Preview document (🔗 origineel)

---

Aan de voorzitters van de vaste commissies







	





Plaats en Datum	Den Haag,	 21 september 2012

Betreft	Voorbereiding behandeling ontwerpbegrotingen 2013 in de
commissies 

Ons kenmerk	2012Z16048

In afschrift aan	de commissiegriffiers

Bijlagen

	

Geachte voorzitters,

	De commissie voor de Rijksuitgaven informeert u hierbij over de
behandeling van de rijksbegroting 2013 in de commissies. Tevens doet de
commissie u aanbevelingen over de inzet van instrumenten die voor de
begrotingsbehandeling beschikbaar zijn.

De rijksbegroting 2013 (Kamerstuk 33 400) is aan de Kamer aangeboden op
dinsdag 18 september 2012.

Aanbevolen wordt dat commissies procedurebesluiten nemen over:

inbrengtermijnen voor feitelijke vragen;

het houden van een wetgevingsoverleg (WGO) in de vorm van een:

WGO begrotingsonderzoek;

WGO over een deel van de begroting (bijvoorbeeld over sport, politie,
natuur of cultuur);

het houden van een begrotingsoverleg

het aanwijzen van één of meer rapporteurs.

briefings door de Algemene Rekenkamer.

De commissies wordt daarbij aanbevolen om bij de begrotingsbehandeling
gericht aandacht te besteden aan de kwaliteit van de begroting, ook
vanwege de veranderde opzet van de begrotingen (“Verantwoord
begroten”; zie bijlage 1) en daarbij extra te letten op de planning en
de gewenste behandeling van beleidsdoorlichtingen. 

In bijlage 2 zijn de verschillende behandelvormen nader toegelicht.

Tevens wordt aanbevolen om bij de behandeling van de ontwerpbegrotingen
2013 al te benoemen welke focus belegd zou moeten worden bij de
verantwoording daarover (in de jaarverslagen 2013, bij de verantwoording
in mei 2014). Een rapporteur kan hierbij ondersteunend werken.

Ontwerpbegrotingen 2013 en relatie met het nieuwe regeerakkoord

De Kamer heeft op donderdag 20 september 2012 het schema voor de
behandeling van de ontwerpbegrotingen 2013 vastgesteld. De Algemene
Financiële Beschouwingen vinden plaats in de week van 2 oktober 2012.
De Algemene Politieke Beschouwingen zullen op een later moment
plaatsvinden, in combinatie met het debat over de regeringsverklaring
van een nieuw kabinet. De Kamer wil alle ontwerpbegrotingen vóór het
aanstaande kerstreces behandelen.

Op dit moment is nog niet te voorspellen op welke moment een
regeerakkoord van een nieuwe regering gereed kan zijn. Indien daarvan
dit najaar sprake zou zijn, is het aannemelijk dat het nieuwe kabinet
nog nota’s van wijziging op de begroting 2013 aan de Kamer zendt.
Indien een regeerakkoord eerst in het jaar 2013 gereed is, zullen de
budgettaire gevolgen daarvan voor het begrotingsjaar 2013 in de 1e
suppletoire wetten aan de Kamer ter autorisatie worden voorgelegd
(Voorjaarsnota 2013) of eventueel op een eerder moment in de vorm van
incidentele suppletoire wetten (zoals gebeurde begin 2011).



Toelichting op de aanbevelingen

Hierna worden de eerder genoemde aanbevelingen voor de behandeling van
de ontwerpbegrotingen 2013 nader toegelicht. De aanbevelingen die de
commissie zijn mede gebaseerd op evaluaties van de behandeling van de
rijksbegrotingen. 

Aanbeveling 1. Inbrengtermijnen voor feitelijke vragen

De commissie voor de Rijksuitgaven adviseert u feitelijke vragen te
stellen over de afzonderlijke stukken en de inbrengtermijnen zo vast te
stellen dat de antwoorden beschikbaar zijn voor een eventueel
wetgevings- of begrotingsoverleg.

Aanbeveling 2 a. Een wetgevingsoverleg in de vorm van een
begrotingsonderzoek 

De commissie voor de Rijksuitgaven beveelt aan een begrotingsonderzoek
te houden en daarbij in elk geval aandacht te besteden aan de opzet en
kwaliteit van de begroting in termen van adequate doelen,
prestatiegegevens, indicatoren en financiële instrumenten. Het is
gebruikelijk dat commissies daarnaast ook nog enkele specifieke
thema’s die in de begroting aan de orde komen, agenderen voor het
begrotingsonderzoek. 

Aanbeveling 2 b. Een wetgevingsoverleg over een deel van de begroting

Ervaring leert dat het voor veel commissies wenselijk is om - al dan
niet in aanvulling op een begrotingsonderzoek - een deel van de
begroting of van het beleidsterrein in een afzonderlijk
wetgevingsoverleg te behandelen (bijvoorbeeld over sport, natuur,
politie of cultuur; zie ook bijlage 2).

Aanbeveling 3. Een begrotingsoverleg

In het Reglement van Orde van de Kamer wordt deze vorm van
wetgevingsoverleg in artikel 39a benoemd. In een dergelijk overleg wordt
de begroting eerst systematisch en uitgebreid - bij voorkeur
artikelsgewijs - in commissieverband behandeld, waardoor de plenaire
afronding meer toegespitst kan worden op de politieke hoofdpunten. Deze
vorm van overleg wordt in de praktijk zeer beperkt toegepast door
commissies.

Aanbeveling 4. Aanwijzen van een rapporteur

Het gebruik maken van een rapporteur heeft een positief effect. Het
blijkt in de praktijk te leiden tot meer concrete toezeggingen over het
verbeteren van de kwaliteit van de begroting. Het feit dat de regering
voor een andere opzet heeft gekozen bij de opzet van de rijksbegroting
2013 (zie bijlage 1), onderstreept naar de opvatting van de commissie
voor de Rijksuitgaven het belang dat een rapporteur kan hebben.
Daarnaast is het mogelijk om ook voor de te agenderen inhoudelijke
thema’s uit de begroting één of meer rapporteurs aan te wijzen. 

Aanbeveling 5 Briefings door de Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft het aanbod gedaan om – in aanvulling op
een te houden algemene briefing op 9 oktober 2012 (over de Vooropname
2012) briefings te willen verzorgen voor commissies die daarom
verzoeken, waarin nader op een aantal specifieke onderwerpen uit de
begroting kan worden ingegaan. Bij deze briefings zal ook waar mogelijk
de relatie gelegd worden met de bevindingen uit het
verantwoordingsonderzoek dat de Algemene Rekenkamer in mei 2012 naar het
parlement heeft gestuurd (welke beleidsinformatie heeft de Kamer van de
minister in het departementaal jaarverslag 2011 gekregen, hoe staat het
met de bedrijfsvoering van dit ministerie en de financiële
informatie?). Verder komen in die briefings per commissie de voornemens
aan de orde die de Algemene Rekenkamer heeft voor onderzoek naar het
betreffende beleidsveld. Indien er aanleiding toe is zal ook ingegaan
worden op opgevallen elementen uit de begroting 2013 van het betreffende
ministerie. De Algemene Rekenkamer heeft een voorkeur om deze briefings
te laten plaatsvinden vóór de Kamerbehandeling van de desbetreffende
departementale begroting, zodat leden de aangedragen informatie
desgewenst kunnen gebruiken bij dit overleg met de minister. De
delegatie van de Algemene Rekenkamer voor deze briefings zal steeds
onder leiding van een collegelid staan.

Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) zal, afhankelijk van de
besluitvorming in de commissie, ondersteuning leveren bij de behandeling
van de begroting 2013. 

De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,

Van Gerven

De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven,

Groen

Bijlage 1

Veranderingen in de begrotingsopzet 

1. Wat is ‘Verantwoord begroten’?  

De Rijksbegroting voor 2013, die op 18 september 2012 bij de Kamer wordt
ingediend, zal in zijn geheel volgens de nieuwe systematiek van
Verantwoord begroten zijn opgesteld. 

Eind jaren negentig werd de operatie Van Beleidsbegroting tot
Beleidsverantwoording (VBTB) doorgevoerd die leidde tot meer
beleidsrijke begrotingen, die bovendien systematisch werden gekoppeld
aan de jaarverslagen. Begrotingen gaven vanaf dat moment niet alleen
antwoord op de vraag wat de regering gaat uitgeven (input), maar ook
inzicht in de prestaties die met die middelen geleverd zouden worden
(output) en de effecten die er mee beoogd werden (outcome). Deze
operatie ging tevens gepaard met een forse reductie van het aantal
beleidsartikelen in de rijksbegroting.

Bij brief van 22 maart 2011 heeft de regering voorgesteld om van de
VBTB-systematiek over te stappen op een gewijzigde vorm van
begrotingspresentatie onder de noemer Verantwoord begroten (Kamerstuk 31
865, nr. 26). De begrotingen gaan daarmee weer meer inzicht bieden in de
input (inzet van middelen) en minder in de effecten die met het beleid
worden beoogd (outcome). 

2. Wat verandert er door ‘Verantwoord begroten’?

Belangrijke wijzigingen in de nieuwe begrotingspresentatie zijn onder
andere:

beleidsinformatie wordt beperkt tot hetgeen tot de directe
verantwoordelijkheid van een betreffende minister kan worden gerekend
(input en output), waarmee er minder informatie is over effecten van
beleid (output en outcome);

er wordt meer inzicht geboden in de financiële instrumenten en andere
inputgegevens, zoals apparaatsinzet en ICT-uitgaven;

apparaatsuitgaven (ambtelijke inzet) worden gescheiden weergegeven van
de programma-uitgaven (beleid gerelateerd/uitvoering);

beleidsdoorlichtingen, die inzicht moeten inzicht bieden in de bereikte
(maatschappelijke) effecten van het beleid, worden belangrijker doordat
veel beleidsinformatie in de begrotingen vervalt.

Ad 1. 	Directe koppeling beleidsresultaat - verantwoordelijkheid -
financiële instrumenten

Bij de programma-uitgaven worden de ministeriële verantwoordelijkheid
en de beschikbare financiële instrumenten centraal gesteld. Informatie
over de beleidseffecten komt terug in de beleidscyclus en in
beleidsdoorlichtingen (buiten de begroting).

Ad 2.	Meer inzicht in financiële instrumenten

Financiële instrumenten zijn bijvoorbeeld subsidies, leningen,
garanties, inkomensoverdrachten en specifieke uitkeringen. Dit betekent
per beleidsartikel een opbouw met een algemene doelstelling waarin
concreet wordt aangegeven waartoe het geld wordt uitgegeven. Het
beleidsartikel biedt de ruimte om belangrijke wijzigingen als gevolg van
beleidsevaluaties te vermelden. 

Ad 3. 	Onderscheid apparaatsuitgaven en programma-uitgaven.

In de ontwerpbegrotingen wordt een centraal apparaatsartikel ingevoerd.
Dit biedt een meerjarig inzicht in de apparaatsuitgaven bij de
kerndepartementen. De apparaatskosten van het kerndepartement worden
opgesplitst in onder meer de categorieën eigen personeel, inhuur
externen en ICT.

In dat artikel wordt tevens een overzicht gegeven van de apparaatskosten
van baten-lastendiensten en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en
rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s).

Ad 4. 	Beleidsdoorlichtingen. 

Omdat beleidsinformatie voor een groot deel uit de begrotingen
verdwijnt, worden beleidsdoorlichtingen belangrijker voor het
beantwoorden van de vraag hoe het beleid werkt, hoe de uitgaven tot
stand komen en wat bekend is over de effectiviteit en doelmatigheid van
het beleid. Beleidsdoorlichtingen behoeven echter maar eens per zeven
jaar te worden uitgevoerd. 

Voor de Kamer is het van belang dat de programmering van de
beleidsdoorlichtingen aansluit bij de wensen van de Kamer. Alle
beleidsdoelstellingen in de begrotingen dienen met enige frequentie te
worden doorgelicht. De conclusies uit beleidsdoorlichtingen en de wijze
waarop het kabinet hier een vervolg aan geeft (beleidsmatig), moeten
systematisch in de begrotingen worden opgenomen. 

In hoofdstuk 6 van het algemeen deel van de introductiedossiers wordt in
een  boxtekst uitgebreider ingegaan op het fenomeen
beleidsdoorlichtingen. 

3. Waar kunnen commissies op letten bij de begroting 2013?

Vanwege deze wijzigingen in de rijksbegroting is het raadzaam dat de
vakcommissies in het najaar van 2012 bij de behandeling van de diverse
begrotingswetten aandacht besteden aan de kwaliteit van de begroting.
Vragen die daarbij aan de orde kunnen komen zijn bijvoorbeeld: 

Bevatten de ontwerpbegrotingen concrete doelstellingen en adequate
beleidsinformatie (waaronder prestatiegegevens) die de Kamer nodig heeft
om het budgetrecht goed uit te oefenen?

Is de artikelstructuur naar wens van de betreffende commissie?

Biedt deze structuur de mogelijkheid om op een voldoende gedetailleerd
niveau te invloed uit te kunnen oefenen via amendementen?,

Wordt adequaat inzicht geboden in de budgetflexibiliteit, de
programmering van de beleidsdoorlichtingen en de apparaatsuitgaven? 

Welk onderwerp zou zich bij uitstek lenen om de focus op te richten bij
de verantwoording over 2013 (op Verantwoordingsdag in 2014).

Het BOR zal desgevraagd, voor commissies en eventuele rapporteurs, een
notitie opstellen waarin suggesties worden gedaan om deze
begrotingstoets gericht uit te kunnen voeren.

Het ministerie van Financiën verzorgt op maandag 24 september 2012 van
16.30 – 18.00 uur een technische briefing over de nieuwe opzet van de
rijksbegroting (PARLIS 2012D33159). 

De directeur Rijksbegroting zal deze presentatie verzorgen, waarna de
mogelijkheid is tot het stellen van vragen over de opzet van de
rijksbegroting. .De besloten briefing is bedoeld voor Kamerleden en voor
betrokken fractiemedewerkers. De commissie voor de Rijksuitgaven zal de
technische briefing organiseren als voortouwcommissie, de leden van
andere commissie worden eveneens uitgenodigd.

BIJLAGE 2

Mogelijkheden voor de begrotingsbehandeling 

De Tweede Kamer beschikt over verschillende instrumenten die bij de
begrotingsbehandeling kunnen worden ingezet. In onderstaand overzicht
zijn de opties die een commissie heeft uiteengezet. 

Tabel 1a. Mogelijkheden voor de begrotingsbehandeling

1. feitelijke vragen

2. wetgevingsoverleg over een onderdeel van de begroting

3 wetgevingsoverleg over geselecteerde onderwerpen (begrotingsonderzoek)

4. Begrotingsoverleg

5. plenaire begrotingsbehandeling



Tabel 1b. Toelichting op de verschillende modaliteiten

Ad 1. Feitelijke vragen

Door vrijwel alle commissies wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om in eerste instantie schriftelijk feitelijke vragen te stellen aan
bewindspersonen over de ontwerpbegroting. De termijn van beantwoording
wordt bij voorkeur zodanig vastgesteld dat antwoorden beschikbaar zijn
bij een eventueel te houden begrotingsonderzoek of wetgevingsoverleg.

Ad 2. wetgevingsoverleg over een onderdeel van de begroting

In sommige gevallen besluit een commissie om een bepaald onderdeel van
de begroting in een afzonderlijk wetgevingsoverleg te behandelen. Veelal
zijn dit uitvoerige overleggen op maandag gedurende een aantal uren of
een hele dag. Deze variant werd in het verleden vaak gekozen met het oog
op verdeling van beleidsterreinen tussen bewindslieden, respectievelijk
verdeling van woordvoerderschappen binnen fracties. Bijvoorbeeld over
MIRT (onderdeel I&M-begroting), sport (onderdeel VWS-begroting), cultuur
(onderdeel OCW-begroting), politie (onderdeel V&J-begroting).

Ad 3. wetgevingsoverleg over  geselecteerde onderwerpen
(begrotingsonderzoek) 

Een begrotingsonderzoek is een wetgevingsoverleg van doorgaans twee of
drie uur, dat veelal in de week voorafgaand aan de plenaire
begrotingsbehandeling wordt gehouden. Op de agenda staan door de
commissie vooraf geselecteerde onderwerpen. Het begrotingsonderzoek
dient ter voorbereiding op de plenaire begrotingsbehandeling en kan
vooral nuttig zijn om onduidelijkheden in de begroting verhelderd te
krijgen. 

Bij een begrotingsonderzoek wordt vaak in het eerste gedeelte
nadrukkelijk aandacht besteed  aan de kwaliteit van de begroting. Een
optie daarbij is het aanwijzen van een rapporteur namens de commissie. 



Ad. 4. begrotingsoverleg

Bij deze overlegvorm wordt de begroting eerst systematisch en uitgebreid
- bij voorkeur artikelsgewijs - in commissieverband behandeld, waardoor
de plenaire afronding meer toegespitst kan worden op de politieke
hoofdpunten. Behandeling geschiedt in een uitvoerig wetgevingsoverleg
dat in beginsel een gehele (maan)dag kan beslaan. De commissie kan
vooraf besluiten over de vergadervolgorde, de tijdsindeling, maar vooral
ook hoe daarbij de politieke hoofd- en bijzaken worden verdeeld over het
begrotingsoverleg en de plenaire afronding. Omdat de begroting een
beleidsbegroting is geworden, heeft het begrotingsoverleg per definitie
een zeker politiek karakter. 

Zowel bij een begrotingsonderzoek als een begrotingsoverleg kan in een
eerste gedeelte ook nadrukkelijk aandacht besteed worden aan de
kwaliteit van de begroting, bijvoorbeeld door een rapporteur namens de
commissie. 

Ad 5. plenaire begrotingsbehandeling

De afronding van iedere begrotingsbehandeling vindt plaats in een
plenair debat. Veelal wordt dit gehouden in twee termijnen die bewust
over twee vergaderdagen worden gespreid. Voor de totale spreektijd die
de fracties krijgen voor alle plenaire begrotingsbehandelingen wordt
vooraf centraal een verdeelsleutel vastgesteld. De fracties kunnen
vervolgens de hun toebemeten spreektijd naar eigen inzicht verdelen over
de verschillende begrotingsbehandelingen.

BIJLAGE 3

Briefings door de Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer verzorgt op dinsdag 9 oktober 2012, van 17.00 tot
18.30 uur.  Een technische briefing over de zogenoemde Vooropname 2012.

De Vooropname 2012 bevat een verzameling van factsheets, waarin op
bondige wijze (per onderwerp twee A4) totaal 37 onderwerpen beschreven
worden plus een factsheet over het Hoge College van Staat de Algemene
Rekenkamer zelf. De stand van zaken wordt opgemaakt met beschrijving van
het onderwerp, welke minister(s) verantwoordelijk is (zijn), om hoeveel
geld het gaat, welk recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer over dit
onderwerp voorhanden is (met Kamerstuknummer) en hoe het met dit
beleidsonderwerp gaat. De onderwerpen zijn ingedeeld naar vaste
Kamercommissie, maar er is ook een indeling naar type onderwerp. Net als
in 2010 zou de Algemene Rekenkamer zullen alle leden ook een papieren
versie van de map Vooropname ontvangen (met 37 losbladige factsheets
over evenzoveel onderwerpen plus 1 factsheet over de Algemene Rekenkamer
zelf).

De volgende hoofdgroepen zijn te onderscheiden:

Financiën van het Rijk

Bedrijfsvoering rijksoverheid

Beleidsinformatie

Instellingen op afstand van het Rijk

Ontwikkelingssamenwerking

Europese Unie

Defensie

Veiligheid

Onderwijs en Cultuur

Gezondheid en Welzijn

Arbeid en economie

Milieu, landbouw, natuur

Ruimte en mobiliteit

Verantwoording, Algemene Rekenkamer, Caribisch Nederland.

De Algemene Rekenkamer is bereid om, ná 9 oktober 2012, voor de vaste
commissies van de Tweede Kamer desgewenst aanvullende briefings te
verzorgen, waarin op maat onderwerpen uit de Vooropname 2012 toegelicht
worden, gecombineerd met relevante aspecten uit het
verantwoordingsonderzoek van mei 2012, eventuele opmerkingen naar
aanleiding van de begroting 2013 van het desbetreffende ministerie en de
geplande onderzoeken van de Algemene Rekenkamer voor de komende periode.
Dit aanbod zal nog afzonderlijk onder de aandacht worden gebracht van de
vaste commissies.

De Algemene Rekenkamer heeft de voorkeur om dergelijke aanvullende
briefings te laten plaatsvinden vóór de Kamerbehandeling van de
desbetreffende departementale begroting, zodat leden de aangedragen
informatie desgewenst kunnen gebruiken bij dit overleg met de minister.
De delegatie van de Algemene Rekenkamer voor deze briefings zal steeds
onder leiding van een collegelid staan.

 Zie artikel 39 Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvO TK)

 Zie artikel 39a RvO TK

 Zie artikel 93a RvO TK en artikel 121a RvO TK

 Een enigszins vergelijkbare situatie bestond in 2010 bij de behandeling
van de – door een demissionair kabinet ingediende - ontwerpbegrotingen
voor 2011. Op 9 november 2010 is toen door de minister van Financiën
namens het nieuwe, missionaire, kabinet een totaalbeeld in de vorm van
een startnota aan de Kamer toegezonden (Kamerstuk 32 500, nr. 29),
gevolgd door afzonderlijke nota’s van wijziging op de verschillende
begrotingen. Pas na debat en stemming in de Tweede Kamer over de
begrotingen volgens de ‘oude departementale indeling’ zijn in
januari 2011, als gevolg van doorgevoerde departementale herindelingen,
incidentele suppletoire wetten aan de Kamer aangeboden ter wijziging van
verschillende vastgestelde begrotingen. Met deze incidentele suppletoire
wetten is er aldus voor gezorgd dat de geautoriseerde budgetten 2011 ook
in de juiste begroting, conform de toenmalige nieuwe departementale
indeling terecht kwamen.

 Zie o.a. evaluatie behandeling begroting 2010 (Kamerstuk 31 865, nr.
22), evaluatie behandeling begroting 2011 (Kamerstuk 31 865, nr. 27) en
evaluatie behandeling begroting 2012 (Kamerstuk 31 865, nr. 37).

 In 2005 is door de commissie voor de Rijksuitgaven het initiatief
genomen tot het introduceren van het zogenaamde begrotingsoverleg. Dit
model is in 2006 door de commissie uitvoerig geëvalueerd. Deze
evaluatie, en de reactie daarop van het Presidium en de commissie voor
de Werkwijze, is gedrukt als Kamerstuk nr. 30 534, nr. 1.  Uit deze
evaluatie bleek dat de meerwaarde van dit instrument door de commissies
niet is onderkend. De afgelopen drie jaar is door geen van de commissies
gebruik gemaakt van dit relatief nieuwe instrument.  De basisgedachte
achter het begrotingsoverleg werd eertijds door de commissie voor de
Rijksuitgaven nog ondersteund. Om die reden is vooralsnog geen
initiatief genomen om aan de Kamer voor te stellen deze vorm in het
Reglement van Orde te schrappen.

  



  DocProperty "Dienst"   



Betreft	Voorbereiding behandeling Rijksbegroting 2013 in de commissies

Kenmerk	2012Z16048



	Vervolg Brief

	Bladzijde	  PAGE  11