaving van de omgevingsvergunning, ook met
betrekking tot de RUD's en hun capaciteit.

	In artikel 1.3, vijfde lid, en artikel 2.10 zijn de belangrijkste
uitzonderingen op de bevoegdheidstoedeling aan provincies geregeld.

	Zie artikel 4.4.

	Zie artikel 3.17.

	Zie artikel 3.14.

	Zie artikel 3.20.

	Zie artikel 1.3, vijfde lid en artikel 2.10.

	IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011, blz. 2 (3).

	"Beoordeling Natuurakkoord", Planbureau voor de Leefomgeving, nr.
500414010, november 2011, blz. 3 en 11.

	VNG, advies van 30 november 2011, nr. BARW/U201102082, bijlage, blz. 1
(rol gemeente), blz. 4 (handhaving) en IPO, advies van 12 december 2011,
nr. DIR 05070/2011, blz. 5 (z).

	Zie artikel 2.10 (over toepassing afwijkende bevoegdheden), 3.7 (over
amvb met regels over het aan de natuur onttrekken van aangewezen dieren
of planten) en 3.17 (aanwijzing invasieve exoten).

	Zie artikel 1.6 (opstellen natuurvisie) en 2.1 (aanwijzing Natura
2000-gebieden).

	Zie artikel 1.3 (besluitvorming over projecten of handelingen in een
Natura 2000-gebied, dat deels in een andere provincie ligt) en 3.12
(vaststelling gezamenlijk faunabeheerplan).

	Bestuursafspraken 2011-2015, § Omgangsvormen, afspraak 2.

	Toelichting,§ 5.2 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

	Zie artikel 3.14, tweede lid.

	Zie artikel 3.14, derde lid.

	Toelichting,§ 7.3.4.2 Schadebestrijding.

	IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011, blz. 4 (15).

	Toelichting,§ 7.3.4.2 Schadebestrijding.

	Hof van Justitie 7 maart 1996, zaak C-118/94, r.o. 23 en 25.

	Zie artikel 3.19 e.v., waarin allerlei voorschriften aan de uitoefening
van de jacht worden verbonden, onder meer de middelen waarvan gebruik
gemaakt moet worden.

	Toelichting,§ 5.2 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

	Toelichting,§ 7.3.4.4 Jacht.

	Advies van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011, blz. 3 (9).

	Toelichting,§ 7.3.4.4 Jacht.

	Toelichting,§ 5.2 Bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

	Hof van Justitie 19 januari 1994, zaak C-435/92, "Association pour la
protection des animaux sauvages e.a. vs Préfet de Maine-et-Loire en
Préfet de Loire-Atlantique", r.o. 21 en 22. Het Hof acht spreiding van
sluitingsdata niet strijdig aan een volledige bescherming van
vogelsoorten, indien een Lidstaat daarvoor het bewijs kan leveren, op
basis van wetenschappelijke en technische gegevens.

	Zie de voorschriften voor de uitoefening van de jacht in de paragrafen
3.5 en 3.6.

	Zie de amvb genoemd in artikel 3.19, vierde en vijfde lid.

	Zie de provinciale verordeningen genoemd in artikel 3.12, achtste lid.

	De jacht wordt niet geopend op wild (ex 3.18) en soorten (ex bijlage II
Vogelrichtlijn) tijdens broedperiodes en periodes van trek naar
nestplaatsen. De jacht wordt evenmin geopend op soorten waarvan de staat
van instandhouding in het geding is.

	Waar 'het feit' dat ontheffingverlening in het kader van
schadebestrijding en populatiebeheer voor minder soorten noodzakelijk
zal zijn, op gebaseerd is blijkt niet uit het voorstel noch uit de rest
van de toelichting. De Afdeling acht 'het feit' eerder een
veronderstelling of verwachting.

	Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten – artikel 2
Financiële-verhoudingswet.

	Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten – artikel 2
Financiële-verhoudingswet.

	Zie het rapport "Regeldruk Wet natuur", SIRA Consulting, Nieuwegein,
eindrapportage 13 oktober 2011.

	Toelichting, § 6.4.3.2 Aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van
vergunningplicht.

	Zie verder paragraaf 2.4 van dit advies over de
aanschrijvingsbevoegdheid.

	Artikel 2.4.

	De Afdeling heeft hierop reeds gewezen in het advies van 7 oktober
2011, nr. W14.11.0238, over het voorstel van wet tot wijziging van
diverse wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en
herstelwet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 4, blz. 42). Zie het
rapport "Regeldruk Wet natuur", SIRA Consulting, Nieuwegein,
eindrapportage 13 oktober 2011, blz. 17. In het rapport wordt de
verwachting geuit dat op jaarbasis 335 minder vergunningen behoeven te
worden verleend en jaarlijks in 28 à 35 gevallen een aanschrijving
nodig is. De kosten van het bevoegd gezag, die gepaard gaan met de
beoordeling van (335) handelingen op hun "aanschrijfbaarheid" worden in
het onderzoek noch in de toelichting tot uiting gebracht. Er is weinig
inzicht in het aantal gevallen waarin ten onrechte geen Ffw-ontheffing
is aangevraagd, zie het rapport "Doelmatigheid uitvoering
natuurwetgeving", Royal Haskoning, maart 2008, p. 9.

	Uit het Convenant Nalevingstrategie Natuurwetgeving van 1 juli 2008 en
geldig tot 1 juli 2012 volgt dat de geldende ontheffingen voor de
soorten bedoeld in het voorgestelde 3.11, eerste lid en de overige
soorten weinig prioriteit hebben, zie blz. 4. In 2007 is geconstateerd
dat een systematisch beleid in de zin van tussen de verschillende
organisaties afgestemde prioriteiten, risicoanalyses en inspanningen
ontbreekt. Eveneens ontbreekt inzicht in de beschikbare personele inzet
van de diverse organisaties. Zie het rapport "Programmatische handhaving
van natuurwetgeving", ProFacto, Rijksuniversiteit Groningen, november
2007.

	VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland bepleiten in een gezamenlijk
advies rechtszekerheid over projecten te verkrijgen 'in een vroegtijdig
stadium' (advies van 17 november 2011, nr. 11./12.054/Rh/mk, blz. 1).
Ook het Havenbedrijf Rotterdam pleit – wegens het vervallen van de
vergunning – voor meer rechtszekerheid in verband met de financiering
van grote projecten en acht een bestuurlijke voortoets daarvoor
onvoldoende basis. Investeerders willen doorgaans voorafgaande aan hun
toezegging optimale zekerheid over het voldoen aan regelgeving (advies
van 18 november 2011, nr. 869312, blz. 2).

	Toelichting, § 6.4.3.2 Aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van
vergunningplicht.

	Toelichting, § 6.4.3.2 Aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van
vergunningplicht. 

	Bestuursakkoord Natuur, bijlage 1, vijfde gedachtestreepje. Invasieve
exoten zijn exoten die een gevaar opleveren voor dan wel een
aanmerkelijke verslechtering kunnen opleveren voor het voortbestaan van
dier- en plantsoorten die van nature in Nederland voorkomen (zie de
definitie in art. 1.1).

	Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten – artikel 2
Financiële-verhoudingswet.

	IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011, opmerking 35,
blz. 8 en VNG, advies van 30 november 2011, nr. BARW/U201102082,
bijlage, blz. 2 (communicatie).

	Toelichting, Hoofdstuk 13 Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij
artikel 12.2.

	IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011, opmerking 35,
blz. 8.

	Toelichting, § 12.3 Adviezen namens decentrale overheden.

	"Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan", tweede periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, advies van 7 mei 2009,
nr. W04.08.0255, § 3.2.2 (De)centralisatie in de praktijk, blz. 57.
Gedacht kan daarbij worden aan het werken met pilotprojecten,
kennisoverdracht door opleiding en het uitwisselen van 'best practices'.

	Advies van 7 oktober 2011, nr. W14.11.0238, over het voorstel van wet
tot wijziging van diverse wetten in verband met het permanent maken van
de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 4) en
advies van 25 januari 2012, nr. W14.11.0341, over de herziening van het
omgevingsrecht (Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, bijlage 4).

	Advies van 5 oktober 2011, nr. W13.11.0230, over het voorstel van wet
houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning in verband
met de uitbreiding van gemeentelijke taken op het terrein van de
begeleiding (Kamerstukken II 2011/12, 33 127, nr. 4) en advies van 13
januari 2012, nr. W12.11.0477, over het voorstel Invoeringswet Wet
werken naar vermogen (Kamerstukken II 2011/12, 33 161, nr. 4).

	Motie van het lid Van Veldhoven (Kamerstukken II 2011/12, 31 953, nr.
49). Aangenomen op 29 november 2011, met steun van alle partijen,
uitgezonderd de VVD (Handelingen II 2011/12, Stemmingen Programma
Eenvoudig Beter, blz. 29-15-31). In de motie wordt uitgesproken dat bij
het decentraliseren van taken naar decentrale overheden rekening moet
worden gehouden met de aanwezige kennis en kunde bij decentrale
overheden. De Kamer riep de regering op tot onder meer flankerend
beleid.

	Voorjaarsnota 2012; bijlage 2 Begrotingsakkoord 2013: Geen doorgang
wetsvoorstel Werken naar vermogen; Terugdraaien IQ-maatregel,
Terugdraaien overheveling begeleiding naar Wmo per 2013 (Kamerstukken II
2011/12, 33 280, nr. 1); en "Decentralisatie AWBZ van de baan",
Binnenlands Bestuur.nl, 26 mei 2012.

	Bestuursafspraken 2011-2015, Hoofdstuk 6. Decentralisaties, oktober
2011.

	Niet alleen het IPO en de VNG vragen om een betrouwbare databank met
flora- en faunagegevens, ook het bedrijfsleven heeft daar behoefte aan
(VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland, advies van 17 november 2011,
nr. 11./12.054/Rh/mk, blz. 7, punt 21).

	Toelichting, § 11.2.

	Dit wordt opgemerkt bij de zorgplichtbepaling: Toelichting § 5.5
Zorgplicht, Handhaving zorgplicht.

	Hierop wordt verder ingegaan in § 3.2.2.1.

	Zie tevens §2.3.2.1. Bijkomend voordeel is dat ook
derdebelanghebbenden, zoals natuurbeschermingsorganisaties, door de
melding op de voorgenomen handelingen worden geattendeerd. 

	Art. 1.9 van het voorstel. Deze bepaling integreert de geldende
zorgplichtbepalingen van artikel 19l van de Nbw 1998 en artikel 2 van de
Ffw.

	Artikel 3.11, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 3.10,
eerste lid, van het voorstel. Volgens de toelichting zijn deze verboden
een verdere concretisering van de zorgplicht, zie toelichting, § 7.2.3.
Regeling in het wetsvoorstel, Aanvullende bescherming.

	Toelichting, § 5.5.

	Zie de toelichting § 5.5 Zorgplicht, Handhaving zorgplicht.

	Toelichting, § 5.5.

	Zie artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht.

	Zie bijv. ABRS 21 december 2011, 201103651/H2, www.raadvanstate.nl.

	Zie ook § 2.3.2

	Zie ook hoofdstuk 3.

	Zie § 2.1.

	Zie § 2.2.

	Zie § 2.3.1.1.

	Zie § 2.4.

	Zie o.a. artikel 4, vierde lid, Vogelrichtlijn en artikel 6, tweede
lid, Habitatrichtlijn. 

	Zie onder meer artikel 5 Vogelrichtlijn en de artikelen 6, eerste lid,
artikel 12 en artikel 13 Habitatrichtlijn.

	Zie onder meer het arrest van het HvJ EG van 13 februari 2003, C-75/01
(Luxemburg).

	Zie artikel 288 VWEU.

	Arrest van 24 juni 2003, Commissie/Portugal, C-72/02 en arrest van 10
mei 2007, Commissie/Oostenrijk, C-508/04.

	Toelichting, § 6.2.5, onder aansluiting bij Europese doelstellingen.

	Artikel 10a, derde lid, Nbw 1998 biedt de grondslag voor de opname van
de eerder in § 2.2 genoemde nationale doelen, die geen relatie hebben
met de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, en de zogenoemde
complementaire doelen, die wel een relatie met de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn hebben. Artikel 19ia Nbw 1998 bevat een
vergunningenregime voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor de
waarden die door de nationale en complementaire doelen worden beschermd.
Dat vergunningenregime komt overeen met het vergunningenregime voor de
beschermde natuurmonumenten. 

	Toelichting, § 6.2.5, onder aansluiting bij Europese doelstellingen.

	Zie blz. 35 van het Natura 2000 Doelendocument, Ministerie van LNV,
juni 2006. 

	Artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn luidt: De lidstaten treffen
passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale
beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren
optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover
die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een
significant effect zouden kunnen hebben. 

	Deze bevoegdheden zijn opgenomen in de artikelen 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 en
5.4.

	De aanschrijvingsbevoegdheid in de Nbw 1998 kan alleen voor bestaand
gebruik en voor stikstofsituaties worden toegepast.

	Zie het arrest van het Hof van Justitie EG van 4 maart 2010, nr.
C-241/08 (Commissie/Frankrijk) en het arrest van het Hof van Justitie EG
van 13 december 2007, nr. C-418/04 (Commissie/Ierland), r.o. 208 en 217.

	Toelichting, § 6.4.3.2, Strekking en achtergrond.

	Zoals eerder overwogen in het advies van 7 oktober 2011, nr.
W14.11.0238, over het voorstel van wet tot wijziging van diverse wetten
in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet
(Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 4). Zie ook § 2.4.

	De Habitatrichtlijn voorziet in een getrapt stelsel van aanwijzing van
gebieden. De lidstaat meldt een lijst van gebieden van communautair
belang aan bij de Europese Commissie. Vervolgens stelt de Europese
Commissie de lijst van gebieden van communautair belang vast. Ten slotte
wijst de lidstaat de gebieden aan. 

	Hof van Justitie EG, 13 februari 2003, C-75/01 (Luxemburg).

	De bevoegdheden kunnen worden toegepast ten aanzien van aangewezen
Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijngebieden en ten aanzien van
Habitatrichtlijngebieden die op de lijst van gebieden van communautair
belang staan. 

	In de transponeringstabel is ten onrechte aangegeven dat dit onderdeel
van de Habitatrichtlijn geen omzetting behoeft. 

	Zie de arresten van Hof van Justitie EG 13 januari 2005, C-117/03,
Dragaggi, Hof van Justitie EG 14 september 2006, C-244/05, Bund
Naturschutz en Hof van Justitie EU 15 maart 2012, C-340/10,
Commissie/Cyprus.

	Voor Vogelrichtlijngebieden is dat bepaald in artikel 7
Habitatrichtlijn. 

	ABRvS 31 maart 2010, 200903784/1/R2, www.raadvanstate.nl.

	Zie artikel 4, vijfde lid, Hrl.

	Het betreft de artikelen 19d en 19j van de Nbw 1998. 

	Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. 

	Hof van Justitie EG 7 september 2004, C-127/02 (Kokkelvisserij
Waddenzee).

	ABRvS 7 mei 2008, 200604924/1, r.o. 2.10.8 (Drimmelen). Mitigerende
maatregelen zijn maatregelen die voorkomen dat een project de
natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied aantast (bijvoorbeeld
een geluidscherm). 

	In dit verband wordt gewezen op een ontwikkeling die in de praktijk
gaande is waarbij projecten en de daarbij te treffen maatregelen als
één geheel worden gepresenteerd (het zogenoemde natuur-inclusief
ontwerpen). 

	Toelichting, § 6.5, Uitleg Hof en Commissie.

	 Kamerstukken II 2011/12, 33135, nr. 2.

	Advies van 21 juni 2012, nr. W14.12.0142/IV.

	Het betreft de artikelen 2.1 tot en met 2.3 Chw.

	Toelichting § 7.2.3 Regeling in wetsvoorstel, Omzetting Europees
beschermingsregime. 

	Hof van Justitie EG 8 februari 1996, C-149/94, r.o. 18. 

	Toelichting, § 7.2.1.2 Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, Uitleg
Europese Hof van Justitie en Europese Commissie. Voor de
Habitatrichtijnsoorten is dit wel geregeld, zie artikel 3.6, derde lid. 

	Artikel 3.1, vierde en vijfde lid. 

	Het betreft artikel 5, onder d, van de Vogelrichtlijn.

	Zie artikel 3.5. 

	Zie de transponeringstabel Habitatrichtlijn, bijlage 2 bij de
toelichting. 

	Zie het arrest van 16 maart 2006, C-518/04, Commissie/Griekenland, het
arrest van 9 juni 2011, C-383/09, Commissie/Frankrijk en het arrest van
15 maart 2012, C-340/10, Commissie/Cyprus. 

	Toelichting, § 7.2.1.2 Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, Maatregelen
door de lidstaten.

	Hoofdstuk 3 van de toelichting gaat in de op internationale
verplichtingen.

"The Contracting Parties shall take requisite measures to maintain the
population of wild flora and fauna at, or adapt it to, a level which
corresponds in particular to ecological, scientific and cultural
requirements, while taking account of economic and recreational
requirements and the needs of sub-species, varieties or forms at risk
locally."

	Zie de toelichting, § 5.5 Zorgplicht en § 7.2.3 Regeling in het
wetsvoorstel, Aanvullende bescherming. 

	Zie de toelichting, § 7.2.1.3 Andere internationale kaders. Hier wordt
geconstateerd dat er verschillen zijn, niet wordt uitgelegd welke dit
zijn en waarom het wetvoorstel niet voorziet in een oplossing.

	Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van de Europese Unie van 9
december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en
plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PbEG
L 61); zogeheten CITES-verordening.

	Artikel 1.5, eerste en tweede lid.

	Toelichting, § 5.1, Natuurvisie, onderdeel Actualisering natuurvisie.

	Het op 25 juni 1998 te Aarhus tot stand gekomen verdrag betreffende
toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de
rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73). Het Verdrag is
op 30 oktober 2001 in werking getreden en bij Rijkswet van 30 september
2004 (Stb. 2004, nr. 518) goedgekeurd (inwerkingtreding op 31 december
2004).

	Zoals afdeling IV van de Raad van State eerder heeft opgemerkt in de
voorlichting ter zake van de eisen die voortvloeien uit de betrokken
Europese en internationale regelgeving met betrekking tot de omvang van
de kring van inspraakgerechtigden, betekent "het publiek" in de
dagelijkse bestuurspraktijk, dat "een ieder" gelegenheid dient te hebben
van inspraakmogelijkheden gebruik te maken (Voorlichting van afdeling IV
van de Raad van State van 12 maart 2009, nr. W08.09.0005/I/A, bijlage
bij Kamerstukken II 2008/09, 30 844, nr. 45).

	De Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties heeft een
zogeheten Implementation Guide ter beschikking gesteld, die inzicht
biedt in de achtergronden, de structuur en verplichtingen alsook de
keuzes voor de implementatie van het Verdrag. Deze Implementation Guide
geeft een interpretatie van het Verdrag die berust op de beginselen die
daaraan ten grondslag liggen. The Aarhus Convention: An Implementation
Guide, United Nations Publication, Sales No. E.00.II.E.3, ISBN
92-1-116745-0.

	Implementation Guide, blz. 30.

	Artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus.

	Artikel 1.10.

	Artikel 1.10, derde lid.

	In het bijzonder de vereisten genoemd in artikel 1.10, tweede lid,
onderdeel b.

	Bij besluit van 25 mei 2011 heeft de Staatssecretaris van EL&I het
gebied Spanjaards Duin voorlopig aangewezen als Natura 2000-gebied. 

	Zie artikel 2.1, eerste juncto vijfde lid. Afdeling 3.4 van de Awb
behelst de procedure voor besluiten waarbij grote aantallen
belanghebbenden of geïnteresseerden betrokken kunnen zijn.

	Zie artikel 2.3, eerste lid.

	Toelichting,§ 6.2.5 Regeling in wetsvoorstel.

	Toelichting,§ 6.3.3 Regeling in wetsvoorstel.

	Artikel 2.1, zevende lid, zou als volgt kunnen luiden: "Onze Minister
kan een besluit als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk
intrekken of wijzigen. In afwijking van het vijfde lid, is op een
besluit tot wijziging afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
niet van toepassing, indien het een wijziging van ondergeschikte aard
betreft". Artikel 2.3, zesde lid, zou op soortgelijke wijze kunnen
worden geformuleerd. 

	Artikel 2.3.

	Toelichting, § 6.3.3 Regeling in wetsvoorstel, beheerplannen. 

	Op de voorbereiding is afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 2.3,
eerste lid). Het voorgestelde artikel 8.1 bepaalt dat alleen beroep
openstaat tegen een beheerplan als daarin projecten zijn opgenomen als
bedoeld in het voorgestelde artikel 2.9, eerste lid. 

	Artikel 7.5.

	Artikel 10.13, onderdeel A.

	Toelichting, § 9.4, onder bestuurlijke boete.

	Gebruik van de bestuurlijke strafbeschikking is onder de huidige
wetgeving voorzien voor de inspecteur-generaal van de nationale voedsel-
en warenautoriteit. 

	Zie de toelichting bij Besluit van 5 april 2012, houdende wijziging van
het Besluit OM-afdoening en enkele andere besluiten in verband met de
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Stb. 2012, 150.

	Zie bijvoorbeeld de toelichting, § 5.5 Zorgplicht, § 7.2.3 Regeling
in wetsvoorstel en § 9.4 Handhaving.

	Zie eerdere adviezen van de Raad hieromtrent: het advies van 19 oktober
2001 inzake het voorstel van wet tot wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke
verplichtingen (W11.01.0324), het advies van 20 oktober 2003 inzake het
voorstel van wet tot wijziging van de Woningwet (verbetering
handhaafbaarheid en handhaving bouwregelgeving (W08.03.0299), het advies
van 19 april 2004 inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(verduidelijking in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op
hoofdzaken/vergunning op maat, W08.04.0004).

	Zie tevens het rapport "De tijd is rijp", a.w. p. 37, waar wordt
geconstateerd dat strafrechtelijke handhavers doorgaans in belangrijke
mate afhankelijk zijn van de expertise van degenen die belast zijn met
de bestuurlijke toezicht en sanctionering. 

	Zie artikel 9.1, eerste lid en artikel 9.2, eerste lid. 

	Het vervolg van deze paragraaf staat in het teken van de Nbw
1998-vergunningen. Het gestelde in de paragraaf geldt m.m. voor de
ontheffing op grond van de Ffw.

	Zie artikel 2.7, vijfde lid, artikel 3.3, achtste lid, artikel 3.8,
achtste lid, artikel 3.10, tweede lid en artikel 10.7 van het voorstel. 

	Zie artikel 9.6, eerste lid, voor de Ffw-ontheffingen.

	Op grond van de Wet natuurbescherming zijn gedeputeerde staten in de
regel het bevoegd gezag voor de handhaving; op grond van de Wabo zijn
dat in de regel burgemeester en wethouders.

	De Wabo biedt wel de mogelijkheid van een vergunning in twee fasen. Dat
kan echter alleen op verzoek van de aanvrager (artikel 2.5 Wabo).

	De Nbw 1998 voorziet in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak; de
Wet natuurbescherming voorziet in beroep bij de rechtbank en hoger
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. 

	De Boswet voorziet in beroep bij het College van Beroep voor het
bedrijfsleven; de Wet natuurbescherming voorziet in beroep bij de
rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

	ABRvS 17 juni 2009, 200901661/1/R3, www.raadvanstate.nl.

	Zie voorgaande noot.

	Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten – artikel 2
Financiële-verhoudingswet.

	Bestuursafspraken 2011-2015, § 5.6 Geldstromen Rijk -
gemeenten/provincies/waterschappen, oktober 2011.

	Artikel 10.7, onderdeel A. 

	Zie artikel 1.1. 

	Dit zijn de toestemmingen die volgens een provinciale of gemeentelijke
verordening zijn vereist voor onder meer slopen, wijzigen monument,
aanleggen van een weg, maken van een uitweg, het vellen van
houtopstanden. 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   II 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........